Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
Отдавая должное роли и значению референдумов, не можем не обратить внимания на некоторые правовые аспекты. Имеются в виду правовые последствия референдума. Здесь возникают, по крайней мере, следующие вопросы:
1) что по юридической силе является высшим – закон иди решение референдума? Обычно считается, что наивысшей юридической силой обладает конституция, независимо от способов ее принятия. Но если путем проведения референдума вносятся изменения в конституцию, можно ли считать, что решение референдума имеет высшую юридическую силу по отношению к конституции? Политологическая и юридическая литература, мировой опыт не дают четкого ответа на этот вопрос (23). Вместе с тем Конституция Кыргызской Республики четко определяет, что «изменения и дополнения в настоящую Конституцию принимаются референдумом, назначаемым Президентом Кыргызской Республики» (24). Но изменения и дополнения могут также приниматься парламентом;
2) можно ли решение, принятое в ходе референдума, изменить законом, принятым обычным парламентским путем? По логике казалось бы, что решение, принятое в ходе референдума, может быть изменено или отменено только новым референдумом. Но, как свидетельствует мировой опыт, конституции умалчивают об этой проблеме. Обходит молчанием этот вопрос и Конституция Кыргызской Республики;
3) в какую форму облекается решение, принятое в ходе референдума? Конституция Кыргызской Республики, как уже отмечалось, на этот счет никаких указаний не содержит. На практике законы, принятые в Кыргызской Республике референдумом, в соответствии с Законом о референдуме подписываются Президентом и обнародуются соответствующим указом. Например, Закон Кыргызской Республики «О внесении дополнений и изменений в Конституцию Кыргызской Республики», принятый референдумом 17 октября 1998 г., Президент подписал 21 октября 1998 г. В этот же день он издал Указ «О вступлении в силу Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», которым обнародовал принятый Закон. Согласуется ли юридически эта практика с принципами законотворчества?
Проведение референдумов сравнительно недавно вошло в политическую практику Кыргызской Республики, но применяется довольно активно. В связи с изложенными рассуждениями нам представляется, что не все вопросы, связанные с проведением референдумов, до конца выяснены. Очевидно, они требуют дополнительного рассмотрения и законодательного разрешения.
Право законодательной инициативы. Определяя субъекты законодательной инициативы, Конституция Кыргызской Республики на втором месте назвала Президента Кыргызской Республики (на первом месте названа т. н. народная инициатива, т. е. 30 тысяч избирателей, впрочем, норма о народной инициативе в Кыргызстане до сих пор не применялась).
Президент Кыргызской Республики активно использует это право: в 1995 г. им было внесено в Жогорку Кенеш 15 законопроектов, в 1996 г. – 23, в 1997 г. – 30, а 1998 г. – 13 законопроектов. Кроме того, по его поручению многие законопроекты были внесены в Жогорку Кенеш Правительством. Все важнейшие законы были приняты Жогорку Кенешем по инициативе Президента А. Акаева.
Санкционирование законов. Президент Кыргызской Республики наделен правом санкционирования принятых законов (хотя в тексте Конституции термина «санкционирование» нет), т. е. либо одобрить, подписать и обнародовать закон, либо возвратить его в парламент (наложить вето).
Политологическая и юридическая литература, мировая практика в функционировании государственной власти различают абсолютное вето (принятый закон отклоняется в принципе, окончательно и бесповоротно) и отлагательное вето (принятый парламентом закон возвращается с замечаниями для дополнительного рассмотрения) (25). Иногда еще различают выборочное вето, т. е. право главы государства, одобряя закон в целом, опротестовывать лишь отдельные статьи. Впрочем, выборочное вето – это лишь разновидность отлагательного вето.
Нам представляется, что Конституция Кыргызской Республики в толковании президентского права вето не отличается надлежащей четкостью и даже содержит внутреннее противоречие. Так, п. 5 ст. 46 наделяет Президента правом подписать закон либо возвратить его со своими замечаниями для повторного рассмотрения, т. е. наделяет Президента правом отлагательного вето. С данной нормой вполне согласуется п. 2 ст. 66, уточняющий, что парламент может либо согласиться с замечаниями Президента и внести в принятый закон соответствующие изменения, либо отклонить вето, одобрив закон в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. В таком случае закон подлежит подписанию Президентом.
Но из п. 3 этой же статьи вытекает, что принятый закон может быть отклонен Президентом. Вместе с тем по Конституции отмененный закон может быть санкционирован Президентом, если он был принят большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, а при повторном рассмотрении одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов. Выходит, что, с одной стороны, закон может быть отклонен Президентом (абсолютное вето), но, с другой стороны, такое отклонение может быть преодолено (отлагательное вето). Нам представляется, что такая несогласованность отдельных норм Конституции должна быть устранена, если Президент наделяется правом абсолютного вето, то об этом следует четко, однозначно написать в Конституции.
Издание указов и распоряжений. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные дли исполнения на всей территории республики; в определенных случаях, обозначенных Конституцией, указы имеют силу закона. При этом различают нормативные указы (они содержат общие правила повеления, рассчитанные на постоянное или многократное применение, и относятся, к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления) и индивидуальные указы, они касаются только конкретных отношений либо определенных лиц (назначение и освобождение от должности, награждение, присвоение специальных званий и классных чинов, рангов, почетных званий, о помиловании, гражданстве). В форме распоряжений принимаются решения Президента по оперативным, организационным и некоторым другим вопросам.
В течение всего периода становления президентства статус указов повышался. Так, в Законах от 24 октября и 14 декабря 1990 г. право Президента издавать законы обусловливалось определенными рамками: на основе и во исполнение Конституции и законов республики. В Конституции 1993 г. эта норма несколько расширена: в пределах полномочий на основе и во исполнение Конституции и законов. В Конституции 1996 г. эти ограничительные рамки отсутствуют. По Законам от 24 октября и 14 декабря 1990 г. указы Президента могли быть рассмотрены и отменены парламентом большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. Конституции 1993 и 1996 гг. нормы о возможности отмены указов Президента не содержат.
В Кыргызстане имеют место неоднозначные взгляды на статус нормативных актов Президента. В частности, некоторые политики полагают, что указы Президента – это разновидность подзаконных актов, издаваемых на основе и во исполнение Конституции. Мы не разделяем такую точку зрения и солидаризируемся в этом вопросе с М. Укушевым и Ж. Бокоевым (26), полагающими, что Конституция Кыргызской Республики определила Президента как главу государства и гаранта Конституции, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Поэтому Президент Кыргызской Республики вправе издавать указы по любым вопросам внутренней жизни и международных отношений страны, указы Президента служат юридической базой для деятельности всех органов государственной власти и управления местных государственных администраций и местного самоуправления; указами Президента руководствуются в своей деятельности органы прокуратуры и суды республики. В частности, за последние годы Президент издал ряд указов о земельной реформе и экономической поддержке крестьянских хозяйств, о разгосударствлении и приватизации государственной и коммунальной собственности, о развитии частного предпринимательства, улучшении состояния ирригационной системы, внешнеэкономической деятельности и иностранных инвестициях, совершенствовании налогообложения, повышении роли и ответственности глав местных администраций и местного самоуправления, повышении размеров заработной платы, пенсий, пособий и стипендий, о реализации прав граждан на свободу совести и вероисповедания и др.
По своему статусу указы Президента близки к статусу законов. Как вытекает из Конституции, их никто не может отменить или изменить (кроме самого Президента), не подлежат они и дополнительному одобрению или утверждению. Лишь в трех случаях они подлежат подтверждению Законодательным собранием: при введении чрезвычайного положения в отдельных местностях, объявлении состояния войны и при объявлении военного положения.
В завершение отметим, что ежегодные послания к народу, проведение по инициативе Президента референдумов, реализация права законодательной инициативы, санкционирование Законов, издание указов и распоряжений – все это механизмы реализации Президентом конституционных полномочий.
Таким образом, в Кыргызской Республике за сравнительно короткий период государственной независимости сложился вполне зрелый институт президентства, отвечающий международным нормам и одновременно учитывающий специфические черты Кыргызстана (переходный период от тоталитаризма к демократии, традиции кыргызского народа, особенности его менталитета и др.).
Вместе с тем это не означает, что существующая модель президентства не подлежит определенным изменениям. Во-первых, как отмечалось выше, Конституция Кыргызской Республики содержит определенные нечеткости, а порой и не согласующиеся между собой некоторые нормы. К тому же, как показывает опыт, некоторые конституционные и законодательные нормы требуют пересмотра. Естественно, все это требует продуманного, взвешенного подхода. Но и затягивать рассмотрение этих вопросов не следует. Сказанное касается и института президентства, его функций, полномочий, взаимоотношений с другими ветвями власти и др.
Во-вторых, сейчас Кыргызстан переживает переходный период. За годы независимости сделано очень много, по многим параметрам государственной и общественной жизни Кыргызстан опережает некоторые страны СНГ. Но сделать предстоит, может быть, еще больше. Все это требует дальнейшего упрочения, централизации власти при непременном соблюдении основ демократии, принципа разделения властей. Дальнейшее проведение кардинальных преобразований в республике может вызвать необходимость в определенных трансформациях в институте президентства.
Если необходимость в таких трансформациях возникнет, то, надеемся, они пройдут спокойно, демократично и легитимно, без политических катаклизмов, субъективных разногласий и ненужных противостояний, как это случалось в недалеком прошлом. Залогом этого является стабильная общественно-политическая обстановка в стране, поддержка избранного курса большинством населения.
Примечания
1. Конституция. Киргизской ССР. – Ст. 107.
2. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 23 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1989. – № 17.
3. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 12 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.
4. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. – М., 1994. – С. 5–6.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Т. 1–2. Общая часть. Изд. 2-е, испр. и доп. / Отв. ред. Страшун Б. А. – М., 1995. – С. 566.
6. Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон). Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 24 октября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 18.
7. Чиркин В. Н. Конституционное право зарубежных стран. – М., 1997. – С. 274–275.
8. О выборах Президента Республики Кыргызстан. Закон Республики Кыргызстан. 31 августа 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. –1991. – № 17.
9. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. Принят Законодательным собранием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 29 апреля 1999 г. – Бишкек, 1999.
10. Укушев М. К., Бокоев Ж. А. Президент Кыргызской Республики. – Бишкек, 1997. – С. 25.
11. О реорганизации системы органа государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 14 декабря 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 21.
12. Конституция Кыргызской Республики. Принята 5 мая 1993 г. – Ст. 7, 42, 47.
13. Там же. – Ст. 7, п. 2.
14. Укушев М. К., Бокоев Ж. А. Указ. произв. – С. 34.
15. Конституция Кыргызской Республики. В редакции Закона Кыргызской Республики от 17 февраля 1996 г. – Ст. 7, 42
16. Там же. – Ст. 46.
17. Там же. – Ст. 63.
18. Там же. – Ст. 51.
19. Укушев М. К., Бокоев Ж. А. Указ. произв. – С. 39, 41.
20. Жумалиев К. М., Ожукеева Т. О. ХХI век: институт президентства в Кыргызской Республике. – Бишкек, 1998. – С. 29.
21. Конституция Соединенных Штатов Америки. – Ст. II, раздел I.
22. Укушев М. К., Бокоев Ж. А. Указ. произв. – С. 39, 71.
23. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – С. 398.
24. Конституция Кыргызской Республики. – Ст. 96.
25. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – С. 510.
26. Укушев М. К., Бокоев Ж. А. Указ. произв. – С. 88–90.
7. Становление современного кыргызского парламента
Народ Кыргызстана, гласит его Конституция, осуществляет власть непосредственно и через систему государственных органов. К числу государственных органов, осуществляющих власть от имени народа, относится, наряду с Президентом, кыргызский парламент – Жогорку Кенеш (1).
Парламентаризм – это исторически обусловленный результат общественно-политического развития, связанный с формированием и становлением государств. Его корни уходят в Древнюю Грецию и Древний Рим, учреждения представительного характера создавались там в течение почти всех периодов их существования.
Сам термин «парламент» впервые появился во Франции в XIII в., так вплоть до революции XVIII в. назывались судебные органы. Первым сословно-представительным учреждением в Европе принято считать испанские кортесы, возникшие еще в XII в. В Средние века во многих европейских странах создавались разнообразные институции, в рамках которых монарх обсуждал государственные дела со своими приближенными. Обычно в работе подобных структур принимали участие (по приглашению монарха) представители дворянства, высшего духовенства, а также избираемые представители «третьего сословия» – горожане. В России боярская Дума как сословно-представительный орган аристократии законосовещательного характера возникла в конце XV в., хотя практически совещания «старшей» дружины, а также собрания народного вече созывались еще во времена Киевской Руси.
Термин «парламент» в современном понимании появился в 1275 г. в Англии, так стали называть совет королевства, созданный на основании Великой Хартии вольностей 1215 г., когда на его заседания стали приглашать не только духовных и советских магнатов, но и по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от крупных городов. Важнейшими полномочиями английского парламента считались его права устанавливать и взыскивать налоги и разнообразные сборы. Со временем парламент стал решать все вопросы финансирования государственной деятельности и тем самым значительно ограничивал права короля. Англия считается родиной парламентаризма. Постепенно парламентаризм в той или иной форме утвердился во всех государствах мира.
Современный парламент – это общегосударственный представительный орган. Считается, что он концентрирует и выражает волю общества, обеспечивает его участие в решении важнейших государственных вопросов. При этом следует иметь в виду, что, хотя каждый член парламента избирается определенной группой граждан, он, по словам французского специалиста в области конституционного права Л. Дюги, есть «представительный мандатарий нации», т. е. отношения представительства имеют место между нацией в целом и парламентом в целом, волеизъявление избирателя ограничивается участием в выборах того или иного лица, которое, став депутатом, считается представителем не избравших его избирателей, а представителем всего народа, а поэтому в своей законотворческой и иной деятельности руководствуется прежде всего интересами государства. Особенно независимыми от избирателей чувствуют себя депутаты, избранные по спискам политических партий. Однако в современной практике парламентов нередки случаи, когда члены парламента в ущерб общенациональным, общегосударственным интересам отстаивают и проводят законы, иные решения, руководствуясь местными, сословными, клановыми и иными интересами.
Главный атрибут любого парламента – это государственная власть. Характеризуя эту власть, венгерский политолог М. Бихари отмечает, что парламентская власть имеет свои особенности, а именно:
1) власть парламента – производная от суверенитета народа на основе демократических выборов. Парламент наделяется легитимной властью для выполнения определенных функций;
2) в системе разделения властей власть парламента ограничена, отделена от других подсистем власти, но в то же время вынуждена взаимодействовать с ними;
3) власть парламента – конституционная, нормативно гарантированная;
4) парламентская власть соединяется с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обуславливают как широту полномочий парламента, так и их границы;
5) парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура власти и система власти является частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут между собой борьбу за власть в парламенте (2).
Будучи институтом власти, парламент выполняет определенные функции. Современная политология в целом выделяет шесть таких функций. Первая из них – представительная, она содействует политическому выражению дифференциации общества по интересам. Гарантом реализации представительной функции парламента является демократическая избирательная в соединении с конкуренцией в условиях многопартийности. Содержание и характер представительства интересов в современном парламентаризме характеризуется такими принципам, как партийное, территориальное, корпоративное, этническое и другие представительства.
Следующая функция – власть. Парламент – это орган власти, принимающий решения.
Третья функция – законодательная, она состоит в том, что конечным результатом деятельности парламента является создание определенной правовой нормы. Благодаря формам и процедуре принятия решений вырабатываются такие правовые нормы, которые выполняют функцию регулирования поведения и отношений в обществе.
Четвертая функция – политического контроля и привлечения к ответственности. К числу подобных функций относится привлечение к ответственности президента, выражение недоверия правительству, лишение депутата права на неприкосновенность и др.
Пятая функция – обеспечение политической гласности. Современный парламент, работающий открыто и принимающий решения гласно, является концентрированным выражением гласности.
Шестая – функция легитимности. Парламентская легитимация – это легитимация организации, а не отдельного депутата или даже группы депутатов. С одной стороны, парламентская легитимация – это результат демократического избрания парламента, демократизма его функционирования и гласности, а с другой – легитимационный эффект парламента распространяется на всю политическую систему, включая и внепарламентские государственные институты.
С вопросом о функциях связаны компетенции парламента. Кроме законодательной компетенции, т. е. компетенции принимать законы, или, другими словами, нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу и регулирующие отношения в важнейших вопросах общественной и государственной жизни, конституции обычно наделяют парламенты финансовой компетенцией (правом утверждать государственный бюджет и отчет о его исполнении, вводить общегосударственные налоги и сборы и др.), компетенцией ратификации и денонсации международных договоров, компетенцией назначения, референдумов и выборов, компетенцией формирования государственных органов и учреждений, назначения либо избрания должностных лиц или участия в этих процедурах, компетенцией контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, компетенциями в области обороны и безопасности, судебными компетенциями (3). Объем и содержание указанных компетенций варьируются в разных странах по-разному.
Парламент – это своеобразный орган государственной власти, отличающийся от других государственных органов. И может быть, самое большое его отличие состоит в способе формирования. При этом способ формирования парламента во многом зависит от того, сколько палат имеется в парламенте. Однопалатные парламенты, а также нижние палаты двухпалатных парламентов обычно формируются путем демократических всеобщих выборов. Но и здесь могут иметь место различия, проистекающие из того, какая избирательная система принята в стране. При мажоритарной системе от каждого избирательного округа избирается один депутат, причем количество кандидатов в депутаты не ограничивается. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретных депутатов, а за списки, составленные и утвержденные в установленном порядке зарегистрированными политическими партиями. Голоса избирателей делятся между партиями пропорционально количеству проголосовавших за них избирателей и уже затем определяется количество полученных мандатов. При пропорциональной системе обычно устанавливается парламентский барьер, и если какая-то политическая партия получает на выборах меньше установленного процента голосов, то ни один ее представитель не получает депутатского мандата. Смешанная система выборов предполагает, что часть депутатов избирается по мажоритарным округам, а часть – по партийным спискам. Верхняя палата двухпалатного парламента формируется различными способами: путем прямых или косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др.
Из сказанного выше вытекает, что парламент может быть одно- или двухпалатным. Сразу же отметим, что какой-то однозначной тенденции в определении количества палат не наблюдается. Впрочем, федеративные государства, например Германия, Россия, США и др., имеют двухпалатные парламенты, одна из палат, по замыслу законодателей, должна представлять интересы субъектов федерации. Но двухпалатные парламенты имеют и многие унитарные государства – Италия, Норвегия, Польша, Румыния, Франция, Япония и др. Обуславливается это обстоятельство, по-видимому, исторической традицией. Преимущества двухпалатности в унитарном государстве многие политологи, юристы и политики видят в том, что одна из палат считается верхней, она как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений, на что указывали еще Ш. Монтескье, Л. Дюги и др.
Статус парламента, его роль и место в системе органов государственной власти в каждой стране складываются по-своему. Но однозначно можно отметить, что они во многом определяются формой политического режима и формой государственного правления. Так, в странах тоталитарного политического режима роль парламента традиционно принижается. Там придерживаются мнения, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет, поскольку настоящую работу осуществляет исполнительная власть. Снижена роль парламента и в странах с авторитарным режимом, хотя видимость парламентской демократии там пытаются сохранить. Полностью реализуются потенциальные возможности парламентаризма лишь в странах с демократическим режимом.
Влияет на судьбы парламентаризма и форма государственного правления. Естественно, о влиянии на парламентаризм монархической формы правления можно говорить с определенными оговорками. Например, в монархических странах Ближнего Востока, где установлен преимущественно авторитарный режим, парламенты играют довольно незначительную роль. И напротив, во многих европейских монархических странах, где утвердился демократический режим (Англия, Испания, Норвегия и др.), парламент является полноценным субъектом государственной власти. В парламентских республиках парламент играет ведущую роль. Что же касается президентских и смешанных республик, то в условиях разделения властей парламент является равноправным участником политического процесса, его функции и компетенции четко определены, а роль в принятии установленных конституцией решений самостоятельна. Парламент в этих странах должен взаимодействовать, сотрудничать с другими ветвями власти.
Парламентаризм прошел длительный и сложный путь развития. Будучи в известном смысле «зеркалом общества», парламенты на определенном этапе формировались как настоящие органы народного представительства. В конце XVIII и в течение XIX в. на принципах парламентаризма происходила государственно-правовая эволюция многих стран Европы и Азии. Однако в XX в., а особенно в последнее время, отмечает украинский политолог В. Шаповал, во взаимоотношениях между высшими органами власти наблюдается смещение акцентов – усиление роли и укрепление полномочий правительств за счет парламентов, что объясняется необходимостью обеспечения оперативного и профессионального решения задач управления государственными делами. Это обстоятельство дало основание некоторым зарубежным исследователям рассматривать парламент не как самостоятельный высший представительный орган, а как своего рода учреждение при правительстве, призванное обеспечивать возможность функционирования самого правительства (4).
Статус парламента зависит также от уровня структурирования общества и самого парламента, авторитета политических партий, наличия в парламенте партийного большинства. В парламентских республиках правительство формируется парламентом. Однако, отмечает В. Шаповал, наличие в парламенте партийного большинства часто приводит к тому, что реально именно правительство контролирует парламент с помощью того партийного большинства, на которое опирается.
Несмотря на указанные тенденции, парламенты и сегодня играют важную роль. Они, кроме реализации названных выше компетенций, отражая структуру и настроения общества, служат ареной согласования общественно-политических противоречий, используются политическими партиями для пропаганды своих программ и демократической борьбы за власть. Парламенты играют значительную роль в сфере идеологии, они в определенной мере олицетворяют национальные традиции. А в условиях разделения властей они вообще являются самостоятельной и неотъемлемой частью структуры государственной власти, устранение которой привело бы к нарушению равновесия с непредсказуемыми последствиями. Все это говорит о том, что парламентаризм далеко не исчерпал себя. Одновременно мировой опыт свидетельствует, что парламенты определенным образом приспосабливаются к меняющимся условиям и потребностям.
Кыргызы до обретения независимости не знали парламентаризма в современном его понимании. В годы «кыргызского великодержавия» (VIII–IX вв.) какие-либо представительные учреждения не сложились, а после его распада и крушения других древних и средневековых тюркских каганатов кыргызы в силу объективных причин не могли восстановить свою государственность. Поэтому здесь вплоть до присоединения к России имели место первичные формы демократии – родовые собрания, советы старейшин, народные сходы с преобладающим участием биев и манапов. Об этом свидетельствует древнекыргызский эпос «Манас», о чем писал С. Абрамзон: «Все предводители, начиная с отца Манаса – Джакыпа, самого Манаса и кончая сподвижником Манаса Бокмуруном, во всех важных событиях общественной жизни, в особенности перед военными походами, созывают на совет аксакалов, мудрых стариков, старейшин, именитых батыров и дружинников, а иногда и весь народ. Еще не утратило своего значения выборное начало. Самого Манаса, как военачальника, избирают седобородые» (5).
Некоторые пережитки родо-племенной и военной демократии сохранялись у кыргызов до середины XIX в.
После вхождения кыргызских земель в состав Российской империи здесь постепенно исчезли всякие формы н элементы национальной государственности. Не были представлены кыргызы в Государственной думе России.
Лишь после Октябрьской революции 1917 г. и установления власти большевиков была восстановлена национальная государственность кыргызов. С установлением советской власти в Кыргызстане стали формироваться и представительные органы в форме Советов. По Конституции Киргизской ССР 1937 г., а затем и Конституции 1978 г. высшим органом власти в республике был провозглашен Верховный Совет Киргизской ССР.
Верховный Совет республики состоял из 350 депутатов, избираемых по избирательным округам с разной численностью населения на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными обладали все граждане республики, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными.
Определив Верховный Совет высшим органом государственной власти в республике, Конституция Киргизской ССР, однако, четко не обозначила его функции и полномочия, ограничившись указанием, что «Верховный Совет Киргизской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Киргизской ССР к ведению Киргизской ССР» (6).
Такая ситуация, когда функции и полномочия высших органов власти четко не определены, могла бы порождать разногласия и противоречии между отдельными ветвями власти. Но этого не происходит. Во-первых, Верховный Совет юридически обладал верховенством власти, высшей законодательной, распорядительной и контрольной властью и формально вправе был принять к своему рассмотрению любой вопрос республиканского значения, не считаясь с другими ветвями власти. Во-вторых, как известно, полновластие Советов было номинальным, фактически вся власть в республике принадлежала Коммунистической партии Киргизии в лице ее Центрального Комитета. Центральный Комитет играл и определенную координирующую роль, определяя, какому именно органу государственной власти поручить рассмотрение и решение того или иного вопроса. В-третьих, Верховный Совет республики, собираясь дважды в год на свои 2–3-дневные сессии, фактически был не в состоянии глубоко вникать в вопросы государственной жизни. Он едва успевал рассмотреть, зачастую формально, такие вопросы, как принятие Конституции и внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета об их выполнении, образование подотчетных ему органов.
