Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни
Во всяком случае, как бы ни смотреть на политическое значение земства в Западном крае, но руководящую идею Министерства Внутренних Дел в предполагаемой им мере уяснить очень трудно. Для меня вполне понятна точка зрения генерал-адъютанта Драгомирова, когда он, утверждая, что русский элемент достаточно окреп в Юго-Западном крае, настаивает на введении земств в полном объеме. Лично я разделяю мнение генерал-адьютанта Троцкого, когда он предлагает, «отбросив вовсе мысль о введении в Северо-Западном крае Положения о земских учреждениях, ограничиться преобразованием ныне существующих органов земского хозяйства, путем расширения их полномочий и привлечения к участию в земском деле выборных представителей населения». Но на первый взгляд, представляется решительно непонятным, какие собственно цели преследует Министерство Внутренних Дел, вводя земские учреждения в Западном крае. Деятельность и компетенция земств во внутренних губерниях самим Министерством все более и более стесняется, предполагаются и дальнейшие стеснения; земства все более и более теряют свое практическое значение и свой жизненный смысл и, тем не менее, они распространяются – для чего же? Для чего же, серьезно, под флагом земства вводятся на окраине весьма несовершенные учреждения, в которых сохранена одна голая идея самоуправления?
Ответ на этот вопрос, может быть, можно найти в представлении самого Министерства Внутренних Дел о введении земских учреждений в Западном крае. Из заключительного VIII пункта этого представления (стр. 153) видно[255] что идее самоуправления, пересаженной на свежую почву, где не видали еще ее постепенного хирения, предполагается дать дальнейшее развитие – применить к проектированным земствам нормы действующего Положения, когда Министр Внутренних Дел признает это нужным. Таким образом, под видом бюрократической формы, идея, потерпевшая крушение во внутренних губерниях, будет сохранена в ее жизненности на окраинах до времени, когда признано будет нужным дать ей дальнейшее развитие, будет сохранена впрок до наступления более благоприятных росту ее обстоятельств, до нового подъема общественных сил, до какой-нибудь «новой эры».
Необходимость коренной реформы местного управления по одному общему плану
Если, таким образом, вся политика Министерства Внутренних Дел клонится не к развитию, а к дальнейшему стеснению земских учреждений, если ко введению на окраинах предполагается не система самоуправления, в действительном значении этого слова, а одна лишь ее внешняя форма и притом весьма несовершенная форма, то, по моему крайнему разумению, коренное преобразование правительственной местной администрации представляется для всей России мерой не терпящей никаких отлагательств и делом первостепенной важности. Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии. У нас имеются или предполагаются ко введению земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более и более стесняется и ставится в такие условия, при которых они не могут удовлетворять своему назначению. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но по самой организации своей бессильная для какой-либо живой, активной деятельности. Преобразовать эту неудовлетворительную администрацию не признается однако существенно необходимым под тем предлогом, что имеется самоуправление, которое делает свое дело и нуждается только в некотором упорядочении. Таким образом, в конце концов, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство; нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно все более и более подавляется в пользу начала правительственной администрации, которая в ее настоящем состоянии к ведению живого дела неспособна. Нельзя дать правильной постановки земству, потому что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо предоставление ей такого участия равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым. Такое печальное и ненормальное положение дела еще проф. Градовский охарактеризовал замечательно метко, сказав, что «в руках земства оказалась одна компетенция без власти, а в руках Правительства власть без компетенции»[256].
Из этого заколдованного круга надо выйти, так как существующее полное неустройство нашего местного управления является одной из главных и основных причин печального состояния и продовольственного дела, и народного образования, и вообще всего того неустройства деревни, уезда и губернии, на которое так много слышится со всех сторон указаний и жалоб. Глубокой правдой звучат слова одного из наших государственных деятелей, что «неустройство местного хозяйственного управления составляет издавна больное место наших учреждений, и в нем, может быть, заключается одна из главных причин медленного роста нашего народного богатства, несмотря на обилие естественных ресурсов и на усилия
Правительства к поощрению народного труда»[257]. Кроме того, параллельная деятельность земства и разных правительственных органов в губерниях земских является мерой, которая решительно не может быть ничем оправдана с финансовой точки зрения. Так, напр., хотя бы дело народного образования; его ведает и земство, и Ведомство Православного Исповедания, и Министерство Народного Просвещения, и содержание двойных и тройных по этому делу инспекций ложится совершенно напрасным бременем на население.
Крайнюю неудовлетворительность существующего порядка вещей в местном управлении, необходимость его реформы признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, но только полагает, что преобразование не может быть осуществлено путем одновременного переустройства всего управления по одному общему плану. Указав на то, что вопрос о таком преобразовании уже с конца 50-х годов составлял предмет неусыпных, но бесплодных забот Министерства Внутренних Дел, записка заявляет, что лишь в 80-х годах удалось наконец выработать общий план местного управления, «благодаря неустанным четырехлетним трудам Комиссии статс-секретаря Каханова, располагавшей отборным личным составом». Министерство Внутренних Дел, как поясняет далее записка, не приняло, однако, этого плана и присоединилось к мнению меньшинства названной Комиссии, опасавшегося отсутствия достаточного жизненного опыта для общей реформы, и решило идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений. Записка высказывает далее сожаление, что этот одобренный уже Государственным Советом путь вновь подвергается сомнениям. При таких условиях, по мнению записки, невозможно ожидать завершения в нашей государственной жизни каких-либо преобразований или порядков. Прежде чем учреждение успеет получить окончательное устройство и стать на ноги, оно уже оспаривается в виду неудовлетворительности достигнутых им результатов, и предлагается взамен другая, еще не испытанная жизнью система. Отсюда та отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований, которая так поражает «посторонних нашим порядкам исследователей».
По содержанию этих рассуждений записки необходимо заметить следующее. Прежде всего нельзя, конечно, не согласиться с указанием на то, что для осуществления общей реформы местного управления, даже для выработки одного ее плана необходим «отборный личный состав». Только с подобным составом и при большой личной энергии его руководителя можно разработать и провести в жизнь такую серьезную реформу. Нельзя, конечно, отрицать также, что реформа эта, как бы она ни проводилась, частями или разом, потребует много сил и много работы от ее исполнителей, ибо несомненно, что выработка общего плана и его осуществление гораздо труднее медленных, лишенных общей руководящей мысли преобразований. Тем не менее, трудность задачи не может считаться препятствием непреодолимым. Комиссия статс-секретаря Каханова уже с наглядностью доказала полную невозможность выработки общего плана 30-летних безрезультатных усилий Министерства Внутренних Дел. Можно соглашаться или не соглашаться с основными началами, положенными в основание выработанного Комиссией плана, можно спорить об отдельных его деталях, но, имея перед собою обширный, не вполне даже законченный еще труд Комиссии, нельзя, казалось бы, сомневаться в осуществимости задачи. Можно быть твердо уверенным, что раз общая реформа в принципе будет решена, будут испрошены руководящие указания Его Императорского Величества, в каком направлении должна вестись эта реформа, то выработка надлежащего, во всех частях разработанного права будет только делом энергии исполнительной. В сущности, едва ли может быть сомнение в том, что в самом Министерстве Внутренних Дел найдется и ныне отборный состав не для одной даже, а для нескольких реформ. Но во всяком случае, за подбор деятелей для реформы местного управления нет основания опасаться. Вопрос об этой реформе касается не одного Министерства Внутренних Дел и заключается не в одной реформе его местных органов, как по-видимому полагает записка; он насущный, наболевший вопрос как для всех ведомств, местные учреждения которых чувствуют на себе всю рознь, всю бессистемность губернской администрации, так и для всего русского общества, которое сознает всю неурядицу, все нестроение нашей провинции. Поэтому если только Министерство Внутренних Дел, от которого должна исходить в этом вопросе инициатива, возбудит его и поставит ясную и определенную программу, то все ведомства немедленно пришлют ему в помощь свои лучшие силы, не останется безучастным и общество, если содействие его будет признано необходимым. Труден только первый шаг, а там к услугам Министра Внутренних Дел несомненно явятся и богатые жизненным опытом знатоки «практических бытовых интересов и потребностей», и опытные администраторы, и ученые теоретики, и искусные кодификаторы и редакторы, словом весь тот «отборный личный состав», столь необходимый для совершения реформы, подбор которого для Министра Внутренних Дел представляется, по-видимому, маловероятным.
Наконец, необходимо иметь в виду, что в настоящее время самая задача по выработке общего плана гораздо легче той, какая предстояла Комиссии статс-секретаря Каханова. В распоряжении Министерства Внутренних Дел имеется теперь весь обширный материал, собранный и разработанный названною Комиссией, а самое главное – еще новый, десятилетний жизненный опыт тех мероприятий, какие принимались по разным пунктам местного управления.
Записка указывает, что мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, признававшее невозможным одновременное составление законопроектов преобразования сельских, уездных и губернских учреждений, принято было и графом Толстым, а затем получило одобрение Государственного Совета. Но по поводу этого указания нужно заметить, что, не возражая против преобразования местного управления посредством последовательных частичных изменений, своего одобрения введению реформы без общего плана Государственный Совет нигде не высказал, да такой способ ее введения едва ли входил и в намерение самого графа Толстого. Подробное рассмотрение и оценка взглядов бывшего Министра Внутренних Дел на задачи реформы местного управления выходит за пределы настоящей записки, но по поводу ссылок на его мнение и на мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, которое было принято графом Толстым, необходимо сказать несколько слов.
Названное меньшинство высказывалось против общей реформы по тем соображениям, что «даже при бесспорности руководящих для реформ оснований и при ясном сознании недостатков существующего порядка законодатель не мог бы предусмотреть, как отразятся те или другие преобразования на практической жизни». По мнению его, только жизненный опыт может дать необходимые указания, а при отсутствии опыта всякая реформа будет гадательна. По существу с подобным мнением весьма трудно согласиться. Утверждать, что для реформы нашей администрации нет достаточного жизненного опыта, едва ли возможно. Столетний опыт губернских учреждений Императрицы Екатерины II привел эти учреждения уже в обветшалое состояние и ждать еще дальнейшего накопления жизненного опыта значит безусловно отказаться от всякого прогресса, обрекать законодательную деятельность на полнейший застой. Такого значения приведенная выдержка из мнения меньшинства не имела, и понимать ее в буквальном смысле, как это делает Министерство Внутренних Дел, нельзя. Для правильного ее уразумения необходимо принять во внимание те обстоятельства, при которых мнение меньшинства состоялось. Авторам его пришлось отстаивать свои воззрения, пришлось бороться за них против подавляющего большинства Комиссии, во главе которого стоял и ее Председатель, один из опытнейших и выдающихся наших администраторов и государственных деятелей. Для того, чтобы провести свое, в то время далеко не популярное мнение, им необходимо было, прежде всего, устранить предположение об общей реформе, так как подобная реформа на основаниях, какие они сами имели в виду в ту пору, несомненно, вызвала бы бурю возражений. Поэтому для меньшинства Комиссии существенно было настоять на последовательных частичных изменениях, при которых им легче было шаг за шагом отстоять свое мнение. Но устраняя предположение об общей единовременной реформе, меньшинство Комиссии и граф Толстой, несомненно, имели весьма ясный план предполагавшихся ими преобразований, который они хотели проводить частями. Короче, это был прием той тактики, к которой приходится прибегать не только в парламентах, но и в других многолюдных коллегиях. Только по соображениям подобной тактики к такому мнению меньшинства мог присоединиться граф Толстой, который в других случаях, как известно, действовал иначе – проводил дело сразу и цельно.
В наличности в мероприятиях бывшего Министра Внутренних Дел общего плана легко убедиться, хотя бы из книги одного из выдающихся представителей названного меньшинства, а потом ближайшего сотрудника графа Толстого, Пазухина, «Современное состояние России и сословный вопрос». В его книге Пазухин выступает решительным противником полумер и весьма точно формулирует основные принципы намеченных преобразований. «Верно и ясно сознанная идея, – говорит он, – не должна делать уступок заблуждениям, не должна входить в сделки с ложью. Удовлетворение потребностей сословных корпораций, меры к нормальному развитию сословной жизни должны быть поставлены в основу правительственной деятельности. Только твердая и последовательная политика в этом направлении может рассеять туманы, в которых блуждает современная мысль, положить предел социальному разложению и восстановить авторитет правительственной власти, утраченный со времени введения в действие земской и судебной реформ. Остановив твердою рукой стремление к дальнейшему систематическому разрушению последних устоев государственной жизни, Правительство должно немедленно приступить к исправлению в существующем политическом порядке всего, что содействует ослаблению этих устоев»[258].
Вслед затем автор весьма определенно указывает, в чем должна заключаться «твердая и последовательная политика» в преобразовании местного управления. По его мнению, из реформ царствования Императора Александра II в деле разрушения сословной организации первое место принадлежит Земскому и Городовому Положениям; поэтому реформу земских и городских учреждений он ставит на первую очередь, причем полагает, что она «должна состоять в замене бессословного начала сословным, в установлении представительства от сословий вместо представительства от случайных групп разного рода имущественников» (стр. 59). Наряду с этой реформой должна идти реформа дворянская; она должна заключаться в возвращении дворянству «его прав и вместе с тем и обязанности по государственной и земской службам» (стр. 60). «Реформы земская н дворянская должны быть первыми шагами дальнейшей законодательной деятельности», они должны расчистить дорогу всем другим преобразованиям. Но затем, с преобразовавшем земства на сословном начале, должно быть приступлено к существенной реформе местных учреждений, сущность которой должна будет заключаться в подъеме среди населения авторитета власти и объединении органов местного управления.
Из изложенного нетрудно видеть, что у графа Толстого и его сотрудников был весьма ясный и определенный план, и к последовательному осуществлению этого плана они приступили не в той постепенности, под которою разумеется медленность в смысле отсрочки дела на неопределенное время до сдачи в архив с зачислением по ведомости нерешенных дел. Постепенность граф Толстой измерял несколько иным масштабом: в 1887 году был внесен в Государственный Совет проект Положения о земских начальниках, в 1888 году – представление о реформе земских учреждений и в 1890 г. – о пересмотре Городового Положения (при новом уже Министре).
Со времени издания Положения 1889 г. о земских начальниках ни одного серьезного мероприятия в деле реформы местной правительственной администрации предпринято не было. Сословная организация земства, в которой граф Толстой видел основу всех будущих реформ местного управления, полного осуществления не получила, так как по закону 1890 г. в основе своей земство осталось всесословным. Дальнейшее проведение земской реформы в духе сословном не входит, по-видимому, в предположения Министерства Внутренних Дел: с точки зрения графа Толстого дворянство должно составлять основу земского самоуправления, между тем ныне земские учреждения предполагаются ввести в местностях, где эта основа ненадежна, и поэтому вновь выработанный проект (о введении земских учреждений в Западном крае) идет назад от Положения 1890 года к Положению 1864 года, стесняет допущенное в Положении 1890 года преобладание дворянского сословия и возвращается к организации земств, на началах бессословности, т. е., иначе говоря, возвращается к тому, в чем инициаторы закона 1890 года видели весь корень зла. А вообще, как выше указано, «упорядочение» земской деятельности ведется в смысле полного ее упразднения и в то же время предполагается территориальное ее расширение для сохранения идеи самоуправления.
Можно думать также, что и другое предположение графа Толстого – о подъеме среди населения авторитета власти и объединения органов, местного управления, – если не вполне оставлено, то получит свое осуществление весьма нескоро: уже в 1895 году Государственный Совет, рассмотрев вопрос о преобразовании губернских установлений в Сибири, напоминал Министерству Внутренних Дел, что реформа местного управления необходима не только для Сибири, но и для центральной России и Высочайше утвержденным 1 июня 1895 г. мнением предоставил Министру Внутренних Дел подвергнуть подробному соображению вопрос об объединении губернских административных установлений в одном центральном губернском органе с тем, чтобы выработанные по соглашению с подлежащими ведомствами предположения по сему предмету были внесены на законодательное рассмотрение. Тем не менее, вопрос этот по сей день продолжает находиться в состоянии постепенности; только 1 февраля 1898 г. разослана губернским начальствам на их (лишь предварительное) заключение «подробная» программа. На подробности программы употреблено более трех лет времени и семь неполных страниц труда. Из этой программы видно, что цель реформы – не подъем авторитета губернаторской власти путем сообщения ей живого, активного участия в делах местного управления, не органическое объединение разрозненных и разноведомственных органов этого управления, а простое чисто механическое соединение, сведение многочисленных, состоящих под председательством губернатора, отдельных присутствий в одну совокупность. Не отрицая известной пользы такого сведения, которое может несколько упростить управление, если сократить переписку, нельзя однако не заметить, что подобное преобразование не устранит коренных недостатков нашего местного управления, авторитета власти не поднимет и стройного целого из сведенных в совокупность губернских присутственных мест не создаст.
Из всех этих мероприятий и предположений Министерства Внутренних Дел вполне очевидно, что план, который имелся в виду у графа Толстого, если не оставлен, то осужден на постепенность. Да относительно и всей дальнейшей программы Министерства Внутренних Дел выясняется лишь то, что и далее Министерство это желает идти постепенным путем, вести свои преобразования не торопясь и не увлекаясь логичностью системы (см. записку, стр. 62)[259].
В подтверждение того, что рекомендуемый ею медленный путь несравненно более верный, записка Министра Внутренних Дел ссылается на свидетельство «посторонних нашим порядкам исследователей», проще говоря, на англичанина Мэкензи Уоллеса, которого поразила «отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований». Нужно сказать, что эта бесспорная и весьма печальная сторона наших мероприятий в области местного управления поражает не только «посторонних нашим порядкам исследователей, но и наших собственных писателей самых разнообразных лагерей»[260]; к выражаемому ими по этому поводу удивлению нельзя всецело не присоединиться. Но причина «отвлеченности и противоречивости преобразований» лежит вовсе не в том, что отдельные ведомства (как полагает записка, стр. 62) постоянно возбуждают принципиальные вопросы, чем тревожат Министерство Внутренних Дел в его неусыпной, но медленной и спокойной работе и мешают «скорейшему завершению принимаемых к упорядочению управления мероприятий». Наоборот, причина едва ли не лежит в том, что в действиях Министерства Внутренних Дел, без общего плана, нет связи и даже связности отдельных мер. Со времени Учреждения о Губерниях Императрицы Екатерины II, которое было выработано по общему плану и на остатках которого до сих пор зиждется вся наша губернская администрация, – в сфере нашего местного управления общих реформ не производилось, а шло очень постепенное «совершенствование существующих учреждений», которое создало очень пестрое наслоение всяких присутственных мест и должностных лиц. Делался шаг в одном направлении, но затем, прежде чем Министерство Внутренних Дел, не торопясь двигаться по медленному, но верному пути, признавало возможным сделать второй, – жизнь уходила вперед, происходили перемены в политике государства, а еще чаще в самом Министерстве Внутренних Дел; этот второй шаг Министерство, не увлекаясь внешнею логичностью системы, делало уже в другом направлении; для согласования его с первым производилось затем частичное улучшение, которое, как таковое, никакой пользы целому не приносило, и т. д.
Что цельность и стройность реформ по общему плану имеет свои достоинства и даже преимущества пред «постепенным совершенствованием существующих учреждений», я мог бы, конечно, сослаться не только на реформы во Франции при Наполеоне I или их копии и подражания в других странах, но я ограничусь более известным примером из истории наших государственных учреждений. При этом, чтобы избежать всяких рассуждений на тему об окладах содержания[261] пример этот приведу из практики ведомства, которому размеры окладов никак не могут быть поставлены в упрек. Всем известно, что представляли из себя наши суды в дореформенную эпоху: по своему личному составу и по своим порядкам они стояли едва ли не ниже всех прочих учреждений – низкий образовательный уровень служащих, бесконечная волокита, беззастенчивая продажность царили в них безраздельно. Деятели судебной реформы прекрасно понимали, что «постепенное совершенствование существующих учреждений» не привело бы ни к чему. Составителям Судебных Уставов Императора Александра II в голову не приходило совершенствовать, напр., сначала Палаты Гражданского и Уголовного Суда и на долгий срок оставить нетронутыми суды уездные; реформировать прокурорский надзор, а следственную часть оставить по-прежнему в руках полиции. Реформа была задумана и быстро осуществлена по одному общему, во всех своих частях заранее продуманному и стройно соразмеренному плану. Без преувеличения можно сказать, что из всех реформ великого царствования реформа судебная была наиболее твердо и последовательно выдержана, а потому она и дала наиболее блестящие результаты. Дело правосудия сразу было поднято на большую высоту: были созданы новые порядки, явились и новые люди. Судебная реформа воочию доказала, что «при бесспорных руководящих для реформ основаниях и при ясном сознании недостатков существующего порядка» нельзя предусмотреть, при выработке общего плана реформ, только частных, легко устранимых впоследствии несовершенств и пробелов, а продолжительный опыт самого Министерства Внутренних Дел не менее ясно свидетельствует, что, при медленном движении ощупью, при постоянном приспособлении новых жизненных условий к старым отживающим формам, решительно нельзя предусмотреть, «в какие отношения станет вновь создаваемое учреждение к другим органам управления, каким значением будет оно пользоваться в мнении высшего Правительства и какой авторитет приобретает в глазах народа». Одни уже вышеприведенные данные из истории земских учреждений ясно показывают, что отсутствие общего, строго определенного плана самым печальным образом отзывается на нашем местном управлении и всей местной жизни, что отсутствие в мероприятиях твердых руководящих основ создавало немало затруднений для самого Министерства Внутренних Дел и несколько раз уже после безуспешных начинаний то в том, то в другом направлении неизменно вставал классический вопрос, «как быть, что делать, куда идти». Путем разновременных и разностильных пристроек и надстроек нельзя создать стройного здания; точно также путем не связанных общей руководящей идеей частичных улучшений отживающих учреждений нельзя создать удовлетворительной системы управления. Такая система всегда будет лишена логической стройности и не одной только внешней, увлечения которою так опасается Министерство Внутренних Дел (см. стр. 62), но и тесно, неразрывно связанной с ней внутренней.
Казалось бы, что задача административной реформы отнюдь не труднее реформы судебной; дело администрации в сущности даже более живое, более насущное, чем дело судебное и, если нашлись люди для новых судов, то найдутся и для новых административных учреждений.
Поэтому можно думать, что, если эти учреждения будут организованы по строго обдуманному и последовательно выполненному плану, организованы на новых жизненных началах, то произвол, безначалие, бесправие, формализм и медленность будут устранены из них в значительной степени.
