Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
Однако, как известно, нормы Конституции 1993 г., определяющие компетенции Жогорку Кенеша, просуществовали недолго. Уже 22 октября 1994 г. по итогам референдума был принят Закон, установивший, что Жогорку Кенеш состоит из двух палат. Эта норма впоследствии нашла отражение и в Конституции Кыргызской Республики при внесении в нее изменений в ходе референдума 10 февраля 1996 г., которая определила и компетенции обеих палат.
Определяя компетенции, Конституция выделила: компетенции, относящиеся к совместному ведению палат; компетенции Законодательного собрания; компетенции Собрания народных представителей (27).
К совместному ведению обеих палат Жогорку Кенеша относятся:
– внесение изменений и дополнений в Конституцию;
– принятие конституционных законов;
– изменение границ Кыргызской Республики;
– толкование Конституции и конституционных законов;
– избрание по представлению Президента состава Конституционного суда.
К ведению Законодательного собрания относятся:
– принятие законов Кыргызской Республики;
– избрание одной трети состава Центральной Комиссии но выборам и проведению референдумов;
– назначение одной трети аудиторов Счетной палаты;
– ратификация и денонсация международных договоров;
– введение чрезвычайного положения, утверждение или отмена указов Президента по этому вопросу;
– решение вопросов войны и мира; введение военного положения, объявление состояния войны, утверждение или отмена указов Президента по этому вопросу;
– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Кыргызской Республики за ее пределами;
– установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий;
– учреждение государственных наград и почетных званий;
– издание актов об амнистии;
– заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, а также назначаемых или избираемых Законодательным собранием органов и должностных лиц;
– выдвижение обвинения против Президента для отрешения от должности.
Конституция установила, что принятые Законодательным собранием законы по вопросам налогов и сборов, финансового и таможенного регулирования, банковской деятельности, ратификации и денонсации международных договоров, амнистии подлежат рассмотрению и одобрению Собрания народных представителей. В случае неодобрения принятого решения Законодательное собрание может его подтвердить большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Законодательного собрания, после чего решение считается принятым и не требует одобрения Собранием народных представителей. Закон также считается принятым, если он не будет рассмотрен Собранием народных представителей в течение 60 дней.
К ведению Собрания народных представителей относятся:
– утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;
– решение вопросов административно-территориального устройства республики;
– назначение выборов Президента;
– дача согласия на назначение Премьер-министра;
– дача согласия на назначение Генерального прокурора;
– дача согласия на назначение председателя Правления Национального банка;
– избрание по представлению Президента составов Верховного суда и Высшего арбитражного суда;
– избрание одной трети состава Центральной комиссии по выборам к проведению референдумов;
– решение вопроса об освобождении от должности судей в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией;
– назначение одной трети аудиторов Счетной палаты;
– отрешение Президента от должности;
– заслушивание отчетов Премьер-министра, а также назначаемых или избираемых Собранием народных представителей органов и должностных лиц;
– выражение недоверия Премьер-министру;
– заслушивание отчетов Генерального прокурора и председателя Правления Национального банка.
Принятые Собранием народных представителей законы о республиканском бюджете и отчете о его исполнении, об административно-территориальном устройстве республики подлежат рассмотрению и одобрению Законодательным собранием. В случае их неодобрения они могут быть повторно рассмотрены, и, если за них проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Собрания народных представителей, они считаются принятыми. Как и в предыдущем случае, если принятые Собранием народных представителей законы в течение 60 дней не будут рассмотрены Законодательным собранием, они считаются принятыми.
Анализ полномочий кыргызского парламента подтверждает норму Конституции о том, что Жогорку Кенеш является представительным органом, осуществляющим законодательную власть. В условиях разделения властей он имеет свои, присущие только ему полномочия, не совпадающие и не противоречащие полномочиям других ветвей власти. Вместе с тем Жогорку Кенеш является абсолютно независимым органом, его деятельность определенным образом сдерживается другими ветвями власти. В отличие от Верховного Совета Киргизской ССР Жогорку Кенеш Кыргызской Республики освобожден от не свойственных ему функций, в первую очередь распорядительных, существенно сокращены его контрольные функции. Жогорку Кенеш занимается преимущественно тем, чем и должен заниматься современный парламент, т. е. законотворчеством и формированием предусмотренных Конституцией органов государственной власти.
Вместе с тем некоторые конституционные установления, касающиеся Жогорку Кенеша, требуют, по нашему мнению, уточнения. Так, возникают определенные вопросы при анализе компетенций, отнесенных к совместному ведению палат.
Чтобы обеспечить высокую эффективность законодательной работы по названным вопросам, нужна определенная синхронность в работе обеих палат – как по времени, так и по содержанию. Напомним, что Законодательное собрание работает на постоянной основе, а Собрание народных представителей – сессионно. Уже это усложняет обеспечение синхронности в работе палат по времени. Согласимся также, что подходы палат к рассматриваемым законопроектам могут быть разными, а поэтому и принятые законы могут различаться между собой. Для преодоления разногласий регламенты палат предусматривают определенные согласительные процедуры. Все это, естественно, существенным образом усложняет, тормозит законотворческий процесс.
Вызывает вопросы и конституционное установление о том, что принятые Законодательным собранием и переданные на рассмотрение и одобрение Собранию народных представителей законы должны быть рассмотрены в срок не более 60 дней. Естественно, ограничение сроков рассмотрения законов должно настраивать депутатов на оперативность в работе, но не будем забывать, что Собрание народных представителей работает сессионно, перерывы между сессиями могут быть довольно длительными (например, во время отпусков), поэтому могут возникать трудности в строгом соблюдении сроков, что будет вести к нарушению Конституции. Кстати, отметим, что регламент Собрания народных представителей, принятый 29 февраля 1996 г., не устанавливает периодичность проведения сессий.
То же самое относится к конституционной норме о представлении проектов законов в обе палаты. Коль скоро компетенции палат разграничены, то проект закона, очевидно, должен поступать в ту палату, к ведению которой он относится. Имеются определенные недоработки и в определении процедуры принятия решений и др.
Главное предназначение Жогорку Кенеша – принятие законов. Право законодательной инициативы в Кыргызской Республике принадлежит:
– 30 тысячам избирателей (народная инициатива);
– Президенту Кыргызской Республики;
– депутатам Законодательного собрания и Собрания народных представителей;
– Правительству Кыргызской Республики;
– Верховному суду и Высшему Арбитражному суду по вопросам их ведения (28).
Законопроекты представляются в обе палаты Жогорку Кенеша. Дальше применяется обычная процедура: законопроект предварительно рассматривается профильным комитетом и в случае его одобрения выносится на обсуждение сессии соответствующей палаты. Если он одобрен простым большинством, то в случаях, предусмотренных Конституцией, он поступает на рассмотрение другой палаты. Принятый закон поступает на рассмотрение Президента, который в обусловленный срок может подписать и обнародовать его или возвратить со своими возражениями. Принявшая закон палата может либо согласиться с возражениями Президента, либо повторно рассмотреть его и одобрить в принятой редакции. Если закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, он подлежит подписанию Президентом.
Конституция предусмотрела также случаи, когда Президент отклоняет принятый парламентом закон. Если указанный закон принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат, он подлежит подписанию Президентом, если при его повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша.
По нашему мнению, последняя норма содержит своего рода ловушку. Ведь каждая из палат, рассматривая законопроект, руководствуется нормой о простом большинстве, не задумываясь о большинстве в две трети голосов. Но если эта норма не соблюдена, а законопроект отклонен Президентом, о большинстве в три четверти думать не приходится. Закон, каким бы важным он, с точки зрения депутатов, ни был, отклонится; повторно возвращаться к нему можно лишь на следующей сессии.
Таким образом, несмотря на некоторые неувязки, кыргызский парламент все больше становится парламентом современного типа. Об этом свидетельствует и сравнение конституционного статуса Жогорку Кенеша и парламентов других стран с многолетними традициями парламентаризма и демократии.
Используя материалы и методологию украинского Института законотворчества, мы сравнили конституционный статус парламентов Кыргызской Республики и Великобритании, Франции, Италии, Бельгии, Ирландии, Японии, исходя из того, что все эти государства являются унитарными и имеют двухпалатные парламенты. Сравнительный анализ конституционного статуса парламентов проводился более чем по 25 позициям: порядок избрания депутатов, общие и отдельные полномочия палат (законодательные, учредительные и контрольные), полномочия в принятии Конституции, внесении в нее дополнений и изменений, участие в избрании Президента, в формировании правительства и других органов государственной власти, парламентский контроль за деятельностью правительства, право отставки премьер-министра и правительства, устранение Президента от должности в порядке импичмента, досрочное прекращение полномочий депутата, досрочный роспуск парламента и др. (29).
Сравнительный анализ показал, что принципиальных различий в конституционном статусе кыргызского и зарубежных парламентов нет. Хотя, естественно, статус парламентов разных государств отражает их исторический опыт, своеобразие политической системы этих государств и содержит некоторые различия. Например, одна из палат большинства парламентов – верхняя, кроме Кыргызской Республики и Японии, формируется путем непрямых выборов. Некоторые Конституции (Кыргызской Республики, Франции) разграничивают вопросы, по которым каждая из палат может принимать законы. В Бельгии, Ирландии, Японии одна из палат (в Кыргызстане обе палаты) обладает правом отлагательного вето на принятые другой палатой законы. Несколько по-разному определяют конституции роль парламента в формировании правительства и других органов государственной власти, в праве отставки правительства и др. Таким образом, конституционный статус Жогорку Кенеша отвечает международному опыту современного парламентаризма.
Сравнительный анализ норм, касающихся Жогорку Кенеша и декларированных Конституцией в редакции от 5 мая 1993 г. и Конституцией в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. (по итогам референдума от 10 февраля 1996 г.), подтверждает содержащийся выше тезис о том, что в Кыргызстане осуществлена реформа высшего законодательного органа. Причем эта реформа в целом положительно отразилась на организации и содержании работы законодательного органа, что, в свою очередь, сказалось на стабилизации внутриполитической обстановки в стране, на проведении реформ и укреплении экономики, на некотором улучшении социального положения населения.
Вместе с тем нельзя закрывать глаза на имеющиеся неувязки в конституционном статусе и недостатки в работе Жогорку Кенеша.
Так, размежевание полномочий между палатами Жогорку Кенеша нам представляется несколько искусственным.
Не можем не обратить внимание на то обстоятельство, что Жогорку Кенеш, как нам представляется, еще не в полной мере осознал свою ведущую роль и ответственность в законодательном процессе, он скорее выступает в роли «собирателя» законов, нежели их творца. В отличие от Президента и Правительства, которые довольно активно используют право законодательной инициативы, парламентские комитеты и комиссии, депутаты Жогорку Кенеша проявляют в этом деле чрезмерную скромность. При рассмотрении поданных законопроектов депутаты не всегда глубоко и всесторонне вникают в рассматриваемые вопросы, нередко при принятии решений руководствуются не общенародными, а корпоративными, местными или личными интересами.
Важно отметить еще одно обстоятельство, имеющее непосредственное отношение к реформированию кыргызского парламента. Речь идет о том, что все касавшиеся парламента преобразования происходили как бы независимо от него, часто вопреки его воле, а нередко и вызывали сопротивление депутатов и в конечном итоге воплощались в жизнь в ходе референдумов, назначаемых Президентом. Казалось, что после референдума 10 февраля 1996 г. ситуация в парламенте изменится. Однако этого по большому счету не произошло, и, чтобы избежать очередного противостояния, Президент вынужден был прибегнуть к упоминавшемуся уже референдуму 17 октября 1998 г., который затронул и конституционный статус Жогорку Кенеша.
Все названные факты свидетельствуют об отсутствии у Жогорку Кенеша надлежащей внутренней прочности и устойчивости.
Опыт Кыргызстана и других государств показывает, что наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она обеспечена большим административным аппаратом, распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, обладает механизмами по их мобилизации, опирается на силовые структуры и карательные органы, владеет огромным объемом информации, имеет возможность привлекать на помощь себе научный потенциал страны, может в определенных случаях использовать внешние факторы и др. Законодательная власть практически ничего из перечисленного не имеет. Добавим к сказанному, что опыт Кыргызстана и многих других государств свидетельствует: если между законодательной и исполнительной ветвями возникают какие-либо разногласия, то симпатии электората оказываются на стороне исполнительной власти.
Законодательная власть, если она хочет быть на высоте решаемых ею задач, может обеспечить свои полномочия, защитить себя только большим интеллектуальным потенциалом. Конечно, интеллектуальный потенциал парламента зависит от состава депутатов. Влиять на этот состав можно, но очень трудно, ведь в конечном итоге избиратели избирают того, кого они избирают.
Интеллектуальный потенциал парламента концентрируется в его комитетах и комиссиях. На комитеты и комиссии выпадает основная работа по подготовке законопроектов. Но чтобы эффективно участвовать в законотворчестве, парламентские комитеты и комиссии должны в соответствии со своим профилем собирать и анализировать соответствующую информацию, проводить экспертную оценку происходящих в стране процессов, прогнозировать развитие общественных процессов, выявлять «болевые точки», требующие законодательного регулирования, инициировать подготовку соответствующих законопроектов, разрабатывать новые законопроекты или участвовать в обсуждении представленных проектов, представлять и отстаивать их на сессии, а затем, после их утверждения, осуществлять контроль за их соблюдением. Комитеты и комиссии должны быть как организационными, так и интеллектуальными центрами парламента.
Мировая парламентская практика не выработала единых требований к числу комитетов и комиссий и их количественному составу. Обычно число комитетов и комиссий колеблется в пределах от 10 до 30, а что касается их количественного состава, то считается, что он должен быть не меньше 10–15 депутатов. При таком подходе Законодательное собрание, состоявшее до 2000 г. из 35 депутатов, никак не могло сформировать более или менее полноценные комитеты. Чтобы как-то выйти из сложившейся ситуации, было принято, что каждый депутат может быть членом не более 3 комитетов, что вообще представляется абсурдным, и сформировано 20 комитетов. Но здесь вмешался Конституционный суд, признавший принятое решение неконституционным. Поскольку решение Конституционного суда является окончательным, Законодательное собрание отменило свое прежнее решение и свело число комитетов к 11 (30). Сокращение количества комитетов привело к тому, что к их ведению были отнесены разноплановые, подчас не связанные между собой полномочия. Но и при этом каждый комитет и комиссия могли состоять не больше чем из 3 депутатов.
Но вот в 2000 г. состоялись очередные выборы в парламент, Законодательное собрание избрано в количестве 60 депутатов, но теперь в его структуре образовано 25 комитетов и 2 комиссии (31), т. е. ситуация повторяется.
В Собрании народных представителей положение с комитетами несколько лучше: при наличии 45 депутатов создано 7 комитетов. Поэтому проблема укрепления интеллектуального уровня парламента остается актуальной. А может, действительно стоит прислушаться к мнению тех политиков и политологов, которые ратуют за однопалатный парламент при сохранении общего количества депутатов? Можно было бы рассмотреть проблему под углом увеличения количества депутатов в обеих палатах. Но как бы то ни было, проблема внутренней структуры палат Жогорку Кенеша не такая простая, как кое-кому представляется, она требует углубленного анализа и взвешенного подхода.
Однако, по нашему мнению, было бы глубоко ошибочным гиперболизировать имеющиеся неувязки и недостаточно аргументированные нормы, касающиеся деятельности кыргызского парламента. Не будем забывать и тот факт, что начало кыргызскому парламентаризму современного типа было положено не столь давно – в феврале 1996 г., когда в результате референдума была осуществлена парламентская реформа. А если учесть, что кыргызский народ не имел опыта парламентаризма, в наследие от тоталитарного режима получил всего лишь традиции собрания ставленников советской партийно-государственной машины, а политическое структурирование кыргызского общества находится на низком уровне, то следует признать успехи Кыргызстана на пути становления парламентаризма современного типа более чем убедительными.
Заметим также, что становление политической системы Кыргызской Республики еще далеко до своего завершения. Следует полагать, что по мере дальнейшего продвижения к демократии, с формированием гражданского общества государственные институты республики, в том числе и законодательная ветвь власти, будут совершенствоваться. Очевидно, положительную роль сыграет и очередное реформирование Жогорку Кенеша, осуществленное в результате референдума 17 октября 1998 г. Избрание 15 депутатов Законодательного собрания по партийным спискам должно положительно сказаться на работе Жогорку Кенеша, хотя чрезмерно обольщаться применением смешанной избирательной системы не следует. Опыт других стран СНГ (Российской Федерации, Украины) показывает, что смешанная система не дает быстрых результатов. Очевидно, это случится и в Кыргызстане. При выборах в Законодательное собрание 2000 г. получили депутатские мандаты представители 7 партий и 2 блоков, но ни одна политическая сила не завоевала большинства, самые лучшие результаты у Союза демократических сил – 9 мандатов (15 % от общего числа депутатских мест) и Партии коммунистов Кыргызстана – 6 мандатов (10 % от общего числа депутатских мест). Другие партии получили по одному, два или три места. Беспартийные депутаты получили половину мест. Таким образом, речь о создании в Законодательном собрании устойчивого партийного большинства не идет, в лучшем случае может складываться лишь ситуативное большинство. Все это не будет способствовать внутренней прочности и устойчивости палаты, налаживанию ее продуктивной работы.
Поэтому вопросы дальнейшего совершенствования избирательной системы, политического структурирования Жогорку Кенеша, формирования в нем устойчивого большинства, а заодно и совершенствования законодательной деятельности должны не сходить с повестки дня как властных институтов (в первую очередь Президента и парламента), так и общественности, особенно политических партий. Дальнейшего совершенствования требует и партийная система Кыргызстана.
Примечания
1. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 1.
2. См.: Кремень В. Т., Табачник Д. В., Ткаченко В. М. Украiна: альтернативи поступу (критика iсторичного досвiду). – К., 1996. – С. 630–631.
3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Тома 1–2. Общая часть / Отв. ред. Страшун Б. А. – М., 1995. – С. 411–430.
4. Шаповал В. Зарубiжний парламентаризм. – К., 1993. – С. 5–6.
5. Абрамзон С. М. Киргизы и их этногенетические и историко-культурные связи. – Л., 1971. – С. 167.
6. Конституция Киргизской ССР. 1978. – Ст. 107.
7. Там же. – Ст. 108.
8. Там же. – Ст. 109.
9. Эркебаев А. 1990 год: приход к власти А. Акаева. – Бишкек, 1997. – С. 23–25.
10. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 23 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1989. – С. 17.
11. Ожукеева Т. О. Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей. Книга 1. Политические процессы в Кыргызстане. – Бишкек, 1995. – С. 195–196.
12. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 12 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.
13. Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 24 октября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 18.
14. О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. 14 декабря 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 21.
15. Эркебаев А. Указ. произв. – С. 44.
16. Там же. – С. 57.
17. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 54.
18. Там же. – Ст. 55.
19. Там же. – С. 56.
20. О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 12 января 1994 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1994. – № 2.
21. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики, принят референдумом 17 октября 1998 г. 21 октября 1998 г. // Слово Кыргызстана. – 1998. – 23 октября.
22. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. – Бишкек, 1999.
23. О статусе народного депутата Республики Кыргызстан. Закон Республики Кыргызстан. 5 февраля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. – 1991. – № 3.
24. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 56.
25. Жоробеков Ж. Становление двухпалатного парламента Кыргызстана // Вестник Межпарламентской ассамблеи. – 1996. – № 2(13). – C. 51.
26. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 58.
27. Конституция Кыргызской Республики. 1996. – Ст. 58.
28. Конституция Кыргызской Республики. 1996. – Ст. 64.
29. Конституцiйний статус одно- та двопалатних парламентiв зарубiжних краiн // Iститут законодавства Верховноi Ради Украiни. – К., 1996.
30. О решении Конституционного суда Кыргызской Республики от 13 февраля 1999 г. Постановление Законодательного собрания Жогорку Кенеша // Слово Кыргызстана. – 1999. – 30 марта.
31. Утро Бишкека. – 2000. – 29 апреля.
