Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
Однако чтобы положить конец всевозможным политическим спекуляциям, Президент А. Акаев принял соответствующее политическое решение. Так родилась идея референдума. В нем приняли участие 95 процентов избирателей, из них 97 процентов ответили на поставленный вопрос «да».
Поскольку вопрос о доверии Президенту был решен, то теперь логически можно было ставить вопрос о доверии Жогорку Кенешу. Этот вопрос также можно было решить путем проведения референдума, однако Жогорку Кенеш оказался неспособным поставить вопрос о нем, а принимать такое решение Президенту было в той обстановке психологически не совсем оправданным, к тому же оно могло привести к дальнейшему обострению противоречий. Можно было поставить вопрос о досрочном прекращении полномочий парламента на его заседании, такая норма была предусмотрена новой Конституцией (Жогорку Кенеш мог быть досрочно распущен по решению не менее двух третей от общего числа депутатов либо по результатам общенародного референдума), но Жогорку Кенеш цеплялся за власть и не мог вынести вопрос о своем роспуске ни на сессию парламента, ни на референдум.
Таким образом, вопрос о Жогорку Кенеше повис в воздухе. Сотрудники Администрации Президента настаивали на проведении выборов Жогорку Кенеша до конца 1994 г. (его полномочия истекали в мае 1995 г.), т. е., по существу, речь шла о досрочном роспуске парламента, но Президент А. Акаев, придерживаясь Закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», не решался на такой шаг. А парламент в условиях внутреннего раскола все предпринимал безуспешные попытки консолидироваться.
В такой обстановке разразился новый кризис, вызванный обнародованием итогов работы парламентской комиссии, проверявшей ход приватизации. Выяснилось, что немало депутатов, членов правительства, глав местных государственных администраций принимали очень активное участие в приватизации государственной собственности, получали льготные кредиты и т. п. Вслед за этим 22 июня 1994 г. было опубликовано т. н. «Заявление 105», в котором парламенту инкриминировались попытки свалить всенародно избранного Президента, что вызвало дальнейшее обострение обстановки в верхних эшелонах власти. 5 сентября 1994 г. 163 депутата – сторонника А. Акаева (из общего числа 323 депутата) заявили об отказе участвовать в заседании парламента, назначенном на 27 сентября 1994 г. Вслед за этим заявило об отставке правительство, возглавляемое А. Джумагуловым (3).
Высшая государственная власть развалилась, оставался лишь Президент, гарант Конституции, ответственный за мир, спокойствие и стабильность в стране. Он уже не мог выжидать, а обязан был действовать. Так родился указ, устанавливавший, что новое правительство не будет сформировано до избрания нового состава парламента, а другим указом Президент назначил выборы Жогорку Кенеша на 24 декабря 1994 г. Но поскольку некоторые политические партии высказались против столь, по их мнению, скоропалительных выборов, то другим указом Президента они были назначены на 5 февраля 1995 г.
Президиум Жогорку Кенеша пытался противостоять действиям Президента и назначил на 13 сентября 1994 г. чрезвычайную сессию, чтобы обсудить вопросы выборов, но на нее собралась лишь треть депутатов. Жогорку Кенеш в очередной раз продемонстрировал свою несостоятельность.
Все ожидали выборов, надеясь, что они положат конец кризису власти. Однако полной уверенности, что с выборами удастся устранить возникшие противоречия, не было, ведь ни у кого не было уверенности, что новый парламент встанет на путь реформ и демократического переустройства государства. Нужно было искать какой-то другой, неординарный и в то же время легитимный выход из кризиса и стабилизировать внутриполитическую обстановку в стране. Президент А. Акаев нашел выход в реформировании высшего законодательного органа. Для этого нужно было внести соответствующие изменения в действовавшую Конституцию.
Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что изменения и дополнения к ней принимаются Жогорку Кенешем, если за них проголосовало две трети от общего числа депутатов (4). Но рассчитывать в данном случае на парламент не приходилось, ведь он вследствие внутреннего кризиса не мог даже собраться на свои заседания. Поэтому Президент А. Акаев решил прибегнуть к референдуму, тем более что Конституция устанавливала, что «для выявления воли народа законы и иные вопросы государственной жизни могут быть поставлены на референдум», а Президент был наделен правом «выносить вопросы государственной жизни на референдум» (5). И хотя в приведенных конституционных нормах ничего прямо не говорится о внесении путем референдума изменений в Конституцию, этим организаторы референдума пренебрегли.
Вопросы, вынесенные на референдум, были сформулированы следующим образом:
«Согласны ли вы, что следующие пункты следует включить в Конституцию?
1. Поправки или дополнения в Конституцию Кыргызской Республики и в Законы Кыргызской Республики так же, как и другие важные жизненные проблемы, могут быть выставлены на референдум.
2. Законодательная власть в Кыргызской Республике осуществляется Жогорку Кенешем, состоящим из двух палат – Законодательное собрание из 35 депутатов, действующее постоянно, выбранное представлять интересы всего населения республики; и Собрание народных представителей, состоящее из 70 депутатов и работающее сессионно и представляющее территориальные интересы».
С правовой точки зрения организация референдума и формулировки вопросов нам представляются довольно уязвимыми.
Во-первых, расплывчато сформулирован первый вопрос, благодаря чему цель референдума становится неясной. В вопросе идет речь о том, что «поправки или дополнения… могут быть выставлены на референдум». При самом внимательном рассмотрении нельзя четко понять, что имели в виду авторы этой формулировки, что означает «могут быть выставлены» – то ли с целью изучения общественного мнения, то ли проведения общественного опроса. Авторы этой формулировки, надо полагать, имели в виду совсем иное: поправки или дополнения в Конституцию могут быть внесены путем проведения референдума; но почему-то эта в общем простая и понятная мысль была завуалирована туманными рассуждениями «выставлены на референдум».
Во-вторых, референдум был посвящен двум разным, но связанным между собой вопросам. Логика законотворческого процесса требует, чтобы раньше, чем вносить в Конституцию изменения путем референдума, надо было бы узаконить роль самого референдума в этом вопросе. Поэтому вместо одного референдума надо было проводить два, разграниченные во времени: во время первого решить вопрос о том, что поправки и дополнения к Конституции могут вноситься путем проведения референдума, и лишь после получения на этот вопрос положительного ответа проводить второй референдум о реформировании Жогорку Кенеша.
В-третьих, в ходе референдума планировалось реформировать Жогорку Кенеш: вместо однопалатного парламента, состоящего из 105 депутатов, предлагалось учредить двухпалатный (35 и 70 депутатов), но при этом оставались открытыми вопросы о порядке избрания депутатов палат, о полномочиях каждой из палат, о взаимоотношениях между ними и каждой из них с другими ветвями власти и т. п.
Главная цель референдума состояла в том, чтобы вместо однопалатного парламента учредить двухпалатный при сохранении общего количества депутатских мест, установленных Конституцией.
22 октября 1994 г. референдум состоялся, на первый вопрос «да» ответили 85 процентов, на второй – 84 процента избирателей от общего количества принявших участие в референдуме.
Легитимность самого референдума и его результаты многими ставились под сомнение. Например, партия «Эркин Кыргызстан» подала в Верховный Суд заявление об аннулировании итогов референдума, так как, по ее мнению: а) в ходе проведения референдума были грубо нарушены основные принципы Конституции; б) Центральная избирательная комиссия, проводившая референдум, вопреки Конституции не была образована Жогорку Кенешем, а назначена Президентом; в) в референдуме фактически приняли участие не более 20–30 процентов избирателей. Однако этот и другие демарши были оставлены без внимания.
В связи с итогами референдума возникли по крайней мере две проблемы: внесение изменений в Закон о выборах депутатов Жогорку Кенеша (ведь выборы, назначенные указом Президента на 5 февраля 1995 г., никто не отменял) и определение полномочий его палат. Напомним, что парламент, к компетенции которого относились обе проблемы, вследствие внутреннего кризиса и раскола не мог даже собраться на свои заседания.
Первая из названных проблем была решена путем принятия соответствующих президентских указов, некоторые вопросы проведения выборов нашли разъяснение в Письме Президента «О решении спорных вопросов, связанных с применением пункта 4 статьи 56 Конституции Кыргызской Республики» (в нем речь шла о том, что депутат парламента не вправе занимать какие-либо должности в государственной службе, судебных органах, осуществлять предпринимательскую деятельность, но поскольку депутаты Собрания народных представителей должны были работать сессионно, а не на постоянной основе, то на них эта норма не распространялась). Вопросы материального и финансового обеспечения выборов регулировались постановлениями правительства. Что же касается определения полномочий палат Жогорку Кенеша, то он оказался более сложным.
Для подготовки предложений по определению полномочий палат Жогорку Кенеша указом Президента от 27 октября 1994 г. было образовано Конституционное совещание в составе Президента, председателя правительства, председателя Жогорку Кенеша, бывших Председателей Президиума Верховного Совета республики, председателя Совета судей, Государственного секретаря, глав региональных администраций, председателей региональных кенешей, представителей местных сообществ, политических партий, профсоюзов, фермеров, предпринимателей, молодежи, женщин и др. Возглавил совещание Президент А. Акаев. Строго говоря, созданный орган не был конституционным, он носил скорее характер общественного совещательного органа. К тому же Конституционное совещание оказалось слишком громоздким, политически разнородным, а порой и внутренне антагонистичным.
Все же рабочая группа Конституционного совещания подготовила проект соответствующего Закона, 13 января 1995 г. он был опубликован. Но вопрос о том, кто и по какой процедуре новый Закон (а речь шла о внесении изменений в Конституцию) будет принимать, оставался открытым. Между тем состоялись выборы обеих палат Жогорку Кенеша, депутаты активно включились в обсуждение и доработку законопроекта, хотя дело продвигалось очень медленно. В конце концов трехсторонняя согласительная комиссия пришла к выводу, что проект Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию окончательно доработан и подлежит законодательному рассмотрению. И тут возникли новые трудности.
По действовавшей на то время Конституции от 5 мая 1993 г. законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституцию подлежал рассмотрению Жогорку Кенешем после соответствующего заключения Конституционного суда. Но Конституция исходила из наличия однопалатного парламента, тогда как уже существовал двухпалатный. Процедуру внесения дополнений и изменений в Конституцию двухпалатным парламентом предстояло еще разработать. Таким образом, встал вопрос о полномочиях палат в конституционном процессе, и именно о полномочиях палат и шла речь в подготовленном проекте Закона. Что же касается Конституционного суда, то он не мог приступить к исполнению своих полномочий, так как затягивалось принятие им присяги.
2 апреля 1995 г. Президент А. Акаев в порядке законодательной инициативы внес подготовленный законопроект в Конституционный суд в обе палаты Жогорку Кенеша. Конституционный суд принял присягу лишь 21 июня, а начал производство по рассмотрению проекта Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию лишь в октябре 1995 г. Таким образом, принятие основополагающего для обеих палат парламента закона неоправданно затягивалось, а в таких условиях Жогорку Кенеш фактически не мог приступить к законотворческой деятельности. Кризис власти продолжался.
В начале ноября 1995 г. Конституционный суд вынес свое решение по рассматриваемому вопросу и направил его Жогорку Кенешу и Президенту. Решение это было неоднозначным, как неоднозначно на него реагировали и депутаты. Поэтому Президент А. Акаев, взяв на себя ответственность, внес тот же проект от 2 апреля повторно на рассмотрение Жогорку Кенеша с учетом тех решений, которые были приняты Конституционным судом.
Жогорку Кенеш неоднократно пытался рассмотреть законопроект. В конце концов Собрание народных представителей одобрило его. Но Законодательное собрание так и не смогло прийти к какому-то решению. Возникла тупиковая ситуация, вопрос о полномочиях палат Жогорку Кенеша оставался открытым, хотя с момента референдума, определившего двухпалатную структуру парламента, прошло больше года.
Выход из сложившейся ситуации Президент А. Акаев нашел в очередном референдуме, который он своим указом назначил на 10 февраля 1996 г.
Некоторые политики ставят под сомнение легитимность этого референдума. Думается, что согласиться с ними нельзя, нам его проведение представляется не только оправданным, но и целесообразным. Ведь, как уже говорилось, в силу сложившейся ситуации избранный 5 февраля 1995 г. Жогорку Кенеш из-за неясности полномочий палат не мог длительное время приступить к нормальной деятельности. Требовали решения и другие важные вопросы государственной жизни – взаимоотношения палат Жогорку Кенеша между собой и с другими ветвями власти, взаимоотношения двухпалатного парламента в треугольнике Президент – парламент – правительство и др. В конечном итоге речь шла о создании жизнеспособной и работоспособной государственной власти и о стабилизации внутриполитической обстановки в стране, о создании благоприятных условий для дальнейшего реформирования всех сфер жизни общества. Жогорку Кенеш как высший законодательный орган в сложившейся ситуации оказался неспособным принимать решения. Что же касается легитимности референдума в деле внесения дополнений и изменений в Конституцию, то она вытекала из результатов референдума 22 октября 1994 г.
По итогам референдума 10 февраля 1996 г. дополнения и изменения внесены в 49 статей Конституции (всего она содержит 97 статей). Они были утверждены Законом Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» от 17 февраля 1996 г.
Подписывая указанный Закон, как и аналогичный Закон, вводивший в действие результаты предыдущего референдума (от 10 февраля 1994 г.), Президент А. Акаев действовал в полном соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Порядок введения в действие результатов референдума установлен Законом от 28 июня 1991 г. «О референдуме в Республике Кыргызстан», статья 35 которого содержит следующую норму: «Закон Республики Кыргызстан, принятый путем референдума, вступает в силу в порядке, установленном для актов Верховного Совета Республики Кыргызстан» (6). И хотя Закон «О референдуме в Республике Кыргызстан» принимался в советское время, его действие не приостановлено. К тому же следует иметь в виду, что решения референдума, в том числе и принятые им законы, не требуют дополнительных рассмотрений каким бы то ни было органом, ведь решение референдума – это прямое выявление воли народа, который, по Конституции, является «единственным источником государственной власти в Кыргызской Республике», «народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно и через систему государственных органов» (7). Таким образом, Президент А. Акаев, подписывая и обнародуя Закон от 17 февраля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», выполнял волю народа.
Принятие Закона от 17 февраля 1996 г. знаменовало собой новый важный этап в строительстве кыргызской государственности. В соответствии с волей народа в Конституцию были внесены новые, ранее отсутствовавшие нормы: о верховенстве власти народа, о согласованном функционировании и взаимодействии разных ветвей государственной власти, об ответственности государственных органов перед народом и осуществлении ими своих полномочий в интересах народа, о разграничении функций государственной власти и местного самоуправления и др. Среди субъектов государственной власти помимо Жогорку Кенеша, Правительства и судов назван и Президент, причем в ряду властных субъектов он поставлен на первое место. Но особенно важными были дополнения и изменения, касающиеся роли, места в структуре органов государственной власти, функций и полномочий Президента, Жогорку Кенеша и Правительства.
Таким образом, Кыргызская Республика вышла из кризиса государственности. Анализ нововведенных конституционных норм позволяет сделать вывод, что в результате проведения референдума и принятия соответствующего закона в Кыргызстане в контексте трансформации политической системы осуществлена коренная реформа государственной власти и управления. Эта реформа создала более благоприятные условия для дальнейших преобразований во всех сферах общественной жизни, повышения эффективности деятельности властных структур на всех уровнях государственной жизни.
Однако было бы неоправданным предполагать, что с проведением референдума и принятием Закона от 17 февраля 1996 г. конституционный процесс в Кыргызской Республике завершился. Конечно, Конституция – это документ, изначально ориентированный на стабильность в государстве, в том числе и в законодательстве, он не терпит поспешных, а тем более не до конца взвешенных шагов. Нередко как пример стабильности называют Конституцию США, которая, мол, действует в течение более 200 лет. Но при этом обычно забывают о том, что через два года после принятия в нее было внесено десять поправок (так называемый «Билль о правах»), а затем в разные годы было принято двадцать шесть поправок (8). Что же говорить о таком молодом государстве, как Кыргызстан, который осуществляет в сложнейших условиях переход от тоталитаризма к демократии, переход, обозначенный радикальными изменениями во всех сферах общественной жизни? Поэтому, полностью разделяя тезис о стабильности в стране всего законодательства, а в первую очередь – Конституции, мы поддерживаем мысль о том, что по мере дальнейшего развития и совершенствования общественных отношений в Конституцию могут и должны вноситься определенные дополнения и изменения, отражающие объективно складывающиеся отношения.
Именно такими объективно необходимыми нам представляются дополнения и изменения, внесенные в Конституцию Кыргызской Республики в ходе референдума 17 октября 1998 г. Они коснулись земельных отношений, Жогорку Кенеша и статуса депутатов, вопросов бюджета, свободы слова и печати. Нам думается, что принятые изменения благотворно скажутся на государственном строительстве в Кыргызстане, внедрении рыночных отношений в сельском хозяйстве, повышении ответственности народных депутатов и Жогорку Кенеша в целом, расширении свободы слова и печати и др. Поэтому нельзя не согласиться с Президентом А. Акаевым, который в выступлении по итогам референдума подчеркнул, что изменения в Конституции «на деле стали опорой для дальнейшего динамичного продвижения вперед демократических преобразований и рыночных реформ» (9).
Завершая рассмотрение вопроса о реформировании системы органов государственной власти и управления, отметим, что Кыргызстан успешно справился с возникшими на его пути трудностями, преодолел «кризис власти», продемонстрировал внутреннюю прочность и тем самым заложил основы дальнейшего совершенствования кыргызской государственности.
Примечания
1. Акаев А. Раздумья на судьбоносном этапе. – Бишкек, 1994. – С. 4.
2. О введении в действие Конституции Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 5 мая 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1993. – № 7.
3. Ожукеева Т. О. Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей. – Кн. 1. Политические процессы в Кыргызстане. – Бишкек, 1995. – С. 200.
4. Конституция Кыргызской Республики. Принята 5 мая 1993 г. – Ст. 96, 97.
5. Там же. – Ст. 46.
6. О референдуме в Республике Кыргызстан. Закон Республики Кыргызстан. 28 июня 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. – 1991. – № 13.
7. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 1.
8. Сiнаг Б. Г. Створення конституцii для народу чи республiки, якi здобули свободу. – К., 1993. – С. 115–126.
9. Акаев А. Народ сделал выбор. Выступление Президента Кыргызской Республики по итогам референдума // Слово Кыргызстана. – 1998. – 20 октября.
