Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни

Переходя, наконец, к крестьянскому самоуправлению, прежде всего надо заметить, что огромная масса крестьянства до половины настоящего столетия находилась в состоянии крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления. Что же касается дарованного Императрицей Екатериной II государственным крестьянам самоуправления, о котором говорит записка Министра Внутренних Дел (стр. 33), то такое еще менее, чем самоуправление дворянское и городское, осуществляло идею, сопряженную с его названием, и едва ли права записка, утверждая, будто бы по идее, в него вложенной, самоуправление это приближалось к нынешнему земскому. Самостоятельность и выборное начало – эти коренные устои всякого самоуправления – в указываемых запиской крестьянских учреждениях, несомненно, фактически были сведены к нулю. Так, избранного сходом на три года волостного старшину управляющий палатою государственных имуществ имел право по истечении срока его службы оставить в должности на неопределенное время; мало того, Министру Государственных Имуществ было предоставлено назначать на должности голов «благонадежных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров».

Странно, казалось бы, говорить о политическом значении самоуправления, во главе которого стояли Правительством назначаемые «благонадежные вахмистры». «Идея правительственной опеки, – говорит проф. Латкин, – в гораздо большей степени проникала собою законодательство о сельском управлении, чем законодательство о городском управлении, что, впрочем, и имелось в виду при создании Министерства Государственных Имуществ»^[544].

Вполне верную характеристику всему нашему дореформенному самоуправлению дает проф. Энгельман: «До уничтожения крепостного права (1861 г.) самоуправление, с одной стороны, было очень мало развито, с другой – органы сословий, дворянства и городов, которым они были поручены, были очень мало самостоятельны, зависели от администрации и фактически были, самое большее, лишь исполнительными органами правительственных властей. Немногие потребности местного населения, о которых вообще считали нужным заботиться, удовлетворялись по распоряжению губернского правления. Крестьяне и низшие классы городского населения поставляли рекрутов, дороги содержались на счет натуральных повинностей плохо, т. е. совсем не содержались, по находившимся кой где мостам избегали ездить, другие потребности удовлетворялись из сумм, которые, как прибавка к государственным налогам, назначались правительственными органами, взимались и расходовались ими. Контроль, который должна была отправлять Prastanden-kommission, был номинальный. Земская полиция назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды по выбору дворянства и городов, но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений, разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние»^[545].

Из приведенных весьма кратких данных по истории наших выборных учреждений до второй половины XIX столетия, казалось бы, весьма легко усмотреть, что не эти учреждения, а приказное управление в Московской Руси и чиновничество в период Императорский до введения земских учреждений всегда были сосредоточием всех дел и орудием центральной власти, роль же выборных от населения была не только второстепенная, но чисто служебная по отношению к органам Правительства. Несомненно также, что во весь указанный период самые основные принципы самоуправления были абсолютно чужды русскому народу, и население смотрело на участие свое в названных учреждениях не как на право, а как на тяжкую обязанность, от исполнения которой всячески уклонялось. Все эти выборные учреждения, не находя для себя подходящей почвы в самом населении, не имели, конечно, никакого политического значения, но и в то же время являлись весьма плохим средством управления. Никакой самостоятельности, никакого интереса к делу выборные от населения не обнаруживали, подчинялись вполне административной опеке, проявляли неуклонное стремление обратиться в простые органы администрации и весьма скоро приобрести все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств. Вообще, если поближе присмотреться ко всем тем учреждениям, в которых записка Министра Внутренних Дел усматривает осуществление идеи самоуправления, то весьма легко заметить, что в них был один только признак самоуправления – выборное начало, но не было другого и притом самого существенного – самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка (стр. 29), немыслимо самоуправление. Безусловное преобладание правительственного начала, взгляд самого населения на избирательное право как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узкосословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении не только центральном, но и местном – все это вместе взятое дает полное основание утверждать, что не только самоуправления в настоящем значении этого слова, но даже самоуправления, сколько-нибудь отвечающего понятию современного ему самоуправления Западной Европы, наша история до второй половины истекающего столетия не знала и что русскому народу и строю русского государственного управления до внедрения земских учреждений чужды были начала самоуправления. «У нас не было земства, – говорит профессор Лохвицкий, – а были лишь земские повинности и очень значительные, самое слово земствоу нас вовсе не означало местных интересов, местного самоуправления, а только один из двух разрядов податей»^[546].

Приложение № 4
Справка IV. Сравнение бюджетов губерний земских и не-земских

Сравнение земских бюджетов 34 земских и 13 не-земских^[547] губерний Европейской России приводит к следующим выводам.

Одним из существенных отличий бюджета земских губерний является сравнительно широкое развитие его как в общем, так и большинстве отдельных частей.

Так, при общей совокупности бюджетов земских губерний в 65.777 тыс. руб., средний размер его на одну губернию определился на 1895 г.^[548] в 1.935 тыс. руб. За то же время по не-земским губерниям средний бюджет исчислен был только в 621 тыс. руб. (по всем 13 губ. – 8.076 тыс. руб.), т. е. слишком в 3 раза менее, чем в первых. Почти совершенно в том же отношении эти два разряда губерний стоят и по распределению бюджетов на единицу сельского населения и облагаемой земли; в земских на тысячу душ приходится 1.134 руб., на тысячу десятин 292 руб., в не-земских – 383 и 96 р.

Другое существенное отличие земских бюджетов тех и других губерний заключается в неодинаковом относительном развитии отдельных статей бюджетов. Тогда как в не-земских главнейшею статьей оказывается расход по дорожной повинности (составляющей здесь даже более 1/2 части бюджета, а в земских только 15 %) – в последних более всего расходуется на медицину и общественное призрение, а именно около 29 % бюджета; в не-земских же губерниях эта часть составляет лишь 21 %. Далее, на земское управление и народное образование в не-земских губерниях расходуются лишь небольшие части бюджетов, тогда как в земских эти статьи имеют существенное значение: на первую уделяется 10 %, а на последнюю даже 14 %. В не-земских губ. крупный расход требуется на содержание духовенства и устройство причтовых помещений (около 15 % бюджета), в земских такого расхода совсем нет. С другой стороны, в последних значительная часть бюджета (12 %) идет на уплату долгов; тогда как в не-земских эта статья имеет ничтожное значение. Из других статей земских бюджетов большие доли их по земским губерниям расходуются: на подводную повинность, меры содействия сельскому хозяйству, земскую почту, образование капиталов и разные расходы; напротив, по не-земским губ. доли оказываются выше – на гражданское управление, места заключения, ветеринарную часть и непредвиденные расходы.

Вследствие неодинакового развития однородных статей в бюджетах земских и не-земских губерний отношения между этими статьями – при исчислении на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли – представляется весьма различным. Из отдельных статей бюджета земские губернии несколько уступают не-земским лишь по одной, а именно, содержанию мест заключения; по всем же прочим статьям земские расходуют – на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли – более не-земских: по дорожной повинности, ветеринарной части и гражданскому управлению в 1,5 раза, по непредвиденным расходам – в 2, по медицине с общественным призрением и подводной повинности – в 4, по народному образованию – в 9, по земскому управлению, мерам содействия сельскому хозяйству и различным расходам – в 12 и, наконец, по уплате долгов – в 62 раза. Кроме денежной формы, некоторые из земских повинностей, както: дорожная и подводная, отбываются также и натурой. Правительственная стоимость натурального отбывания этих повинностей исчисляется в следующем размере: по 12 не-земских губ. дорожная повинность обходится населению в 2.09 тыс. руб., подводная в 1.054 тыс. руб., тогда как в 34 земских губ. – лишь в 645 и 190 тыс. руб. Разница в этом отношении в пользу земских губерний представляется еще большею при исчислении стоимости натуральных повинностей в среднем на губернию в тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли:

На тысячу: На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Таким образом, натуральная форма отбывания этих повинностей, обходясь населению не-земских губ. весьма дорого, в земских вызывает с его стороны лишь совершенно ничтожный расход.

Присоединяя к бюджетным расходам по дорожной и подводной повинностям стоимость отбывания последних натурой, получаем следующее отношение между не-земскими и земскими губерниями:

На тысячу:

На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Подводная повинность, как видно, обходится населению одинаково по тем и другим губерниям, тогда как дорожная повинность оказывается обременительнее в не-земских.

Суммируя, наконец, денежные и натуральные земские повинности вообще, получаем стоимость отбывания их для населения тех и других губерний в следующем размере:

Стоимость в рублях на тысячу

Таким образом, в окончательном выводе отбывание земских повинностей обходится населению земских губ. вдвое дороже, чем в не-земских.

Такое превышение расходов на земские повинности в земских губерниях обусловливается, главным образом, значительным развитием издержек в этих губ. на медицину с общественным призрением и народное образование. На первую потребность земские губернии расходуют, в среднем на каждую, по 555 тыс. руб., на последнюю – 274 тыс. руб.; тогда как в не-земских губ. те же потребности обходятся в 134 и 29 тыс. руб.

Но кроме земских сумм на удовлетворение этих потребностей затрачиваются значительные средства также и из других источников. Так, на медицину с общественным призрением немалые суммы расходуются, например, по мирским бюджетам: в не-земских губерниях, в среднем на каждую, по 27 тыс. руб., в земских же только 19 тыс. руб. Разница в пользу земских губерний выразится еще большею, если принять размер участия мирских сумм в общей совокупности расходов на эту потребность из земских и мирских средств: по неземским губ. сельские общества участвуют 16-ю % этой совокупности, в земских – только 3-мя %; иначе говоря, в последних расходы по медицине с общественным призрением относятся почти исключительно на общеземские средства. Впрочем, общий итог расходов из тех и других сумм на эту потребность в земских губ. оказывается, в среднем на каждую, выше почти в 3,5 раза, чем в не-земских.

Помимо мирских бюджетов, на медицину ассигнуются суммы также из средств казны, городов и частных учреждений. Общая совокупность расходов на медицину из всех источников (земских, мирских, казенных, городских и частных учреждений) определялась в 1895 году в таком размере: по 12 не-земским в 3,5 тыс. руб., по 34 земским 23,5 тыс. руб.; в среднем же по губернии расходуется на медицину: в не-земских 296 тыс. руб., земских – 701 тыс. руб., т. е. в 2⅓ раза более; подобное же отношение между теми и другими губерниями получается и при исчислении медицинских расходов на душу всего населения и десятину облагаемой земли^[549]. При этом участие бюджетов различных учреждений в обшей совокупности расходов на медицину представляется совершенно различным по земским и не земским губерниям. Если в первых земства покрывают из своих бюджетов почти 3/4 части этой потребности (71 %), то последние не дают из земских сумм и 1/3 доли общего расхода на медицину (30 %), относя таким образом более 2/3 частей этого расхода на бюджеты других учреждений, в том числе сельских обществ 6,5 % (на одну губернию 19 тыс. руб.); тогда как по земским губерниям на счет мирских сумм относится совершенно ничтожный процент – лишь 1,2 % (на губернию 8 т. р.). Вообще же расход на медицину из всех прочих источников, кроме земских, определялся в среднем на губернию: земскую – 175 тыс. руб., не-земскую – 207 т. р. Таким образом, земства, принимая на свои средства значительные расходы по медицине, заметно сокращают в то же время издержки на эту потребность со стороны других учреждений.

На начальное народное образование ассигновались в 1895 г. из бюджетов различных учреждений следующие суммы, в среднем на одну губернию: не-земскую – 319 тыс. руб., земскую – 601 т. р., т. е. почти вдвое больше; впрочем, за исключением столичных губерний, расход в земских несколько понижается – до 555 тыс. руб. Почти такое же отношение между этими губерниями получается в общих расходах по народному образованию и на тысячу жителей вообще, и начальных школ; так, в не земских губерниях общий расход на тысячу душ определяется в 169 руб., в земских 307 руб., на тысячу школ: в первых – 279 тыс. руб., последних – 512 тыс. р. Между тем, если расход этот распределить по числу учащихся, то отношение между земскими и не-земскими губерниями опускается до 1 1/3 (без столичных губерний – до 1 1/4: в первых содержание тысячи учащихся обходится в 9,3 тыс. руб., последних – 6,3 тыс. руб. Наконец, общий расход на оканчивающих курс лиц оказывается в земских губерниях даже менее, чем в не-земских, а именно: на каждую тысячу этих лиц в земских губерниях расходуется 99,6 тыс. р., не-земских – 102,5 тыс. руб. Что касается долей, в коих общий расход на начальное образование покрывается из земских и иных источников, то дело представляется в таком виде: в земских губерниях главную массу средств дает земство – свыше 2/5 общего расхода (43 %), тогда как каждый из прочих источников имеет лишь подчиненное значение, не выходя из пределов 1/10 – 1/6 доли (последняя – из мирских сумм). Тогда как в не-земских губерниях наибольшую долю отчисляют сельские общества – около 2/5 частей (39 %); далее следует Министерство Народного Просвещения, ассигнующее также свыше 1/4 части (27 %); земские же средства стоят здесь на последнем месте, давая на народное образование менее 1/10 доли общего расхода (9,6 %).

В заключение необходимо указать, что по не-земским губерниям в среднем на каждую расходуется из министерских и особенно сельских сумм более, чем в земских; напротив, в последних значительное превышение дают города и, еще более, земства.

Таким образом, увеличение расходов со стороны земств и по народному образованию ведет к некоторому сокращению издержек на этот предмет по бюджетам других учреждений.

Значительность расходов в земских губерниях на медицинскую часть объясняется отчасти большею численностью и доброкачественностью медицинского персонала в этих губерниях, сравнительно с не-земскими. Так, в последних губерниях, в среднем на одну, приходится 163 лица медицинских служащих, в земских же – 297, или почти вдвое более, в этом числе заключается врачей: в не-земских 16,1 %, земских 22,7 96, т. е. процент высшего медицинского персонала в последних почти в 1½ раза более^[550]. Точно так же и по отношению к численности населения на одно лицо медицинского персонала вообще и одного врача земские губернии стоят далеко впереди не-земских: на одно лицо медицинского персонала по неземским приходится 9,9 тыс. душ сельского населения, а по земским – только 5,9 т., на одного врача – разница в пользу земских получается еще большая – 61,7 т. и 25,8 т. душ.

Таким образом, в земских губерниях сельское население оказывается обеспеченным врачебной помощью в значительно большей степени, чем в не-земских.

Что касается результатов в отношении народного здравия, достигаемых лучшею организацией медицины в земских губерниях, то данные (о числе заболевающих и выздоравливающих, о быстроте вылечивания и т. п.) для разрешения этого вопроса представляются совершенно недостаточными; тем более, что на народное здравие оказывают существенное влияние и иные факты, как то: почвенные, климатические, экономические и пр.

В лучшем положении, в смысле оправдания значительности земских расходов в земских губерниях, стоит дело начального образования. Здесь производительность этих расходов может быть доказана нижеследующими фактами. Хотя число школ на тысячу всего населения в земских и не земских губерниях и одинаково (0,6), но учащихся на ту же единицу в начальных школах земских губерний оказывается в 1,5 раза более, чем в не-земских: в первых 33,6, последних – 24,5. Еще выше отношение получается для окончивших курс этих школ: на тысячу душ в земских губерниях их приходится 3,1, не-земских – 1,6, т. е. в первых почти в 2 раза более. Точно также и процент грамотных новобранцев в земских губерниях оказывается значительно выше, чем в не земских: в первых за 1896 г. их было 45 %, последних – только 32 %. К этому необходимо добавить, что и поступательное движение грамотности среди новобранцев в земских губерниях идет быстрее, чем в не-земских: так, с 1876 г. по 1896 г. процент грамотных новобранцев в земских губерниях поднялся с 21 % до 45 %, в не-земских – с 16 % до 32 %. Еще благоприятнее для земских губерний отношение новобранцев, получивших льготу по образованию, к общему числу их: процент этот в 1896 г. выразился здесь в 12,4 %, по не-земским же – только 5,6 %, т. е. менее половины первого.

Общая сумма земских сборов с различных источников обложения определилась по 13 не-земским губерниям в 1895 г. в сумме 7.336 тыс. руб, а по 34 земским – в 51.896 т. р., что в среднем на губернию дает: для первых 564 т. р. и последних – 1.526 т. р., т. е. в 2,7 раза более по земским. Почти в таком же отношении сборы эти распределяются в тех и других губерниях по населению и облагаемой площади: в земских губерниях на тысячу душ всего населения упадает 780 руб., одного сельского 895 руб. и на тысячу десятин облагаемой земли 231 руб.; соответственные же цифры по не-земским таковы: 311 р., 348 р. и 87 руб.

Таким образом, отношение земских сборов по земским губерниям и не-земским губерниям несколько уступает отношению расходных бюджетов в тех и других губерниях (3,1).

Из изложенного видно, что некоторые виды хозяйства в земских губерниях находятся, правда, в лучшем состоянии, нежели в губерниях не-земских, но для надлежащей оценки этого факта нельзя упускать из виду, 1) что на эти отрасли хозяйства земство тратит суммы весьма значительные, 2) что тяжесть обложения в губерниях земских вдвое более, чем в губерниях не-земских и 3) что в этих последних губерниях правительственные органы, заведующие хозяйственное частью, организованы весьма несовершенно. Несовершенство их, полнейшая неприспособленность для указанной цели есть факт бесспорный, между тем в губерниях земских существует весьма недавно обновленная организация местного управления, специально выработанная для наиболее удобного направления дел по хозяйственной части. При таких условиях результаты сравнения неизбежно должны быть невыгодны для тех губерний, где не введены земские учреждения. Но отсюда, однако, никоим образом не следует еще, что хозяйство не-земских губерний не может достигнуть лучших результатов при тех же скромных средствах, коими они ныне располагают, после того, когда губернские и уездные распорядительные комитеты, приказы общественного призрения и все вообще учреждения, владеющие в этих губерниях делами местного хозяйства и управления, будут подвергнуты надлежащему преобразованию, в видах большего приспособления их для исполнения этих задач.