Улукбек Чиналиев
Становление кыргызской государственности в переходный период
По Конституции в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно расширились, возросли его роль и ответственность.
Конституция определила Президента Кыргызской Республики как высшее должностное лицо, как символ единства народа и государственной власти, а также установила, что верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики. Среди институтов, осуществляющих государственную власть в стране, на первое место поставлен Президент (в Конституции 1993 г., как уже отмечалось, в этой норме Президент вообще не упоминался), а уже за ним названы Жогорку Кенеш, Правительство и местные администрации, суды. Чрезвычайно важным нам представляется наделение Президента правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства (15). По Конституции 1993 г. таким правом был наделен Жогорку Кенеш.
Существенные изменения протерпели конституционные нормы, определяющие полномочия Президента Кыргызской Республики (16).
Так, законодательные полномочия Президента дополнялись правом не только досрочно созвать заседание Законодательного собрания и сессию Собрания народных представителей, но и определять вопросы, подлежащие рассмотрению. Президент получил право не только возвратить в парламент принятый закон со своими замечаниями, что влечет за собой повторное рассмотрение закона и возможность его принятия большинством не менее двух третей голосов депутатов, но и отклонить принятый парламентом закон. В таком случае закон может быть принят только в случае, если он был принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша и если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша. Но и в таком случае Президент вправе опротестовать принятый закон в Конституционный суд. (Отметим, что право обращаться в подобных случаях в Конституционный суд было предусмотрено и в Конституции 1993 г.)
Новая редакция Конституции расширила права Президента досрочно распускать одну или обе палаты Жогорку Кенеша. Конституция 1993 г. устанавливала, что Президент имеет право досрочно распустить парламент по итогам референдума. Теперь эта норма расширена, Президент имеет право досрочного роспуска Собрания народных представителей в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра, одну или обе палаты Жогорку Кенеша в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеих палат с другими ветвями государственной власти (17). Законодательное собрание распускается в случае отрицательного заключения Конституционного суда по выдвинутому Законодательным собранием обвинения против Президента. Во всех случаях роспуск одной или обеих палат Жогорку Кенеша осуществляется по указу, издаваемому Президентом.
В случае роспуска одной или обеих палат Президент исполняет законодательные полномочия и издает указы, имеющие силу закона, назначает новые выборы. Кроме того, палаты Жогорку Кенеша могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года.
Полномочия Президента во взаимоотношениях с исполнительной властью дополнились двумя важными нормами: Президент по своей инициативе принимает решение об отставке Премьер-министра или Правительства; он вправе образовывать и упразднять исполнительные органы, не входящие в состав Правительства.
Значительно расширились полномочия Президента в области кадровой политики. Отныне Президент Кыргызской Республики наделен правом самолично назначать и освобождать:
– членов Правительства и руководителей административных органов (назначение проводится по консультации с Премьер-министром) (по Конституции 1993 г. члены Правительства назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);
– Государственного секретаря Кыргызской Республики, а также определять его статус и полномочия;
– председателей, их заместителей и судей судов областей, г. Бишкек, районов и городов, арбитражных судов областей и г. Бишкек, военных судов (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);
– дипломатических представителей (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);
– председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (по Конституции 1993 г. весь состав комиссии формировался Жогорку Кенешем);
– председателя Счетной палаты и одну треть ее аудиторов (по Конституции 1993 г. Председатель Контрольной палаты и его заместители назначались Жогорку Кенешем по представлению его Торага);
– заместителей Генерального прокурора, прокуроров областей и г. Бишкек, военного прокурора (в Конституции 1993 г. эта норма отсутствовала).
Кроме того, Президент Кыргызской Республики формирует Администрацию Президента, образует и возглавляет Совет безопасности Кыргызской Республики и иные координационные органы, формирует подчиненные ему службы государственной охраны и Национальную гвардию.
Что касается установленных Конституцией 1993 г. норм о назначении Президентом должностных лиц с согласия Жогорку Кенеша и о представлении Жогорку Кенешу кандидатур для избрания на определенные должности, то они существенных изменений не претерпели. Некоторые изменения коснулись сокращения номенклатуры должностей, кандидатуры на которые Президент должен был согласовывать с Жогорку Кенешем, упрощения процедуры назначения глав местных государственных администраций, и, естественно, они учитывали создание двухпалатного парламента вместо однопалатного.
Полномочия Президента Кыргызской Республики в области международных отношений были расширены за счет предоставления ему права руководства внешней политикой государства и права подписывать ратификационные грамоты.
Кроме того, Президент Кыргызской Республики по Конституции в редакции 1996 г. дополнительно наделен полномочиями по консультации с Премьер-министром утверждать единую службу подготовки и подбора кадров государственных органов, финансирования государственных органов и оплаты труда государственных служащих, правом решать вопросы финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, учреждать фонды и некоторыми другими.
В Конституции Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. пересмотрены и усложнены по сравнению с Конституцией 1993 г. нормы, касающиеся процедур досрочного прекращения полномочий Президента и отстранения его от должности. Частично это связано с повышением статуса Президента и его роли в жизни государства, с необходимостью оградить его от необдуманных поспешных конъюнктурных или узкоклановых решений законодательного органа, а частично – с созданием двухпалатного парламента и разграничением полномочий его палат. По Конституции 1996 г. процедура отрешения Президента Кыргызской Республики от должности выглядит следующим образом: Законодательное собрание выдвигает обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, обвинение должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа депутатов по инициативе большинства от общего числа депутатов палаты при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным собранием. Обвинение, выдвинутое Законодательным собранием, должно быть подтверждено заключением Конституционного суда. Отрицательное заключение Конституционного суда влечет за собой роспуск Законодательного собрания. Если Конституционный суд даст положительное заключение по обвинению, выдвинутому Законодательным собранием, то вопрос поступает на рассмотрение Собрания народных представителей. Постановление Собрания народных представителей об отрешении Президента от должности должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения Законодательным собранием обвинения против Президента. Если в этот срок решение Собрания народных представителей не будет принято, обвинение считается отклоненным (18).
С принятием Конституции Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. можно считать, что становление института президентства в Кыргызстане в основном завершилось. В Конституции с достаточной полнотой отражены статус, функция и роль Президента Кыргызской Республики, его полномочия во всех областях государственной жизни, определены нормы, регулирующие его взаимоотношения с другими ветвями власти. Сопоставление функций и полномочий Президента с функциями и полномочиями законодательного и других органов власти позволяет сделать вывод, что в Кыргызстане в течение 1990–1996 гг. произошла эволюция от системы «слабый Президент и сильный парламент» к системе «сильный Президент и слабый парламент» (о сокращении в ходе этой эволюции полномочий и роли парламента речь будет идти ниже), т. е. от парламентской республики к президентской.
Поэтому мы не можем согласиться с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, утверждающими, что Конституция Кыргызской Республики в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. установила смешанную президентско-парламентскую форму правления (19). Впрочем, указанные авторы сами себе противоречат, анализируя функции и полномочия Президента или по-своему толкуя отдельные нормы Конституции. Так, они отмечают, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Президент, справедливо отмечают авторы, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, на Президента возложены «функции верховного арбитра по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», Президент «свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах народа и государства», «по юридической силе нормативный указ Президента равноценен закону, принятому палатами Жогорку Кенеша», «Конституция позволяет Президенту издавать нормативные указы законодательного характера… не только в дополнение и изменение, но и с отклонением от действующих законов, оставаясь, конечно, в рамках Конституции» и т. п. На основании таких бесспорных положений М. Укушев и Ж. Бокоев приходят к странному, по нашему мнению, выводу: «…новая формула статуса Президента, содержащаяся в Конституции, не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, что и пытаются делать некоторые критики и оппоненты».
Не соглашаясь с такой точкой зрения в принципе, отстаивая тот вывод, что в результате принятия Конституции 1996 г. в Кыргызской Республике установлена форма правления, именуемая президентской республикой («Такое утверждение ошибочно», – безапелляционно заявляют М. Укушев и Ж. Бокоев), хотим спросить уважаемых авторов, в чем они видят критику и оппонирование. Критику – чего или кого? Оппонирование – кому или чему? Признание того факта, что в Кыргызстане установлена президентская форма правления, не содержит даже намека на критику кого-либо или чего-либо. Это просто констатация факта, опирающаяся на анализ соответствующих норм Конституции. Скажем больше: мы считаем установление в Кыргызстане переходного периода президентской формы правления положительным моментом, ибо позволяет сконцентрировать значительные полномочия в руках одного лица, преодолеть разногласия и противоречия между разными политическими и иными силами, более оперативно решать назревшие вопросы кардинального реформирования всех сфер общественной жизни, добиваться в сжатые сроки прогресса, что, кстати, подтверждается политической практикой современного Кыргызстана. Недаром Кыргызстан по сравнению с некоторыми другими постсоветскими государствами добился сравнительно больших успехов в проведении реформ, развитии экономики и т. п.
Нам представляется более аргументированной точка зрения К. М. Жумалиева и Т. О. Ожукеевой, которые утверждают, что «конструкция президентской власти в Кыргызской Республике сочетает в себе признаки различных моделей института президентской власти» (20). В частности, они называют признаки чистой президентской республики (американская модель); некоторые черты азиатской модели; использование элементов полупрезидентской республики. На этом основании авторы делают вывод, что в Кыргызской Республике избрана модель, близкая к президентской республике, но в то же время в ней сочетаются черты, присущие полупрезидентской республике. Вполне обоснованно утверждая, что особенностями такой модели являются снижение роли парламента и «стягивание» власти к центру, которым является Президент, отмечая стремление усилить власть Президента, они почему-то игнорируют особенности, отличающие полупрезидентскую республику от президентской, и, как нам представляется, чрезмерно преувеличивают роль «элементов» полупрезидентской республики.
Вообще отметим, что политологи и специалисты в области конституционного права, характеризуя формы государственного правления, избегают однозначных, жестких детерминант, преимущественно иллюстрируя свои умозаключения ссылками на пример тех или иных государств. При этом обычно, когда говорят о президентской форме правления, в качестве типичного примера называют Соединенные Штаты Америки. Нам представляется небезынтересным сравнить конституционные полномочия Президентов США и Кыргызской Республики.
Чтобы показать особое место Президента США в системе государственных органов, в качестве главного аргумента обращают внимание на то, что Президент США одновременно является главой государства и главой исполнительной власти.
Действительно, Конституция США установила, что «исполнительная власть принадлежит Президенту Соединенных Штатов Америки» (21). Принадлежит ли исполнительная власть Президенту Кыргызской Республики? Формально, если следовать букве Конституции Кыргызской Республики, то нет. Более того, Конституция Кыргызской Республики установила, что высшим органом исполнительной власти является Правительство. Однако в действительности Президент направляет всю деятельность Правительства, о чем шла речь выше при анализе полномочий Президента.
Президент Кыргызской Республики, не будучи формально главой исполнительной власти, фактически определяет ее структуру, формирует ее, определяет основные направления ее деятельности и контролирует, может отправить в отставку, т. е. фактически руководит деятельностью Правительства. Кстати, отметим, что Президент США назначает членов Правительства, как и послов, судей Верховного суда, других высших государственных служащих с согласия Сената – одной из палат американского парламента (Конгресса).
Естественно, конституционные функции и полномочия президентов США и Кыргызской Республики во многом совпадают. Так, оба президента обладают правом отлагательного вето на принятые законы (при этом Конституция США не наделяет Президента правом отклонять принятый закон), правом созвать заседания обеих или одной из палат парламента (Президент Кыргызской Республики наделен также правом определять вопросы, подлежащие рассмотрению), должны следить за надлежащим исполнением законов, оба они обращаются с ежегодными посланиями к народу, являются главнокомандующими вооруженных сил своих стран, подписывают международные договоры, принимают аккредитационные и отзывные грамоты представителей иностранных государств, вправе осуществлять помилование и др.
Вместе с тем функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно шире, чем у Президента США. Так, Президент Кыргызской Республики по Конституции представляет и обеспечивает верховенство власти народа, является символом единства народа и государственной власти, принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики (в США обеспечение обороны государства Конституция возлагает на Конгресс), обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом, назначает по собственной инициативе референдум (Конституция США не содержит нормы о референдуме, и в политической жизни страны он не применяется) и др. Президент Кыргызской Республики самолично решает многие кадровые вопросы и т. п. Все это дает нам основание характеризовать форму правления в Кыргызстане как президентскую республику. Президентская форма правления установлена также в Казахстане, Туркменистане (это зафиксировано в их конституциях), в Узбекистане, Беларуси, Российской Федерации. Правда, что касается России, то некоторые политологи склонны определять сложившуюся там форму правления как полупрезидентскую.
Из всего сказанного выше вытекает, что функции и полномочия Президента Кыргызской Республики многогранны, сложны и ответственны. Для их осуществления нужен соответствующий действенный механизм.
Следует отметить, что, учреждая пост Президента Киргизской ССР (Закон от 24 октября 1990 г.), а затем реорганизуя систему органов государственной власти и управления в Киргизской ССР (Закон от 14 декабря 1990 г.), Верховный Совет не предусмотрел создание какого-либо аппарата, обеспечивающего деятельность Президента. Поэтому первоначально эти функции были возложены на аппарат Совета Министров, тем более что Президент был по Закону от 14 декабря 1990 г. определен как глава высшей исполнительной и распорядительной власти в республике. Но очень скоро выяснилось, что Президент и Правительство – это два совершенно разных государственных института с разным статусом, разными функциями и полномочиями. Впервые решение о создании специального аппарата, обеспечивающего деятельность Президента, было принято 28 января 1991 г., когда был издан Указ Президента «Об образовании Аппарата Президента Республики Кыргызстан». При этом было упразднено Управление делами Совета Министров республики, выполнение его функций было возложено на соответствующие подразделения Аппарата Президента. Возглавлял Аппарат его руководитель в ранге министра Республики Кыргызстан. Однако такая реорганизация не меняла существа дела. Поэтому в соответствии с Указом Президента от 7 апреля 1993 г. Аппарат Президента был реорганизован, из него были выделены структурные подразделения, обеспечивающие деятельность Правительства. Совершенствованию структуры Администрации были посвящены Указы от 23 июня 1994 г. и 14 февраля 1997 г. Указом от 6 июля 1994 г. было утверждено Положение об Администрации Президента; затем 2 марта 1996 г. было утверждено новое Положение об Администрации.
Некоторые политики в Кыргызстане ставят под сомнение легитимность Администрации Президента как государственного органа, наделенного широким кругом полномочий. Действительно, Конституция 1993 г. даже не упоминала Администрацию. Конституция, принятая в ходе референдума 10 февраля 1996 г., содержит лишь норму о том, что Президент формирует Администрацию, она не определяет статус этого органа, функции и полномочия. Между тем Администрация, как это определено Положением, утвержденным Указом Президента от 2 марта 1996 г., из органа, обеспечивающего деятельность Президента, превращена в государственный орган, наделенный определенными властными полномочиями. Например, она вправе истребовать от государственных и иных органов и организаций, должностных лиц любую необходимую информацию, в том числе секретную, разрабатывать и осуществлять комплекс мер по реализации политики главы государства по защите суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Кыргызской Республики, по обеспечению единства преемственности государственных органов, осуществлять контроль за реализацией всеми государственными органами основных направлений внутренней и внешней политики, за исполнением Конституции, законов, указов и распоряжений Президента, формировать резерв кадров для назначения на должности руководителей государственных органов, координировать деятельность государственных органов при осуществлении реформ, поручать государственным органам разработку проектов законов, актов Президента и др.
Однако, по нашему мнению, создание Администрации Президента, наделение ее определенными функциями и полномочиями вполне вписывается в конституционное поле Кыргызстана, ибо коль скоро Президент наделен полномочиями формировать Администрацию, то он вправе определять и ее функции, полномочия.
Таким образом, становление Администрации Президента проходило одновременно со становлением института президентства. С повышением статуса Президента, расширением его функций и полномочий, возрастанием роли в государственной жизни уточнялись полномочия, возрастала ответственность, повышался статус и Администрации Президента. Ныне в иерархии исполнительных органов Кыргызстана Администрация Президента, если смотреть несколько упрощенно, занимает место между Президентом и Правительством. Ведь Администрация в пределах ее компетенции наделена правом направлять, координировать и контролировать деятельность государственных органов, к которым относятся министерства, ведомства и само Правительство, т. е. в определенных вопросах государственной жизни Администрация стоит выше Правительства. Повышению ее статуса содействовало и создание Коллегии Администрации Президента. К компетенции Коллегии относятся: коллегиальное обсуждение наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию Администрации; заслушивание информации и отчетов должностных лиц соответствующих государственных органов; принятие организационных мер по устранению выявленных нарушений. Коллегия вправе принимать решения по вопросам образования, упразднения и реорганизации государственных органов, отнесенных к ведению Президента и Правительства (с выработкой соответствующих рекомендаций для Президента и Премьер-министра; рекомендации Премьер-министру подлежат обязательному рассмотрению); освобождения от должности руководителей государственных органов, подчиненных непосредственно Президенту, с подготовкой проекта соответствующего указа; освобождения от должности руководителей государственных органов, подчиненных Правительству, с направлением решения Премьер-министру для рассмотрения. Коллегия в пределах полномочий Администрации вправе своим решением давать поручения аппарату Правительства, министерствам, госкомитетам и иным центральным органам исполнительной власти, местным госадминистрациям, органам местного самоуправления.
Анализ функций и полномочий Администрации, ознакомление с ее деятельностью показывает, что Администрация Президента Кыргызской Республики стала чрезвычайно важным и действенным государственным органом.
Вместе с тем статус Администрации в системе государственных органов, ее возвышение над Правительством нам представляются не совсем оправданными. Тем более что Администрация в отличие от других государственных органов, обладая довольно значительными полномочиями, оказалась как бы огражденной от контроля со стороны представительных органов. Так, Правительство подконтрольно Жогорку Кенешу. Премьер-министр может быть назначен лишь с согласия парламента, парламент заслушивает отчеты Премьер-министра и вправе выразить Правительству недоверие. Государственный бюджет, определяющий деятельность Правительства, подлежит утверждению парламентом. В отношении Президента действует определенная система сдержек и противовесов. Он сам в случаях, предусмотренных Конституцией, может быть в установленном порядке отстранен от должности. Что же касается Администрации, то она подотчетна и подконтрольна лишь Президенту, он ее формирует и вправе ее должностных лиц отстранять от должности.
Все это подчас воспринимается общественным мнением с определенной долей сомнения в целесообразности именно такого высокого статуса Администрации, как и в необходимости наделения ее столь высокими полномочиями.
Естественно, успешное выполнение Президентом Кыргызской Республики разнообразных и ответственных функций и полномочий не может быть обеспечено лишь созданием Администрации и наделением ее соответствующими полномочиями. При Президенте создана и функционирует довольно разветвленная сеть государственных и вспомогательных органов, играющих преимущественно консультативную роль, а также призванных глубоко анализировать и оценивать состояние дел в отдельных областях государственной жизни, готовить соответствующие рекомендации.
В их числе на первое место поставим Совет безопасности Кыргызской Республики, образуемый и возглавляемый Президентом. Совет является консультативно-совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента в области безопасности. Он рассматривает стратегические проблемы государственной, экономической, экологической и иных видов безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий. Принимаемые Советом безопасности решения реализуются в форме разработки законопроектов, издания указов и распоряжений Президента, поручений Правительству или иным государственным органам и др.
По аналогии с другими странами и в соответствии с мировой практикой при Президенте создана и действует система вспомогательных органов. К ним относятся: Комиссия по правам человека, Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по делам образования и науки, Комиссия по делам помилования, Комиссия по государственным наградам, Международный институт стратегических исследований, Комиссия по информации, Академия управления. Все они созданы во исполнение соответствующих указов Президента. Функции комиссий состоят в предварительном рассмотрении дел, заявлений, относящихся к их компетенции, выработке соответствующих рекомендаций Президенту. Международный институт стратегических исследований является научно-исследовательским учреждением, его предназначение состоит в экспертно-аналитическом обеспечении государственного управления, эффективном использовании им интеллектуальных сил в решении задач внутренней и внешней политики. На Академию управления возложено создание учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы, обеспечение органов государственной власти высококвалифицированными кадрами.
Важную роль в осуществлении Президентом установленных полномочий, в частности в законодательном процессе, играют его представители в палатах Жогорку Кенеша. Они представляют на заседании палат проекты законов, внесенных Президентом, обоснование отклонения Президентом принятых законов, по поручению Президента информируют палаты о позиции Президента по рассматриваемым вопросам, представляют на заседаниях палат предлагаемые им кандидатуры на соответствующие должности, информируют Президента о состоянии законотворческой работы в палатах Жогорку Кенеша и др.
Отметим, что Президент вправе создавать и другие, кроме названных, исполнительные органы, такое право ему предоставлено Конституцией. Вместе с тем полагаем, что сложившаяся система государственных и вспомогательных органов является оптимальной, охватывает все важнейшие компоненты президентской власти и позволяет ей функционировать с достаточно высокой эффективностью. Однако вполне возможно, что в связи с возникающими потребностями Президент, в соответствии с Конституцией, будет создавать и другие вспомогательные органы, реорганизовывать существующие. Ведь государственный механизм – это не что-то застывшее, навеки данное. Это – живой организм, который должен оперативно реагировать на все потребности жизни.
Реализуя конституционные функции и полномочия, Президент Кыргызской Республики обращается к народу с ежегодными посланиями, назначает референдумы, использует право законодательной инициативы, санкционирует законы, издает указы и распоряжения. Рассмотрим указанные акты отдельно.
Ежегодные послания к народу. Такие послания оглашаются Президентом Кыргызской Республики на совместном заседании палат Жогорку Кенеша, публикуются в печати. В них обычно дается анализ ситуации в республике, намечаются очередные задачи и в общих чертах определяются пути их решения, поэтому они привлекают большое внимание всех ветвей и органов власти, широкой общественности, рядовых граждан. Их значение, по нашему мнению, выходит за рамки обычной конституционной нормы или мировой традиции.
Дело тут вот в чем. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, однако она не содержит механизма реализации этой функции. Президент может инициировать принятие определенных законов, издавать указы и распоряжения, но эти документы обычно касаются каких-то конкретных сфер деятельности или отношений, носят в связи с этим суженный характер, могут лишь в ограниченной степени отражать основные направления внутренней и внешней политики. По нашему мнению, таким документом, определяющим основные направления государственной политики внутри страны и на международной арене, могли бы стать ежегодные послания Президента к народу.
В связи с этим возникает необходимость повысить статус ежегодных посланий, придать им нормативный характер. М. Укушев и Ж. Бокоев предлагают облекать послания в форму нормативного правового акта, утверждаемого указом Президента (22). Определенный смысл в этом предложении есть. Но является ли указ Президента, в случае его издания, обязательным для обеих палат Жогорку Кенеша? Конституция Кыргызской Республики на этот счет никаких указаний не содержит. Между тем Жогорку Кенеш в своей законодательной деятельности по идее должен исходить из основных направлений внутренней и внешней политики. Чтобы устранить эту коллизию, нам представляется целесообразным более глубоко проанализировать этот вопрос с привлечением отечественных специалистов и международных экспертов. Может быть, целесообразно поставить вопрос о внесении определенных дополнений в Конституцию, определяющих статус ежегодных посланий.
Референдум – это одна из форм прямой демократии, непосредственного участия народа в принятии важных государственных решений. Президент Кыргызской Республики широко пользуется предоставленным ему правом назначать референдумы. Путем проведения референдумов был учрежден двухпалатный парламент вместо однопалатного, дважды вносились дополнения и изменения в Конституцию. Референдумы не только выявили волю народа по важнейшим вопросам государственной жизни, но и содействовали вовлечению населения непосредственно в политическую жизнь, повышению его политической культуры. Организацией референдумов занимается Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов, назначаемая Президентом (председатель и одна треть ее членов) и избираемая палатами Жогорку Кенеша (по одной трети членов).
