Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни

Наученное памятным опытом 1867 г. Петербургское земство высказалось весьма осторожно. Оно выражало «глубокое убеждение в той несомненной пользе, которую принесло бы благосостоянию Петербургской губернии привлечение избранных самим земством представителей к участию в законодательной разработке затронутых комиссией вопросов, а также предоставление этим, избранным земствами лицам возможности обсуждать общие вопросы земского хозяйства совместно с представителями других земств Империи».

Более определенно высказались другие собрания. Так, во Владимирское губернское собрание было внесено несколькими гласными следующее, принятое затем собранием, заявление: «В последнее время для разрешения некоторых государственных вопросов были вызываемы сведущие люди, которым, к сожалению, придается название людей земских, так что всякая неудачная работа их падает упреком на земство. В особенности доказательством тому служит комиссия по питейному вопросу, работа которой, по общему признанию, оказывается весьма неудачной. Поэтому, имея в виду еще более важную комиссию о преобразовании местных учреждений, в которую также имеют быть вызваны сведущие люди, мы полагали бы ходатайствовать, чтобы в числе их были лица, избранные земскими собраниями, которые вернее могут выяснить нужды и потребности населения всех разнородных местностей, и чтобы выработанный комиссией проект был передан на рассмотрение земских собраний». В заключение выражалось желание, чтобы «сведущим» людям, вызываемым Правительством по его усмотрению, не приписывался характер земский и не придавалось названия людей земских.

В Новгородском губернском собрании гласный Е. И. Рагозин указывал, что призванные Правительством сведущие люди «не могут быть названы земскими; они составляют фиктивное земское представительство, и обсуждение ими вопросов земско-государственной важности поселяет лишь недоразумение в среде населения губернии, так как их мнения принимаются за мнения представителей земства, посланных населением, между тем как они в действительности выбраны Министерством Внутренних Дел». «Земское собрание, единственное представительное собрание в губернии, должно строго охранять свои права и не допускать никакого недоразумения в этом отношении, так как мы можем быть ответственны пред населением губернии только за те действия, которые мы сами совершили, в сил)' закона и данного нам избирателями уполномочия». Прежний способ участия земства в обсуждении государственных вопросов, выражавшийся в передаче последних на рассмотрение земских собраний, по мнению Рагозина, имел значительные преимущества перед нынешним: «хорошо или дурно обсуждались эти вопросы в земском собрании, но, во всяком случае, этим путем Правительство могло услышать мнение земства, могло узнать взгляд законных представителей населения губернии». Развивая далее свою мысль, гласный находил, что приглашенный Правительством в число сведущих людей председатель Новгородской губернской земской управы М. А. Котливцев не имел даже права принять приглашение Правительства без уполномочия на то земского собрания. С этим мнением своего сочлена собрание вполне согласилось и выразило пожелание, чтобы председатель и члены губернской управы, ограничившись исполнением своих обязанностей, не принимали бы приглашений в комиссии сведущих людей без уполномочия земства^[204].

Особенно же резко был поставлен вопрос в Харьковском губернском собрании. На рассмотрение этого собрания была внесена, за подписью 22 гласных, записка, в которой указывалось на ненормальное положение земства в системе управления, на недоверие к нему власти, на его полное при этих условиях бессилие и на упадок благосостояния и духовной жизни народа. В заключение записка предлагала ходатайствовать о допущении, в той или другой форме, выборных от земств к законодательной деятельности, ибо «только в доверчивом призыве таких людей и в свободном обсуждении их деятельности заключается наилучшее обеспечение содействия предначертаниям Правительства». Большинством всех против 3-х голосов записка была принята собранием, которое постановило: «Относясь с чувством признательности к желанию Правительства узнавать мнения общества чрез посредство сведущих людей, призываемых на их обсуждение, губернское земское собрание, в видах доставления обществу возможности содействовать Правительству в стремлении его ознакомиться с потребностями населения, поручает губернской управе ходатайствовать перед Правительством, от имени собрания, об установлении, взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества»^[205].

Из всех этих заявлений земств вполне было ясно, что в вызове сведущих людей по назначению от Правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти; Правительство же в заявлениях земств, равным образом, не могло не усмотреть направления, несогласного с его политикою. Поэтому весьма скоро между Правительством и земством снова водворились прежние неискренние отношения. Земство недовольно Правительством, Правительство – земством. «Слово земство сделалось лозунгом дня», писал Скалой: «от земства ожидались указания; земству словесно и письменно заявлялось доверие, но как только земские собрания делали попытку отвечать на предложенные им Правительством вопросы вполне откровенно, без недомолвок, на их отзывы налагалось veto, притом в форме, дотоле не употреблявшейся, не установленной законом»^[206]. Со своей стороны, на все жалобы земских учреждений о стеснении их деятельности, на ходатайства их о разрешении компетенции в области заведования местными делами, Министр Внутренних Дел отвечал, что о расширении прав толковать преждевременно, так как земские учреждения не сумели управиться и с тем, что им предоставлено^[207].

В результате получился новый несомненный упадок земских учреждений. Едва оживившаяся земская деятельность снова ослабела, бездеятельность управ, несостоявшиеся собрания за неприбытием узаконенного числа гласных становятся обычным явлением. «Да и к чему, – писал в «Голосе» г. Кошелев, – съезжаться, работать и тем, пожалуй, наводить на себя подозрение в неблагонадежности?! Сметы кем-нибудь и как-нибудь утвердятся, дела управою разрешатся, а обсуждать, вырабатывать и отправлять к высшему Правительству ходатайства о местных нуждах – это труд бесполезный, совершенно непроизводительный, потому что под тем или другим предлогом ходатайства эти всегда отклоняются и часто не удостаиваются даже и ответа». «Какая охота делать дело», вторил ему в «Земстве» Скалон, «когда, при постоянных колебаниях, нельзя предвидеть его конечных результатов; какая охота обсуждать вопрос, когда обязательно не досказать свое мнение, когда, при сознании необходимости общего переустройства, приходится ограничиваться частностями, с убеждением в бесцельности всех частных исправлений».

Отчеты губернаторов, в свою очередь, свидетельствуют «об отсутствии в деятельности земства живого отношения к делу», «о полном равнодушии гласных земских собраний к земским делам», о том, что земства холодно относятся к выполнению задач, возложенных на них законом, что с их стороны незаметно начинаний к подъему благосостояния губерний и пр. Заявления губернаторов на этот счет были столь единодушны, что на отчете Харьковского губернатора вызвали Высочайшую отметку: «Почти повсюду та же грустная и печальная картина земства»^[208].

Таким образом, взгляды славянофилов на земство, которые положены в основу всей записки Министра Внутренних Дел, в практическом их применении доказали свою полную несостоятельность. Крылатые, полные поэзии слова вроде «Правительству сила власти, а земле сила мнения» – исчезали немедленно, как только соприкасались с суровой прозой жизни; весьма скоро оказывалось, что мнение не согласно со властью, а власть с мнением, и по устранении ссылок на заветы и предания старины далекой, которая, как таковая, отошла в область невозвратно минувшего, от программы славянофилов для приведения в исполнение оставалось не что иное, как та же программа либеральной партии. На поверку оказывалось, что разногласие между славянофилами и западниками, с первого взгляда совершенно непримиримое, по существу было весьма невелико; первые, говоря образным языком И. С. Аксакова, желали начать постройку с фундамента – с устройства уезда, а затем уже «венчать здание» – созывать земский собор; вторые желали начать с «венчания», а затем уже ремонтировать фундамент, но, впрочем, не отказывались и вести всю постройку и одновременно. Те, кто разделял взгляды Каткова, совершенно справедливо ставили ему в заслугу, что он предотвратил вступление России на путь парламентаризма, рассеяв славянофильские «бредни о земском соборе» и доказав, что этот собор с самоуправляющейся местно землей скоро обратился бы в самый обыкновенный парламент, с широко поставленным местным самоуправлением^[209].

Опыт с приглашением сведущих людей окончился неудачно: пред Правительством снова предстал прежний вопрос: «как быть, что делать, куда идти?»^[210]

Меры, принятые графом Толстым по отношению к земствам. Усиление правительственной власти. Реформа 1890 г. и ее значение

Государственный ум в Бозе почивающего Монарха не мирился с уклончивой политикой, с политикой компромиссов; Его Величество решился вступить на вполне определенный третий путь – укрепления Самодержавия путем создания сильной правительственной власти.

30 мая 1882 г. на пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Д. А. Толстой. О взглядах нового Министра на значение земства в системе нашего государственного управления не было двух мнений^[211] об этих взглядах едва ли надо много говорить. По земскому вопросу граф Толстой разделял воззрения М. Н. Каткова, а воззрения этого последнего хорошо известны. «Русское Самодержавие», писал М. Н. Катков, «не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ей или от нее исходящей власти в стране, никакого государства в государстве»^[212]. «Самоуправление стало у нас грубым двусмыслием».^[213] «Система устранения Правительства потребовала, оно отказалось ото всякого дела, признавая себя ни к чему непригодным. Самая администрация в ее разветвлениях по стране объявлена не делом Правительства. Против государства выдвинута земля, а под землею на практике разумеются учреждения 1864 г., именуемые земством – громоздкий аппарат, который в продолжение своего 20-летнего существования дал хорошо почувствовать настоящей земле, т. е. народу, только свою тяжесть и разорительность. Учреждения эта должны быть разумеемы как частные общества: но в то же время им предоставлена власть, которая везде признается только за государством, – власть облагать податями население, распоряжаться общественными деньгами, выбирать мировых судей, заведовать крестьянскими делами, народными училищами и пр. и пр., с притязанием оттеснять от всего государственное правительство притязанием, которое благодаря доктрине поддерживается и поощряется высшими государственными учреждениями. Наряду с так называемыми земскими учреждениями, и в том же смысле, поставлены городские думы. Все это называется местным самоуправлением. Правительственная администрация не знает, в чем заключается ее обязанность, и с каждым днем теряет почву и умывает во всем руки. Главная пружина всякого управления, ответственность, перестала действовать»^[214].

Политика, принятая гр. Толстым по отношению к земствам, была весьма тверда и определенна. «Министр борьбы» неуклонно подавлял все конституционные поползновения земств, т. е., иначе говоря, всякие попытки этих последних выйти из узкой сферы дел местных, всякое стремление к объединению их деятельности и всякую агитацию в пользу подобных попыток. Имеются указания, что, хотя взгляды Министра Внутренних Дел не оставляли никаких сомнений, отдельные земства пробовали ходатайствовать об установлении земских съездов и о разрешении им принять участие в обсуждении законопроектов^[215]. Все подобные ходатайства категорически отклонялись; земствам и губернаторам давались соответственные разъяснения относительно их прав и обязанностей, а Полтавский губернатор во всеподданнейшем отчете в 1884 г. предлагал даже, чтобы в заседаниях земских собраний присутствовали лица прокурорского надзора, на обязанность которых было бы возложено остановить возбуждение и обсуждение вопросов, законом не разрешенных.

В отдельных случаях, когда среди земств проявлялось упорное «сопротивление правительственным установлениям», для преодоления «сопротивления» Правительству приходилось прибегать к весьма крутым мерам. Так, вследствие заявления Новгородского губернатора во всеподданнейшем отчете за 1884 г. о систематической оппозиции Правительству Череповецкого земства, Высочайше утвержденным 7 июня 1888 г. положением Комитета Министров предоставлено было Министру Внутренних Дел на три года возложить на правительственную комиссию обязанности и полномочия, входящие в круг ведомства уездной земской управы и представительства местного земства в уездных учреждениях^[216].

Принятыми графом Толстым мерами открытая агитация среди земств весьма скоро была прекращена, но скрытое брожение продолжало существовать. Совершенно ясные указания о нем имеются во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1887 г. Вятский губернатор заявлял, что вследствие крайне вредного направления партии земских либералов в деле народного образования составляется разряд людей, из которого легко вербуется контингент для враждебных Правительству действий, и что, в частности, личный состав статистического отделения при губернской земской управе не может пользоваться доверием. Против таких заявлений губернатора последовали Высочайшие отметки: «Печально», «Почти везде то же самое».

Мерами репрессии, несомненно, подавлялись проявления политической тенденции земств, но вместе с тем подавлялась всякая самодеятельность, уничтожался всякий интерес к земскому делу. Передовые земцы либо охладевают к земской деятельности, либо совершенно от нее устраняются; место их часто заступают лица, преследующие уже не интересы земского дела, а свои личные виды, губернаторы большинства губерний продолжают настойчиво указывать на общий полнейший упадок земских учреждений, на неудовлетворительное их состояние; такие заявления вызывают Высочайшие отметки: «Это не ново», «Меня не удивляет»^[217]. Нужно заметить при этом, что объяснения начальников отдельных губерний весьма красноречиво рисуют действительное положение дела. Губернаторы заявляют, что холодное отношение земских жителей к своим задачам объясняется ожиданием реформ, что распорядителями земского дела являются волостные писари и даже сидельцы питейных заведений, попадающие на места председателей и членов земских управ путем происков и интриг, что в сфере земской деятельности обнаруживаются хищения, подкупы и попустительство^[218] и т. п.

Граф Толстой понимал, что мерами репрессий можно лишь временно подавить, но нельзя совершенно уничтожить общую, нежелательную для Правительства тенденцию земства, что, равным образом, одними предписаниями и внушениями, замечаниями и постановлениями на вид нельзя оживить дело, возбудить к нему интерес и что корень печального положения земства лежит в ненормальных его отношениях к Правительству, а основная причина этих последних в Положении 1864 г. – в самостоятельности земских учреждений, в их выборном всесословном начале. Прямым отсюда выводом был пересмотр Положения 1864 г., а результатом пересмотра явилось Положение 1890 г. Но прежде чем говорить об этом последнем Положении, для правильного понимания его действительного значения в истории наших земских учреждений необходимо заметить, что его инициатору не пришлось довершить начатого им дела. Смерть унесла в могилу графа Толстого прежде, чем проект намеченной им реформы был заслушан в Государственном Совете, где он подвергся существенным изменениям. Поэтому для уяснения основной мысли покойного Министра Внутренних Дел и для уразумения тех начал, которые положены были им в основание Положения 1890 г., надо обратиться к его первоначальному проекту.

В проекте этом^[219] бывший Министр Внутренних Дел соображения свои (как бы в прямое опровержение основной посылки записки Министра Внутренних Дел) начинал прямо с заявления, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. внесло в наше законодательство два новых начала: исключительно выборное, на бессословном представительстве основанное, устройство местных по хозяйственным делам установлений и полную обособленность их от правительственных органов управления». Эти начала «не имеют оправданий в нашем историческом прошлом» (стр. 6)… «все местное управление оказывается как бы раздвоенным: рядом со сферою действия правительственных лиц и властей существует особый круг дел, в котором всецело господствуют земские власти. Граница между тою и другою областью деятельности резко проведена самим законом и на практике ревниво охраняется с обеих сторон без всяких нарушений. Она поставлена под верховную защиту Правительствующего Сената, который по Положению 1 января 1864 г. облечен полномочиями судьи и посредника между Правительством и земством, в случаях взаимных между ними пререканий, и призван к ограждению компетенции и прав, предоставленных местным административным и общественным учреждениям, от взаимных посягательств» (стр. 11). «В отношении политическом», говорилось далее в проекте (стр. 11–12), «упомянутое начало, столь наглядно выразившееся как в первоначальных законоположениях о земских учреждениях, так и в последующей практике высших, государственных установлений по земским делам, не могло не отразиться на общем направлении лиц, посвятивших себя земской деятельности, равно как и на отношениях к ним представителей Правительства в составе местной администрации… в тех и других воспитывается тот дух взаимного недоверия и противодействия, который не допускает возможности плодотворной совместной деятельности администрации и земства и который, с первых же лет по введении земских учреждений, стал обнаруживаться почти повсеместно, систематическою с их стороны оппозицией Правительству. Эта оппозиция в прежнее время» (а ныне вновь в записке Министра Внутренних Дел) приписывалась тому обстоятельству, что преобладающее на земские дела влияние оказывалось нередко в руках лиц, политически неблагонадежных. Между тем подобные случаи хотя и встречались на практике, но лишь в виде исключений, и объяснять ими указанное общее направление земской деятельности едва ли возможно. Направление это тем более достойно внимания, что земские учреждения введены только в коренных русских губерниях, преданность населения коих государственным традициям не может подлежать сомнению, а также в тех южных и восточных окраинах Империи, в которых никогда не проявлялись серьезные сепаратические стремления. Если же и в этих местностях, составляющих ядро государства и самый надежный оплот государственных начал, оппозиция Правительству свила себе прочное гнездо в земстве, то причину сего прискорбного факта следует искать в том, что само законодательство создало почву для такой как бы официальной оппозиции, а административная практика способствовала ее постоянному развитию.

Находя такое положение дела и раздвоение властей явлением ненормальным и вредным, указывая на недостатки земской деятельности и на отсутствие у губернаторов какой-либо активной власти для устранения этих недостатков, граф Толстой признавал существенно необходимым «приступить к такой реформе, которая пресекла бы в самом корне и устранила бы указанную выше основную причину современного земского неустройства. Надлежит отрешиться от установившегося в начале шестидесятых годов ложного воззрения, что земство и земские нужды составляют нечто особое от государства и его потребностей и что земские дела подлежат исключительному ведению самостоятельных органов земского самоуправления. Следует возвратиться к прежнему, до того времени господствовавшему взгляду на земство и признать, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит Правительству, и что земские учреждения должны быть учреждениями государственными, существующими и действующими на почве государственного права» (стр. 18). «Дело государственное», говорилось далее в проекте, может быть поручаемо лишь государственным установлениям, от Правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда оставались бы учреждениями частными, а не правительственными и руководились бы в своей деятельности исключительно волею земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительских земских органов, главная цель предпринимаемого преобразования – введение земских учреждений в общую систему государственного управления – осталась бы недостигнутою, а с тем вместе не могло бы быть осуществлено и подчинение означенных органов непосредственному надзору и руководству Правительства, ибо установление такого надзора за учреждениями выборными составляет неразрешенную на практике задачу (стр. 37).

Из всех этих рассуждений следовал, в сущности один только вывод – полное упразднение земских учреждений, замена их органами правительственными, но граф Толстой поступил иначе: в проекте развивалась государственная теория самоуправления – доверенные земству дела признаны делами государственного управления, в дальнейших же практических выводах проекта теория эта получила довольно своеобразное применение. В науке общепризнано, что государственная теория должна пониматься не в том смысле, будто самоуправление должно сделаться подчиненным органам администрации, а в том, что выборное, всесословное, самостоятельное и ответственное лишь по закону, управление это по отношению к населению должно являться действительно властью со всеми правами и преимуществами. – Граф Толстой поступил как раз наоборот. По проекту его предполагалось, не предоставляя земским учреждениям никакой власти по отношению к населению, поставить их в сфере их деятельности в полное подчинение администрации^[220], заменить земские управы присутствием из лиц, назначаемых властью, и преобразовать земское представительство на сословном начале, придав притом ему характер повинности.

Можно, конечно, оспаривать правильность теоретических воззрений графа Толстого, можно не соглашаться с практическими его выводами из созданной им теории, но нельзя не признать, что намеченная им цель преобразования земского управления – «отменить допущенную Положением 1 января 1864 г. самостоятельность земских учреждений» – была поставлена совершенно ясно и точно. При осуществлении его проекта в первоначальном виде всесословное земство обратилось бы в сословное, выборное начало сведено было бы к нулю, а земские управы превращались в чисто бюрократические, находящиеся в полном распоряжении и подчинении губернатора, учреждения при котором состояли бы сословные, чисто совещательные и не имеющие никакого значения собрания. Таким образом, едва ли можно сомневаться в том, что первоначальный проект графа Толстого был, в сущности, проектом об упразднении всесословного самоуправления.

Как указано выше, графу Толстому не пришлось самому довершить свое начинание. В дальнейшем ходе оно подверглось существенным изменениям, и можно думать, что изменения эти во многом объясняются неопределенною, неотчетливою постановкою вопроса, какая дана была в проекте. При иной, определенной постановке, вопрос получил бы и определенное разрешение: либо земским учреждениям была бы дана действительно правильная организация, либо, если не все, то имеющие государственное значение функции их были бы переданы органам Правительства, которые пришлось бы тоже обновить и переделать. Но в данном случае, составляя свой проект, и граф Толстой не отступил от привычной политики Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям. Свою мысль упразднить, в сущности, земство он не выразил в проекте прямо; под видом правильного развития начал самоуправления, он желал оставить внешнюю форму последнего, но лишив ее всякого внутреннего содержания. Конечно, такая постановка вопроса вызвала, да и не могла не вызвать, ряд самых основательных возражений со стороны других ведомств и в среде Государственного Совета, ибо мотивы записки Министра Внутренних Дел, в которой развивалась государственная теория самоуправления, никак не сходились с ее заключением, где проектировалось уничтожение самоуправления и замена его учреждениями бюрократическими.

Из последовавших возражений самого глубокого внимания заслуживает отзыв бывшего Государственного Контролера. Опытный государственный деятель в следующих словах замечательно метко характеризовал слабую сторону проектированной реформы земских учреждений: «Если нынешняя компетенция земских учреждений не может возбудить к себе в населении достаточно интереса, чтобы привлечь к земскому делу лучших людей местности, то можно ли надеяться, чтобы такие люди стали охотно посвящать ему свои труды в приготовленной для них новой ограниченной роли? Можно, конечно, путем штрафов и взысканий заставить приезжать на выборы и заседания, класть шары и подписывать журналы, но невозможно заставить относиться к делу с любовью, действовать и решать разумно и добросовестно. Земские собрания, по-прежнему, собираясь ежегодно и заседая в течение известного срока, но лишенные инициативы и власти, лишенные влияния на состав исполнительных земских учреждений, считая себя свободными от действительной ответственности за ход земского дела, с трудом избегнут двух крайностей: или сделаться лишь исполнителями мертвой формы, совершенно ненужным звеном в управлении, или стать центром бесплодной критики и праздной агитации против губернского начальства и Правительства»… «Вполне верно, что дело земского хозяйства не следует обособлять от государственных дел, что Правительство не может вполне устранить себя от попечения о местном благоустройстве и что лучших результатов в этой сфере можно ожидать от совместной деятельности правительственных органов с представителями местного населения. Но целесообразное применение этой мысли к законодательству, т. е. образование системы учреждений, правильно осуществляющих связь интересов государственных и местных, есть задача, которую, по моему мнению, нельзя уложить в рамки Положения о земских учреждениях, сложившегося под влиянием совершенно других мыслей. Она требует соображений всей совокупности дел местного благоустройства и хозяйства, распределенных между разными установлениями, и может найти верное выражение не в переделанном Положении 1864 г., а лишь в законоположении более общего характера, устанавливающем организацию и порядок местного управления губерний и уездов»^[221].

В результате предъявленных возражений и сделанных по ним уступок явилось Положение 1890 г., которое оказалось поэтому новой полумерой в истории земских учреждений. Оно не упразднило земства, но обезличило и обесцветило его: не уничтожило всесословного начала, но придало сословную окраску; оставило выборные управы, но службу в них признало службою государственною; не сделало из земских учреждений действительных органов власти и не ввело их в общий строй правительственных установлений^[222] но увеличило над ними опеку губернаторов; оставило по-прежнему за земскими собраниями самостоятельное разрешение большей части предоставленных их ведению дел, не уполномочив правительственные установления изменять постановления земских собраний, но усилило право губернаторского протеста – лишь отрицательное право запрещать и останавливать.

Несмотря на важные с первого взгляда изменения прежнего Положения, несмотря на явное стремление нового, ныне действующего Положения усилить влияние Правительства на земские дела, отношения между правительственными органами и земскими собраниями и ныне остаются на почве прежней противоположности земства Правительству; это все те же отношения как бы двух спорящих сторон, взаимные пререкания между которыми по поводу нарушенных прав разбираются смешанною коллегией (Губернским по земским делам Присутствием) и Правительствующим Сенатом, т. е. теми же установлениями, посредничество которых граф Толстой в своем проекте решительно отвергал в видах устранения двоевластия (стр. 17 и 45). Записка Министра Внутренних Дел утверждает, будто теперь, после реформы 1890 г., земские учреждения должны быть признаны введенными бесповоротно в систему местных правительственных органов, так что в настоящую минуту исчезают всякие основания к признанию этих учреждений чем-то обособленным от органов правительственной власти (стр. 46–47). Но это заверение не отвечает действительности. Составители записки, вероятно, не дали себе труда сопоставить соответственные постановления обоих Положений – 1864 и 1890 гг. Между тем сравнение постановлений нового и старого Положений ясно показало бы, что одно из существенных изменений в отношениях Правительства к земству заключается, главным образом, в усилении права губернаторского протеста, но в этом праве едва ли можно видеть единение Правительства с земством. Наоборот, усиление этого именно права лучше всего и доказывает, что земские учреждения вовсе не введены в систему местных правительственных органов Министерства Внутренних Дел; протестовать можно только против постановления органа самостоятельного, органу же подчиненному всякий начальник дает предписания и приказания.

Мало того, введение земских учреждений в систему местных правительственных органов не подтверждается даже текстом отдельных статей действующего закона. Так, напр., ст. 62 Положения 1890 г. прямо, в своем тексте, противопоставляет земские учреждения Правительству и губернскому начальству.

Не внеся никаких коренных изменений в отношения земств к органам правительства, закон 1890 г. не внес никаких существенных перемен и в самую организацию земских учреждений. По-прежнему учреждения эти остаются зданием и без крыши и без фундамента, по-прежнему у них нет тесной связи ни с центральным управлением, ни со своими местностями. Записка Министра Внутренних Дел, правда, утверждает, будто Положение 1890 года установило связь земских учреждений с местностью путем децентрализации земского управления: но в действительности громкому названию «децентрализации» едва ли может соответствовать указываемое в записке предоставленное земским учреждениям по новому положению право избирать в помощь управе неограниченное число лиц для наблюдения за исполнением обязательных постановлений земских собраний и для привлечения виновных в нарушении их к суду. Созданием должностей подобных прокуроров от земств не создается еще связи последнего с местностью; эта связь может быть установлена только созданием мелкой ячейки самоуправления, о которой неуклонно ходатайствовали земства, но о которой в Положении 1890 года нет и помину. С главной массой населения губернии, с крестьянством, земство совершенно разобщено; между ними законом 1889 г. поставлена власть земских начальников, которых записка Министра, хотя и зачислила в органы самоуправления, но которые в действительности ничего общего с земством, кроме своего названия, не имеют.