Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
Конституционное закрепление права населения на местное самоуправление, определение полномочий местного самоуправления и их разграничение с местными органами государственной власти, декларирование их независимости от местной государственной администрации и др. – все это стало политико-правовой базой и основным источником разработка концепции дальнейшего развития местного самоуправления в Кыргызской Республике.
Третий этап реформирования местного самоуправления (август 1994 г. – февраль 1996 г.) кыргызские политики и политологи обозначают как начальную стадию разработки концепции развития местного самоуправления. Началом официальной разработки указанной концепции стал Указ Президента «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике» от 18 августа 1994 г. Он определил два этапа проведения реформы. Первый должен был охватить реформу местного самоуправления на первичном территориальном уровне – в аилах (селах), поселках и городах, являющихся местом постоянного проживания людей и основой для формирования местных сообществ, а второй рассматривал возможность перевода на самоуправление районов и областей в качестве объединений местных сообществ первичного уровня с учетом их демографических, природных, исторических, культурных и иных особенностей. В соответствии с Указом было разработано Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденное Указом Президента 22 сентября 1994 г. В Положении были определены политико-правовые, организационные и финансово-экономические основы организации местного самоуправления. В нем определены понятия местного сообщества и его членов, важнейшие принципы организации и система местного самоуправления, права местного сообщества на формирование коммунальной собственности и осуществление внешнеэкономической деятельности, основы экономической, финансовой и социальной деятельности.
Не прибегая к детальному анализу Указов Президента от 18 августа и 22 сентября 1994 г., считаем необходимым обратить внимание на ряд установлений, в первую очередь Положения об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, которые, по нашему мнению, выходят за пределы полномочий Президента, установленных действовавшей на то время Конституцией от 5 мая 1993 г. Это касается в первую очередь определения системы местного самоуправления, его прав на формирование коммунальной собственности. Установив, что «местное самоуправление в аилах, поселках, городах, районах, областях осуществляется местными кенешами, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц», Конституция определила, что законами Кыргызской Республики «устанавливаются основы организации и деятельности местного самоуправления» (24). Таким образом, норма о системе местного самоуправления была отрегулирована Конституцией и не требовала дополнительного регулирования Указом Президента, а что касается основ организации и деятельности местного самоуправления, то они, как вытекает из текста Конституции, устанавливаются законами Кыргызской Республики.
Что же касается формирования коммунальной собственности, то Конституция от 5 мая 1993 г. не содержит никаких указаний на этот счет, более того, она устанавливала, что «собственность в Кыргызской Республике может быть государственной и частной» (25). Можно полагать, что, принимая указанную норму именно в такой формулировке, кыргызские законодатели не сумели преодолеть сложившийся в советские годы стереотип, в соответствии с которым признавалась лишь социалистическая собственность (в форме государственной и колхозно-кооперативной) и личная собственность. Но как бы там ни было, коль скоро Конституция Кыргызской Республики не содержала нормы о коммунальной собственности, то Президент был не вправе вводить такое понятие своим Указом. Кстати отметим, что Конституция в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. не изменила норму о государственной и частной собственности, правда, в одной из статей, касающихся местного самоуправления, ввела понятие коммунальной собственности. И лишь Конституция в редакции Закона от 21 октября 1998 г. установила, что «в Кыргызской Республике признаются и защищаются государственная, коммунальная, частная и иные формы собственности» (26).
В ходе реализации мероприятий третьего этапа реформирования местного самоуправления возникли, по заключению К. М. Жумалиева и Т. О. Ожукеевой (27), Т. Э. Омуралиева (28) и других кыргызских ученых и специалистов, серьезные трудности. Дело в том, что некоторые положения Закона от 4 марта 1992 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» и принятой 5 мая 1993 г. Конституции пришли в противоречие со складывающимися в стране отношениями. Об этом детально говорил Президент А. Акаев на первом сходе жителей г. Бишкек 5 июня 1996 г. Он отмечал, что в существующем законодательстве о местном самоуправлении и местной государственной администрации «не определен механизм передачи реальных полномочий в руки органов местного самоуправления по непосредственному управлению местными делами» (29). Такие первостепенные вопросы местного самоуправления, как жилищно-коммунальное хозяйство и местный транспорт, местные дороги, водоснабжение, бытовое обслуживание, санитарная очистка, охрана общественного порядка, использование земель местного сообщества и многое другое, фактически находились в непосредственном ведении государственных администраций.
Таким образом, возникла настоятельная необходимость внести изменения в конституционные основы местного самоуправления, чему был посвящен четвертый этап реформы местного самоуправления, который хронологически начался в феврале 1996 г. и был связан с проведением референдума по внесению дополнений и изменений в Конституцию Кыргызской Республики.
Референдум 10 февраля 1996 г., как уже отмечалось, внес изменения и дополнения в Конституцию, которые касались почти половины статей. Затронули эти изменения и дополнения и органы местного самоуправления, но далеко не в такой степени, как это представляется некоторыми авторами. Например, Б. Дубанаев утверждает, что референдум «ознаменовал рождение качественно нового института в строящемся демократическом государстве – института местного самоуправления» (30). Но отметим, что к моменту референдума система местного самоуправления в своей основе уже сложилась, о чем свидетельствуют Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации, Конституция от 5 мая 1993 г., ряд указов Президента, поэтому нам представляется преувеличением замечание о качественно новом институте.
Очень высоко оценивают итоги референдума с точки зрения местного самоуправления К. М. Жумалиев и Т. О. Ожукеева (31), но при этом используют странные, на наш взгляд, аргументы. Например, они утверждают, что в Конституции от 1996 г. установлено, что «местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации». Но при этом забывают, что указанная норма дословно воспроизводит соответствующую статью Конституции в редакции от 5 мая 1993 г., т. е. ничего нового не вводит. Это же касается и утверждения о том, что (якобы в соответствии с новой редакцией Конституции) взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти должны регулироваться законами Кыргызской Республики. Опять же: указанная норма – это дословное воспроизведение ранее действовавшей статьи. Справедливости ради отметим, что К. М. Жумалиев и Т. О. Ожукеева указывают и на некоторые принципиально новые конституционные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Говоря об изменении отдельных норм, касающихся местного самоуправления, заметим, что некоторые из них имеют скорее методологический характер, они не касаются регулирования отношений в сфере местного самоуправления. Другие же, наоборот, устанавливают новые нормы, регулирующие соответствующие отношения. Назовем эти изменения и дополнения.
Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе «разделения государственной власти и местного самоуправления». Однако практика показала, что на территориальном уровне управления имеется множество вопросов и дел, которые касаются как органов местной государственной власти, так и местного самоуправления, разделить их на государственные и местные оказалось делом трудным, а порой и невозможным. Статья 7 в новой редакции Конституции определила отношения между государственной властью и органами местного самоуправления на принципе разграничения функций. Жесткое разделение полномочий стало невозможным, поскольку новая редакция Конституции полностью изменила ст. 94, в соответствии с которой органы местного самоуправления «могут наделяться отдельными государственными полномочиями», они «по переданным полномочиям подотчетны государственным органам». Вообще отметим, что вопрос разграничения функций и, следовательно, полномочий между органами местного самоуправления и государственной властью в лице местных государственных администраций является одним из самых сложных, вокруг него часто возникают противоречия и даже противостояния. И нередко на практике решается он по принципу: кто сильнее, у кого больше воли и настойчивости. В большинстве случаев победа достается местным государственным администрациям, поскольку в их распоряжении больше возможностей влиять на решение тех или иных вопросов.
Важным стало установление нормы о назначении выборов местных кенешей. Конституция 1993 г. обходила этот вопрос молчанием, она не устанавливала, кто назначает выборы. Конституция в редакции 1996 г. наделила полномочием назначать выборы местных кенешей Президента Кыргызской Республики. Он же в случаях, предусмотренных Законом, имеет право роспуска местных кенешей.
Конституция в редакции 1996 г. усилила ответственность органов местного самоуправления. Новая редакция ст. 91 устанавливала, что местные сообщества «в переделах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения». А ст. 95 в новой редакции была дополнена нормой о том, что «местные кенеши и другие органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов, а перед местным сообществом – за результаты своей деятельности».
Но наиболее важное, принципиальное значение для дальнейшего развития местного самоуправления имела новая редакция ст. 92, установившая, что «органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении коммунальную собственность». Эта норма способствовала расширению и укреплению власти органов местного самоуправления, повышению их роли и авторитета, ибо наделяла их материальными и другими ресурсами. Она же и повышала их ответственность, ибо наделяла не только правом владения, но и правом пользования и распоряжения, что предполагало эффективное управление коммунальной собственностью в интересах всего местного сообщества.
Вместе с тем некоторые нововведения относительно местного самоуправления, принятые по итогам референдума 10 февраля 1996 г., не могут не вызвать недоумения. Речь идет об органах местного самоуправления и местной государственной администрации на первичном территориальном уровне. Закон от 4 марта 1992 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» (ст. 24) установил, что председатель аильного (сельского), поселкового, городского (города районного подчинения) кенеша осуществляет исполнительно-распорядительные функции на соответствующей территории, обладает присущими местной государственной администрации полномочиями (Закон содержал перечень этих полномочий) и в этом качестве подотчетен главе районной государственной администрации. Эта норма была почти дословно воспроизведена Конституцией от 5 мая 1993 г. Ее ст. 94 гласила: «Председатели аильных и поселковых кенешей являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации». Но в ходе референдума и при утверждении новой редакции Конституции указанная норма исчезла. Вследствие этого властная, исполнительно-распорядительная вертикаль была нарушена, председатели кенешей аилов, поселков, городов должны были отказаться от выполнения возложенных на них исполнительных полномочий или на свой страх и риск, вопреки Конституции, продолжать их исполнять. Кстати, отметим, что при внесении изменений и дополнений в Конституцию по итогам референдума 17 октября 1998 г. этот вопрос также обойден молчанием. Властным структурам пришлось прибегнуть к другим формам урегулирования властных отношений на уровне аилов, поселков и городов, о чем уже говорилось выше.
Содержащиеся в новой редакции Конституции новеллы касательно местного самоуправления (они воспроизведены и в редакции Конституции от 21 октября 1998 г.) были довольно значительными по своей сути. Кроме того, они должны были стать правовой базой для дальнейшего развития концепции местного самоуправления, углубления его реформы. Следует полагать, что именно такими намерениями руководствовался Президент А. Акаев, издавая 20 марта 1996 г. Указ «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления». В развитие основных положений этого Указа был принят ряд других нормативных актов: постановление Правительства от 24 апреля 1996 г. «Об утверждении Положения об айыл окмоту (сельской управе)»; Указ Президента от 24 октября 1996 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Кыргызской Республике» (этим Указом утверждены Примерный устав местного сообщества, Положение о местном курултае, Устав Ассоциации органов местного самоуправления); Постановление Правительства от 11 ноября 1996 г., по которому в коммунальную собственность сельских и поселковых сообществ передавались объекты социального назначения; Указ Президента от 12 мая 1997 г., которым утверждались Программа государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основные направления реформы местного самоуправления на уровне областей, районов, городов Кыргызской Республики на 1997–1998 гг. и др.
Не ставя под сомнение право Президента в пределах своих полномочий издавать указы, отметим, что его указы и распоряжения должны издаваться на основе Конституции и законов. Об этом, в развитие конституционных норм, прямо сказано в ст. 17 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», принятом Законодательным собранием 5 июня 1996 г. и подписанном Президентом А. Акаевым 1 июля 1996 г. (32). Однако, как нам представляется, при подписании Указа от 20 марта 1996 г. Президент несколько вышел за пределы компетенций, установленных Конституцией.
Обратимся к фактам.
Выше уже отмечалось, что, в соответствии со ст. 93 Конституции, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти регулируются законами, а ст. 95 установила, что местные кенеши действуют независимо от местной государственной администрации. Однако вопреки этим конституционным нормам Указ от 20 марта 1996 г. установил, что главы областных государственных администраций (губернаторы) осуществляют «государственный контроль за законностью, оперативностью и эффективностью действий… органов местного самоуправления», на губернаторов областей и мэра г. Бишкек возложил персональную ответственность за «обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования территориальных органов государственной власти и местного самоуправления», «их ответственности перед государством и населением» и за «осуществление государственного контроля за законностью, оперативностью и эффективностью действий… местного самоуправления», наделил губернаторов областей и мэра г. Бишкек правом «устанавливать на вверенной территории государственный контроль за выполнением органами… местного самоуправления… законов, актов Президента и Правительства Кыргызской Республики, а в случаях их нарушения – приостанавливать исполнение таких решений с одновременным извещением об этом органов прокуратуры, соответствующих вышестоящих органов до принятия ими необходимых мер, устраняющих допущенные нарушения».
Таким образом, главы областных государственных администраций и мэр г. Бишкек «осуществляют контроль», на них возложена «персональная ответственность», они вправе «устанавливать государственный контроль» за деятельностью органов местного самоуправления, т. е. Указ Президента фактически подчинил им органы местного самоуправления. Конечно, органы местного самоуправления не могут оставаться бесконтрольными, государственный контроль за их деятельностью должен осуществляться. Ведь Конституция установила, что они несут ответственность перед государством за соблюдение и исполнение законов. Правда, Конституция не устанавливает, какой именно орган от имени государства контролирует деятельность органов местного самоуправления. Но, очевидно, такой дополнительный орган и не нужен, поскольку, как явствует из той же Конституции, «надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов осуществляется Прокуратурой Кыргызской Республики в пределах ее компетенции» (33). А Указ Президента применительно к органам местного самоуправления наделил такими полномочиями губернаторов. Не входит ли Указ в этом смысле в противоречие с Конституцией? Думается, что ответы на этот вопрос мог бы дать Конституционный суд. Но, насколько нам известно, с подобными представлениями к нему некто не обращался.
Определенные вопросы вызывает содержание ст. 7 Указа, наделяющей местные кенеши и их председателей правом осуществлять ряд государственных полномочий. Перечень таких полномочий довольно широкий и охватывает множество разнообразных и важных вопросов. Но прежде чем оценивать эти полномочия, сделаем некоторые замечания. Отметим, что основной организационно-правовой формой работы местных кенешей являются их сессии, созываемые по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Отметим также, что депутаты местных кенешей осуществляют свои полномочия без отрыва от основной работы, а что касается обслуживающего персонала, то, согласно ст. 17 Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», для организационного обеспечения деятельности местного кенеша, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам, подготовки необходимых материалов кенеш вправе образовать свой аппарат в составе 3–5 специалистов.
После этих замечаний зададимся вопросом: кто, когда и как способен реализовать делегированные государственные полномочия, например, такие, как паспортизация объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов, земель, пастбищ и других угодий; привлечение населения и ресурсов предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности для проведения ремонтно-восстановительных работ в лесном, водном и дорожном хозяйствах и на объектах социальной инфраструктуры населенных пунктов; создание при органах местного самоуправления внебюджетных фондов; организация судов аксакалов, дежурства отрядов и групп по охране общественного порядка; доведение всем населенным пунктам, предприятиям, учреждениям и организациям, каждому двору и дому конкретных заданий по ремонту и очистке каналов, водопроводной и арычной сети, объектов социального и культурно-бытового назначения и др. Правда, отметим, что во многих случаях перечисленные полномочия сопровождаются указаниями: совместно с местной государственной администрацией, территориальными подразделениями соответствующих министерств и ведомств, совместно с правоохранительными органами. Если «совместно», то какая доля ответственности выпадает на органы местного самоуправления? Ответим: рассмотрение соответствующих вопросов на сессиях. О какой-то организационной работе говорить, конечно, нет смысла. И получается, что наделение их государственными полномочиями – не более чем красивая фраза.
Интересно звучит п. 8 Указа. Он поручает главам местного самоуправления областей и председателю Бишкекского городского кенеша осуществление общего руководства и контроля за выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий. А почему не губернаторам, которые в соответствии с пунктами 1, 2, 3 Указа обязаны осуществлять государственный контроль и несут, по Указу, персональную ответственность за осуществление контроля за деятельностью местных кенешей, в том числе за выполнением ими законов, актов Президента н Правительства? И не свидетельствует ли наделение глав местного самоуправления областей и г. Бишкек правом контроля за деятельностью местных кенешей о возрождении системы Советов, где все Советы связаны между собой отношениями иерархической зависимости?
Но больше всего недоразумений и справедливой, по нашему мнению, критики вызывает ст. 11 Указа Президента от 20 марта 1996 г. Оценивая Указ в целом, а также его 11 статью, Б. Дубанаев опубликовал 16 января 1996 г. статью под красноречивым названием «Назначенство и местное самоуправление несовместимы» (34). Резкой критике содержание этой статьи Указа было подвергнуто на Международной конференции «Экономико-правовые и образовательные реформы и их влияние на эволюцию сознания общества» (35). Дело в том, что Указ Президента образовал при аильных (сельских) и поселковых кенешах исполнительно-распорядительные органы – упоминавшиеся уже сельские управы (айыл окмоту). Глава сельской управы, как уже отмечалось, назначается главой районной (городской) государственной администрации по согласованию с председателем районного (городского) кенеша и депутатами аильного (сельского), поселкового кенеша. А в тех аилах (селах) и поселках, где территория кенеша и сельской управы совпадают, решено совместить должности председателя кенеша и главы сельской управы. Указ Президента от 20 марта 1996 г. установил также, что сельская управа по вопросам организации местного самоуправления подотчетна председателю районного (городского) кенеша (еще один симптом, свидетельствующий о «возрождении» единой системы Советов, к тому же он противоречит упомянутому Закону о местном самоуправлении, где говорится, что председатель аильного, поселкового, городского кенеша подотчетен избравшему его кенешу), а по делегированным государственным полномочиям – главе районной (городской) государственной администрации. Недостаточно легитимной представляется и норма Указа о том, что при возникновении разногласий по кандидатуре главы сельской управы, должность которого совмещается с должностью председателя соответствующего кенеша, предоставляется главе местного самоуправления области право назначать своим распоряжением временно исполняющего обязанности главы сельской управы. Вся эта путаница с размежеванием полномочий на низшем территориальном уровне, с подчинением сельской управы разным органам, с нарушением порядка назначения главы сельской управы, как справедливо отмечает А. А. Акунов, приводит к тому, что иногда «главой сельской управы назначают не депутата местного кенеша, а человека со стороны, который еще и не обязан отчитываться перед местным кенешем». Роль и значение местного кенеша как органа местного самоуправления ущемлена, а должность избираемого им председателя вовсе исчезла. Поэтому трудно не согласиться с мыслью Б. Дубанаева о том, что назначенство и местное самоуправление несовместимы. Формирование всех органов местного самоуправления – внутреннее дело местного сообщества. Все формируемые им органы подотчетны населению или представительному органу местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами противоречит сути местного самоуправления, тем более тогда, когда оказываются назначаемыми не только глава исполнительного органа, но и глава представительного органа местного самоуправления.
Определенные тенденции подчинить представительные органы местным государственным администрациям имеют место в организации деятельности территориальных органов самоуправления. К таким органам относятся советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, жилищно-строительных кооперативов, домовые, уличные, квартальные комитеты, собрания граждан, другие органы. К их полномочиям относится довольно широкий круг вопросов. Например, Устав города Бишкек устанавливает, что органы территориального самоуправления:
– представляют интересы жителей территории в государственных органах;
– организуют граждан для охраны общественного порядка, взаимодействуют с правоохранительными органами;
– принимают участие в работе городского кенеша при обсуждении вопросов данной территории;
– участвуют в приемке объектов социальной сферы, работ по благоустройству, ремонту, санитарной очистке территории;
– содействуют выполнению решений городского кенеша и мэра;
– организуют выполнение решений собраний граждан;
– готовят рекомендации и выступают с ходатайствами перед городским кенешем и мэром, а также государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями по вопросам, относящимся к ведению органов территориального самоуправления;
– осуществляют общественный контроль за соблюдением правил застройки, пользования жилыми помещениями, содержания жилых домов и придомовых территорий, пожарной безопасности и санитарных норм, за рациональным использованием земли, воды и других природных ресурсов, по охране памятников истории, культуры, вносят в соответствующие органы предложения об устранении выявленных недостатков;
– имеют иные права, устанавливаемые в соответствии с действующим законодательством.
Естественно, выполняя эти полномочия, органы территориального самоуправления должны действовать в контакте, во взаимодействии как с соответствующими местными кенешами, так и с местными государственными администрациями. Но звучит каким-то анахронизмом тезис об их подконтрольности, подчинении местным (районным) государственным администрациям, он выхолащивает саму сущность местного самоуправления. Между тем Положение об органах территориального самоуправления г. Бишкек, утвержденное сессией городского кенеша 27 марта 1998 г., устанавливает, что одним из принципов деятельности территориальных Советов является их подконтрольность и подотчетность… районной администрации.
Указанное Положение не ограничивается определением принципов деятельности территориального самоуправления, оно идет дальше. Перечисляя его функции, оно устанавливает, что территориальный Совет осуществляет свою деятельность под руководством территориальной депутатской группы и районной администрации. Состав территориального Совета и ревизионной комиссии после избрания их жителями территории утверждаются совместным постановлением главы районной администрации и руководителя районной территориальной депутатской группы. Кандидатура председателя территориального Совета вносится главой районной администрации по согласованию с депутатской территориальной группой, избранная Советом кандидатура подлежит утверждению главой райадминистрации. Глава районной государственной администрации вправе отстранить председателя территориального Совета от должности. А что касается квартальных, уличных и домовых комитетов, то они образуются по предложению территориального Совета и утверждаются совместным постановлением депутатской группы городского кенеша и районной администрации.
Как видим, демократические нормы, установленные Конституцией Кыргызской Республики, о самостоятельности органов территориального самоуправления, их независимости от органов местной государственной администрации, а также норма о том, что основы их организации и деятельности устанавливаются законами Кыргызской Республики, попросту игнорируются. Территориальные органы самоуправления превращены в учреждения, подведомственные районным государственным администрациям.
Подытоживая все сказанное, можно отметить, что проведенный нами анализ позволяет сделать некоторые выводы и обобщения.
Прежде всего можно констатировать, что в Кыргызстане идет активный поиск оптимальной модели местного самоуправления. От советской модели республика практически отошла, хотя некоторые симптомы возврата к отдельным ее нормам иногда проявляются. Но как бы там ни было, в республике в основном сложилась новая система местного самоуправления. Ее основу составляют местные кенеши, функционирующие на нескольких территориальных уровнях. Местные кенеши всех уровней являются юридическими лицами и вправе самостоятельно решать любые вопросы, отнесенные Конституцией и Законами к их компетенции. Идет становление территориальных органов самоуправления, призванных решать насущные вопросы жизни населения соответствующих территорий. Здесь создается новая, тяготеющая к европейской модели, система местного самоуправления, определены и законодательно закреплены принципы ее организации, структура, функции и полномочия, взаимоотношения с местными государственными администрациями и другими органами государственной власти и управления. Как вытекает из сказанного, Кыргызская Республика стремится в полном объеме реализовать одно из основных положений Европейской хартии местного самоуправления, гласящее: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (36).
Органы государственного управления в Кыргызской Республике, в том числе и самые высшие, в лице Президента, прилагают серьезные усилия по проведению реформы местного самоуправления. Вместе с тем ясно, что проведение реформы встречается с большими трудностями. Это подтверждает вывод о том, что, приступая к реформированию местного самоуправления, Кыргызстан не имел более или менее четкой концепции его проведения. Об этом свидетельствует не до конца продуманное и не всегда последовательное законотворчество, когда одни и те же нормы по несколько раз пересматриваются, и отступления от конституционных норм, и подмена конституционных установлений другими нормативными актами.
Бросается в глаза и то, что в поиске путей совершенствования управления местными делами наметились две тенденции. С одной стороны, идет усиление властной административной вертикали, что объясняется необходимостью усиления государственности, а с другой – расширяются полномочия местных представительных органов, что вполне соответствует принципам демократии. Но плохо то, что предпочтение отдается административным органам, которые подминают под себя местное самоуправление. Провозгласив местное самоуправление, закрепив на конституционном уровне гарантии его деятельности, высшие государственные органы одновременно демонстрируют стремление установить прямое государственное управление на местах, обосновывая это тем, что это позитивно скажется на функционировании как местного самоуправления, так и политической системы в целом. Такая тенденция в будущем может привести к тому, что государственное управление подменит местное самоуправление, что будет свидетельствовать о возврате к советской модели местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. Поэтому вопрос взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления остается чрезвычайно важным и довольно сложным. Он требует отдельного углубленного рассмотрения. Естественно, речь должна идти прежде всего об усилении местного самоуправления, расширении его полномочий, повышении ответственности за соблюдение и исполнение законов и за результаты своей деятельности. Естественно также, что органы государственной власти и управления должны оказывать органам местного самоуправления всемерную помощь и поддержку.
