Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
Приведенные выше и другие факты вызывают недоумение, а иногда и неприятие среди политиков и правоведов, особенно из числа специалистов в области конституционного права. При этом порой имеют место высказывания о необходимости определенного законодательного ограничения прав и полномочий Конституционного суда, ведь по Конституции его решения имеют высшую юридическую силу, они являются окончательными и обжалованию не подлежат. Обращается также внимание на то, что палаты Жогорку Кенеша в случае возникновения правовых коллизий далеко не всегда должным образом реагируют на поступающие к ним запросы, хотя официальное толкование Конституции и законов прямо относится к их ведению.
Следует надеяться, что в ходе судебно-правовой реформы имеющиеся противоречия и несогласованности, в том числе в статусе Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, в их взаимоотношениях будут устранены. Дальнейшей активизации и совершенствования требует и законотворческая работа. Ведь правовые коллизии и конфликты зачастую возникают из-за отсутствия надлежащего законодательства или из-за несовершенства принятых законов.
Чрезвычайно важным фактором дальнейшего укрепления и совершенствования судебной власти, утверждения законности, повышения роли и авторитета судов является состав судейского корпуса.
Известно, что в советские времена за качественный состав судейского корпуса, особенно местных судов, никто, кроме партийных комитетов, не отвечал. При подборе кандидатов для избрания их на должности судей главным критерием была их партийность, верность партийной линии, а отнюдь не профессиональные и моральные качества. Поэтому нередко судьями становились далеко не лучшие специалисты, что в конечном итоге отрицательно сказывалось на качестве судопроизводства, подрывало уважение к суду, снижало его авторитет. Следует также иметь в виду, что за годы независимости политические, экономические, социальные отношение в Кыргызстане приобрели иной качественный характер, изменились правовые представления, законодательство подверглось радикальному обновлению. Новая ситуация потребовала наличия судей, способных на высоком профессиональном уровне, на прочной мировоззренческой и нравственной основе обеспечивать строжайшее исполнение законов, защиту прав и свобод граждан, осуществление мер по охране общественного порядка, дисциплины, по обновлению социальной жизни. Своей практической деятельностью судьи призваны также утверждать независимость судебной власти, ее подчинение только закону. Поэтому вопрос о формировании судейского корпуса приобрел особую остроту.
Конституция Кыргызской Республики установила двойной характер формирования судейского корпуса: судьи высших судов избираются по представлению Президента парламентом, а судам местных судов (областных, Бишкекского городского, районных и городских арбитражных судов областей и г. Бишкек, а также военных судов) назначаются Президентом – первое назначение производится на три года, а последующие – на семь лет.
Таким образом, Конституция почти всю полноту ответственности за качественный состав судейского корпуса возложила на Президента. Принятый порядок позволяет персонифицировать ответственность главы государства перед обществом за качественный состав судейского корпуса и, как следствие, за качество осуществления правосудия. Важно отметить и следующее положение: ответственность судей местных судов перед Президентом обеспечивает их независимость от органов местной власти.
Важным этапом в ряду мероприятий по формированию судейского корпуса стала аттестация судей местных судов, которая проводилась в соответствии с Указом Президента от 21 мая 1996 г. начиная с 1 июня 1996 г. В состав аттестационной комиссии были включены наиболее авторитетные представители судейского сообщества: председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, двое судей от Верховного и один от Высшего Арбитражного суда, по одному представителю от Президента и Правительств, ученый-юрист. Аттестации подлежат все судьи местных судов, а также лица, вновь и впервые претендующие на должность судьи. Аттестация предусматривает, кроме ознакомления с документами и другими материалами, характеризующими кандидата на должность судьи или действующего судьи, претендующего на назначение на следующий срок, проведение экзамена на знание норм законодательства, касающегося судебно-правовой деятельности. Главная задача аттестации – формирование реального судейского корпуса, усиление местных судов компетентными юристами, достойными высокого звания судьи и способными квалифицированно осуществлять правосудие.
По оценке Президента А. Акаева, впервые проводившаяся в 1996 г. аттестация прошла успешно: из 251 действующего судьи аттестованы 198, из 105 претендентов на должности судей аттестованы 73 (34). В дальнейшем аттестация судей местных судов будет проводиться в соответствии с Законом «О порядке аттестации судей местных судов Кыргызской Республики», принятым Законодательным собранием 28 сентября 1999 г.
Осуществление правосудия в конечном итоге зависит от профессиональных качеств судей. Между тем действующие судейские кадры получили профессиональную подготовку при другой общественной системе, многие судьи, по оценке А. Акаева, «отставали в своем профессиональном развитии. Больше всего пробел в знаниях ощущается при разрешении споров, связанных с гражданскими и экономическими правоотношениями, отношениями собственности» (35). Поэтому весьма важным шагом по осуществлению судебно-правовой реформы стало открытие Учебного центра для переподготовки и повышения квалификации судей и работников аппарата судов. Определенную помощь в создании Учебного центра оказали Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН, Американская ассоциация юристов, Учебная программа по коммерческому праву ЮСАИД и др.
Основополагающий принцип успешного функционирования судебной власти состоит в утверждении ее независимости от других ветвей власти, отдельных государственных органов, политических партий, других институтов. Одним из важных рычагов, обеспечивающих такую независимость, является создание судебного самоуправления.
Впервые вопрос о создании судебного самоуправления был поставлен на рельсы практической реализации в июле 1994 г., во время первого съезда судей республики. Решения съезда получили поддержку Президента, который с целью их реализации издал 28 июля 1994 г. соответствующий Указ; этим Указом было утверждено Временное положение о совете Судей Кыргызской Республики.
В соответствии с Указом основными задачами Совета судей являются:
– проведение в жизнь правовой политики высшего органа судебного самоуправления – Съезда судей;
– обеспечение независимости судов, защита прав, законных интересов судей и судов;
– координация работы по практической реализации судебно-правовой реформы;
– организационное обеспечение деятельности судов;
– участие в совершенствовании законодательства;
– разрешение конфликтов между судьями и др.
Для выполнения этих задач Совет судей наделен соответствующими полномочиями.
Для решения организационных, материально-финансовых и иных вопросов, связанных с деятельностью судов, при Совете судей была создана Судебная администрация. Позже, 21 мая 1996 г., в соответствии с Указом Президента Судебная администрация при Совете судей была преобразована в Судебный департамент Кыргызской Республики, подотчетный Президенту и Совету судей. Судебный департамент, как записано в соответствующем Положении, утвержденном Указом Президента 31 июля 1998 г. (36), призван способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.
Судебный департамент:
– осуществляет через областные управления организационное обеспечение местных судов (кроме военных судов);
– финансирует и осуществляет материально-техническое обеспечение высших судов республики;
– управляет областными управлениями, осуществляет материально-техническое и иное обеспечение их деятельности;
– совместно с высшими судами, Советом судей разрабатывает нормативы нагрузки судей и работников аппарата судов, изучает потребность судов в кадрах;
– ведет статистический и персональный учет кадров местных судов, работников их аппаратов;
– осуществляет информационно-правовое обеспечение судов;
– проводит работу по систематизации и кодификации законодательства;
– обеспечивает организационную деятельность Аттестационной комиссии;
– организует подготовку, переподготовку, повышение квалификации судей;
– ведет судебную статистику;
– обеспечивает организацию исполнения вступивших в законную силу актов судов;
– принимает меры по обеспечению жильем судей, организует их санаторно-курортное обслуживание и др.
Директор Судебного департамента является главным судебным исполнителем Кыргызской Республики.
В подчинении судебного департамента находятся областные управления, Учебный центр судей и др. В целях улучшения финансовой, материально-технической базы судов, социальной поддержки судей при Судебном департаменте создан Фонд развития судов. Он формируется за счет отчислений от госпошлины, судебных издержек, судебных штрафов, сумм, взысканных судами республики, и других поступлений. Использование средств Фонда развития судов осуществляется по решению Совета судей.
Чрезвычайно важным моментом, способствующим укреплению судебной власти, стало законодательное обеспечение деятельности судов. В ходе судебно-правовой реформы были разработаны и приняты парламентом упоминавшиеся выше законы о разных ветвях судебной власти, «О статусе судей Кыргызской Республики», Гражданский кодекс, Налоговый кодекс, Земельный кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс, Кодекс о выборах, внесены дополнения в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и Кодекс об административных правонарушениях и др. Существенные изменения претерпело законодательство о приватизации, о ценных бумагах и фондовых биржах, о регулировании земельных и иных отношений в сельском хозяйстве, о банкротстве и т. д.
В результате принятия в Кыргызской Республике Конституции, ряда законов и нормативных актов реализуется принцип разделения властей, судебная власть выделена в отдельную, самостоятельную и независимую ветвь, установлена система судов и пределы их юрисдикции, определена и разграничена их компетенция, предприняты заметные шаги по обновлению и укреплению судейского корпуса, повышению квалификации судей, принимаются меры по созданию надлежащей материально-технической базы судов, по социальной защите судей и др. Тем самым создаются необходимые предпосылки для утверждения законности, которая должна отвечать следующим требованиям:
– всеобщность права, когда все общественные отношения, нуждающиеся в юридическом опосредовании, регулируются законом;
– верховенство Конституции и закона;
– равенство всех перед законом;
– наличие социальных и юридических механизмов, обеспечивающих реализацию права;
– качественное применение права, неотвратимость юридической ответственности;
– устойчивость правопорядка, эффективная работа всего механизма правового регулирования (37).
Приведенные выше факты свидетельствуют том, что Кыргызстан решительно встал на путь построения правового государства, в центр всех правоотношений становится человек и гражданин, его права и свободы, в правоотношениях гражданина и государства они уравнены в своих правах, судебная власть становится сильной властью, обладающей надлежащей внутренней прочностью и устойчивостью. Разрешая юридические конфликты, она, в этой связи, может контролировать законодательную и исполнительную власти, в соответствии с Законом оспаривать и в установленном порядке добиваться отмены любого неконституционного акта законодательной и исполнительной власти. Другие ветви власти правом разрешения юридических конфликтов не наделены. Все это укрепляет судебную власть, содействует повышению ее социальной роли и авторитета.
Вместе с тем многие кыргызские политики, политологи, правоведы, отмечая заметные успехи в реализации судебно-правовой реформы, обращают внимание на то, что она в значительной мере коснулась преимущественно организационных, законодательных вопросов, что же касается качественной стороны правосудия, то здесь предстоит сделать еще много. Так, особую остроту приобретает изменение идеологической сущности законодательства, базирующегося на качественно иных, чем ранее, ценностных ориентирах, что обусловлено переходом к демократическому правовому обществу. Долгие годы уголовная политика была направлена на обслуживание и упрочение государственной власти и подавление личной свободы. В демократическом обществе уголовное и другие законодательства должны предусматривать максимальную защиту попранных прав и интересов личности, потерпевшей от правонарушений, с какой бы стороны они ни происходили, в том числе и со стороны государства.
Особую роль приобретает деятельность судов в связи с произошедшими изменениями в сфере экономики. Суды призваны защищать права частной собственности граждан, права и законные интересы предпринимателей и потребителей, восстановление нарушенных законных прав субъектов экономической деятельности, трудовых и социальных прав граждан.
Выступая 22 мая 1999 г. на третьем съезде судей республики, Президент А. Акаев обратил также внимание на повышение роли судов по полной, безусловной, незамедлительной защите прав и свобод граждан, по пресечению любых нарушений в этой области, на умение судей работать в условиях состязательного процесса, на необходимость отхода судов от следственного судопроизводства и др. (38).
Таким образом, несмотря на значительные успехи, Кыргызстану предстоит сделать еще очень много по углублению судебно-правовой реформы, особенно в части совершенствования качества правосудия, что предполагает совершенствование законодательства, углубление разработки методологических основ правоведения и правосудия, улучшение качественного состава судейского корпуса и повышение его квалификации, решение ряда материально-технических и социальных задач. Ибо по большому счету суд – это высшая и последняя инстанция, обеспечивающая торжество закона, справедливости и истины.
Примечания
1. Монтескье Ш. Избр. произв. – М., 1955. – С. 290.
2. Общая и прикладная политология / Под ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. – М., 1977. – С. 368.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б. А. Страшун. – М., 1995. – T. 1–2. – C. 611–612.
4. Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М., 1992. – C. 120.
5. Конституция (Основной Закон) Киргизской Советской Социалистической Республики. – Фрунзе, 1978. – Ст. 2.
6. Там же. – Cт. 154.
7. Там же. – Ст. 151.
8. Там же. – Ст. 80.
9. Там же. – Ст. 4, 32, 52, 55.
10. Там же. – Ст. 153.
11. Там же. – Ст. 155–158.
12. О судоустройстве Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 11 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.
13. Конституция (Основной Закон) Киргизской ССР. – Ст. 55, 56.
14. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 23 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. 1989. – № 17.
15. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 12 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.
16. Об общественных объединениях. Закон Республики Кыргызстан. 1 февраля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. – 1991. – № 3.
17. О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 14 декабря 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 21.
18. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 7.
19. Там же. – Ст. 86.
20. Там же. – Ст. 38.
21. Там же. – Ст. 88.
22. Там же. – Ст. 79.
23. Слово Кыргызстана. – 1994. – 15 июля.
24. О проведении референдума (всенародного голосования) по внесению изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики о единой судебной власти. Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 21–22 ноября 1995 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1995. – № 8.
25. Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 22 декабря 1995 года по представлению Чуйского областного Кенеша от 12 декабря 1995 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1996. – № 2.
26. О Конституционном суде Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 18 декабря 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1994. – № 2.
27. О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах общей юрисдикции. Закон Кыргызской Республики. 17 марта 1999 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1999. – № 6.
28. О системе арбитражных судов Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 1 декабря 1997 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1998. – № 1.
29. Козюбра M. I. Конституцiйний суд в системi органiв державноi влади // Державно-правовая реформа в Украiнi. – К., 1997. – C. 23.
30. Сатыбеков С. С. Судебная власть, осуществляемая Конституционным судом Кыргызской Республики // Материалы международной научно-практической конференции «Экономико-правовые и образовательные реформы и их влияние на эволюцию сознания общества. – Ч. 2. Юридические и социально-педагогические проблемы. – Бишкек, 1999. – С. 236.
31. Там же.
32. Слово Кыргызстана. – 1999. – 27, 28 января, 18 февраля; Вечерний Бишкек. – 1998. – 23 декабря, 29 декабря.
33. О введении в действие Конституции Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 5 мая 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1993. – № 7.
34. Акаев А. Новому государству – новый суд. Доклад на II съезде судей республики // Слово Кыргызстана. – 1996. – 10, 11 декабря.
35. Акаев А. Выступление на церемонии открытия Учебного центра судей 15 января 1998 г. // Вестник Администрации Президента Кыргызской Республики. – 1998. – № 1. – C. 7–8.
36. Слово Кыргызстана. – 1998. – 5 августа.
37. Чиналиева И. У. Принципы гражданского процессуального права Кыргызстана. – Бишкек, 1998. – С. 136.
38. Акаев А. Поднять планку судебной деятельности на новый, более высокий уровень. Выступление 22 мая 1999 г. на III съезде судей // Слово Кыргызстана. – 1999. – 25 мая.
10. Реформа местного самоуправления в Кыргызстане
Государственная власть в Кыргызской Республике, как уже отмечалось, основывается на принципах разделения властей по горизонтали и разграничения функций государственной власти и местного самоуправления по вертикали (1). При этом, определяя органы, осуществляющие государственную власть, Конституция Кыргызской Республики не называет местное самоуправление. Из этого следует, что местное самоуправление непосредственно не осуществляет государственную власть, но входит в политическую систему государства.
Феномен местного самоуправления связан с тем, что, во-первых, государственная власть, сосредоточенная в центре в лице высших государственных органов, практически не в состоянии охватить все вопросы жизнедеятельности государства и граждан, и с тем, во-вторых, что каждое государство обычно представляет собой системы отдельных единиц, составных частей, т. е. имеет административно-территориальное деление, носителем власти каждой территории является народ, который самостоятельно, в своих собственных интересах осуществляет стихийно или целенаправленным саморегулированием управление соответствующей территорией.
Высказанное суждение основывается на принятой в большинстве стран концепции, согласно которой органами государственной власти признаются только центральные органы (глава государства, парламент, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые губернаторы, комиссары, префекты и др.), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это, отмечает В. Е. Чиркин, тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (2).
Исторически сложилось так, что почти каждое государство имеет территориальное деление, причем многоступенчатое. Основу этого деления, его низовое звено представляют сельские или городские сообщества, объединяющие людей, проживающих на общей территории и формирующих собственное самоуправление. Эти мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включаются в крупные территориальные объединения (районы, области, провинции и т. д.), в своеобразные союзы низовых сообществ. Указанные союзы в строгом понимании слова не имеют самоуправления, но фактически такое самоуправление в лице представительных учреждений и управленческих органов, имеющее специфический характер, там создается. В определенном смысле их компетенции в лице органов управления распространяются на низовые сообщества (решение комплексных хозяйственных задач, коммуникации, борьба с правонарушениями, природоохранные мероприятия и др.).
Взаимоотношения между центральной властью и местным самоуправлением представляют довольно сложную и одновременно чрезвычайно важную проблему. Поиски методов и форм соединения интересов государства и его территориальных частей начались очень давно, одновременно с возникновением первых государств, и с тех пор, отмечают В. Н. Лексин и А. Н. Швецов, еще нигде и никогда они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных населенных мест (3). Каждое местное сообщество, каждая территориальная единица стремятся к самостоятельности и независимости от вмешательства центральных органов власти в решении своих местных задач, в удовлетворении интересов и потребностей населения. Но в то же время ни одно государство в мире, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность и независимость страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа.
Проблема взаимоотношений между центральными органами государственной власти и местными органами осложняется еще и тем, что здесь практически не остается места для прямых заимствований зарубежного опыта. В отличие, например, от экономической политики, которая основывается на универсальных методах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, ее региональная политика, отношения государственных органов с местным самоуправлением более индивидуальны, они должны учитывать множество факторов, среди которых немаловажное значение имеют истерический опыт страны, традиции ее населения и др. В то же время человечество в течение своей многовековой истории выработало некоторые общие принципы и конкретные механизмы результативных действий в этой сфере, которые могут быть использованы в каждой демократической стране. К наиболее общим принципам деятельности местного самоуправления относятся: принадлежность населению права в вопросах, отнесенных к компетенции самоуправления; наличие достаточных собственных материальных и финансовых ресурсов; организационная обособленность местного самоуправления и его органов от органов государственной власти; законность в организации и деятельности; многообразие форм организации; выборность представительных органов; учет местных исторических, национальных, культурных и иных особенностей; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством; гласность и учет общественного мнения; суверенитет, т. е. отсутствие иерархической зависимости между органами местного самоуправления и др. (4).
Говоря о местном самоуправлении, обычно подразумевают местные представительные органы, избираемые населением соответствующей административной единицы и принимающие решений по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные органы, создаваемые для осуществления оперативного управления и для выполнения ряда общегосударственных функций.
Самоуправление предполагает определенную независимость местных сообществ людей от Центра, их право и возможность самостоятельно решать свои внутренние проблемы. Такая система, т. е. управление общества самим народом, исключает (или в крайнем случае минимизирует) политическое насилие, обеспечивает свободу каждому человеку и превращает народ в подлинного хозяина своей страны. Вместе с тем местное самоуправление, обладая значительной самостоятельностью, не имеет «компетенции устанавливать компетенцию». Закрепление за местными органами определенных полномочий – это результат разграничения компетенции между Центром и местами в рамках единого государственного механизма, причем местное самоуправление не обладает суверенитетом и поэтому не ограничивает правомочий государственных властей, являясь, по словам английского исследователя местного самоуправления Р. Родза, «агентами центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общественными стандартами и под общенациональным руководством» (5). Таким образом, местное самоуправление является специфическим элементом государственного механизма.
Политическая наука различает несколько классификаций местного управления и самоуправления. Наиболее распространенными признаются англосаксонская, континентальная (европейская) и советская модели (6).
В странах с англосаксонской правовой системой (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих вышестоящим отсутствует. Отсутствует также и какого-либо рода представительное попечительство со стороны центрального правительства. Однако не следует полагать, что местные органы в силу своей специфической независимости от высших органов остаются в принятии решений бесконтрольными. Сам термин «местное самоуправление» обычно указывает лишь на локальность местных органов, сохраняя их место и роль в политической системе в качестве составной части общего механизма государства. Порядок предоставления полномочий местным органам определяется подробным перечислением прав и обязанностей, согласно которому местные органы вправе совершать только действия, предписанные законом. Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется также через центральные министерства, суд и через избирателей. Следовательно, несмотря на формальное отсутствие представителя Центра на местах, в странах англосаксонской модели осуществляется общий государственный контроль за деятельностью местных органов.
В большинстве стран мира получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели считается Франция, поэтому ее часто называют французской.
Прямое государственное управление на местах, присущее этой модели, состоит в том, что в каждую административную единицу направляется представитель государства. Эта модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звенев вышестоящим. Вследствие этого континентальная модель местного управления в некотором смысле напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные власти активно работает целая сеть агентов на местах.
Функционирование названных моделей организации власти на местах в развитых странах строится на общепризнанных демократических принципах. Поэтому наряду с различиями они имеют сходства.
Местные представительные органы, независимо от типа модели, формируются населением путем свободных и состязательных выборов, поэтому они обладают значительной легитимностью. Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. Частота сессий неодинакова, но обычно на низовых уровнях они проходят сравнительно часто.
Исполнительные органы местного самоуправления отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Один из них состоит в том, что представительные органы непосредственно из своего состава избирают исполнительный орган (единоличный или коллегиальный). Другой способ состоит в том, что исполнительные органы избираются непосредственно населением. В некоторых странах, особенно в авторитарных, главы исполнительных структур назначаются сверху. Довольно часто назначение исполнительных органов сопровождается согласованием кандидатур с представительными органами.
Функции представительной и исполнительной власти обычно четко разделяются, такое разделение функций определяется законом и находится под строгим контролем государства. В большинстве демократических стран наиболее значимые функции принадлежат представительной власти: она утверждает бюджет территорий и отчет о его исполнении, принимает решения по важнейшим вопросам жизнедеятельности местных сообществ, контролирует деятельность исполнительных органов.
Принципиальное отличие имеет так называемая советская модель организации местного самоуправления, она утвердилась в СССР после революции 1917 г. и впоследствии была позаимствована странами т. н. социалистического лагеря: Китаем, КНДР, Кубой и некоторыми другими странами социалистической ориентации. В ее основу положены коллективистские принципы.
Коллективистские мировоззренческие теории имеют глубокие исторические корни. Еще античная демократия тяготела к коллективистской модели, правда, нередко вырождаясь в охлократию, а затем – в деспотию. Коллективистские взгляды получили теоретическое обоснование у Ж.-Ж. Руссо. Он исходил из идеи принадлежности всей власти народу и полного отчуждения «каждого из членов ассоциации со всеми его правами в пользу всей общины». «Если кто-либо откажется подчиниться общей воле, то он будет принужден к этому всем организмом, а это означает не что иное, как то, что его силой принудят быть свободным» (7). Взгляды Ж.-Ж. Руссо получили практическое развитие в ленинской и сталинской теории демократии, а также в моделях «народной демократии» в странах социалистического лагеря.
