Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни

Полная версия

Трейчке. Германский историк проф. Treitschke в своем посмертном сочинении «Политика» проводит тот взгляд, что местное самоуправление представляет необходимую основу политической свободы и что без него совершенно немыслима здоровая конституционная жизнь. Отмечая тот факт, что романские народы, в отличие от германских, предпочитают логический порядок и техническую целесообразность в управлении развитию местной свободы, Treitschke говорит: «Но можно утверждать, что народы, которые чувствуют в себе подобное стремление, могут с трудом развить действительную политическую свободу. Ибо, если нация не в состоянии сама заботиться о своих повседневных и мелких делах, то она тем менее может разрешать самостоятельно более важные политические задачи. Сущность политической свободы заключается в том, что воля государства осуществляется не только органами государства, но и через самоуправление общин и союзов общин». Хотя относительно самоуправления и является опасность дилетантизма, и хотя бюрократия может действовать в некоторых случаях успешней, «но здесь», замечает Treitschke, «дело идет прежде всего о великих нравственно-политических вопросах, о политическом воспитании народа. По отношению к германцам вне всякого сомнения, что на них привычка к заведованию повседневными делами оказала весьма воспитательное влияние. Для отправления парламентских обязанностей особенно необходимо известное теоретическое образование; настоящая политическая сила нашего народа всегда и заключалась в тех лицах, которые в городах и селах действительно научились понимать практические отношения». Предпослав эти замечания, Treitschke затем переходит к рассмотрению существующей организации местного самоуправления в некоторых европейских государствах и делает такие выводы. Французское самоуправление, которое с германской точки зрения и не заслуживает этого названия, не может создать политической силы, так как его органы имеют лишь совещательное значение при правительственных агентах и не несут никакой ответственности; между тем лишь последняя дает политическое значение. При подобной организации «дух народа становится несвободным, и этим же объясняется, по мнению автора, неспособность французов к пользованию действительной политической свободой. Относительно Италии Treitschke указывает, что здесь провинциальное самоуправление скопировано с французского, а потому не представляет действительного противовеса власти префекта, между тем как общинное самоуправление более самостоятельно и привлекает даже аристократию к муниципальным обязанностям, и в лице органов общины правительственные префекты находят более или менее противовес. По поводу английского местного самоуправления автор замечает, что здесь палата лордов пользовалась до тех пор высоким значением, пока аристократии принадлежала главная роль в местном самоуправлении, так как не знатность, не землевладение или богатство членов палаты обеспечивали последней политическое значение, а лишь то руководящее положение, какое ее члены занимали в местном самоуправлении. Относительно Пруссии проф. Treitschke говорит, что здесь издавна было развито городское самоуправление, но усилившаяся королевская власть его постепенно уничтожила. Новый толчок к развитию городской свободы был дан реформою знаменитого Штейна; выработанное им городовое положение стало образцом для последующих реформ городского самоуправления в Германии и перед 48 г., когда с самоуправлением связывался целый культ, считалось «политической библией Пруссии». Иначе дело обстояло с сельским общинным самоуправлением, которое могло получить соответственную организацию лишь в недавнее время, благодаря сопротивлению вотчинных владельцев и путанице понятий в этой области. Этим и объясняется, по мнению автора, неудача конституционной попытки в Пруссии 1821 г.: «так как не могли согласиться на счет общинного устройства, то не осуществилась и вершина здания»^[317]. Относительно русской земской реформы 1864 г. проф. Treitschke замечает, что «это был широкий и хорошо задуманный шаг». Только на почве такого провинциального самоуправления могла сделаться возможной какая-либо форма народного представительства при центральной власти. Но эта реформа не была завершена и в настоящее время обезображена до неузнаваемости, так как развитие земства, как это сказалось еще при жизни Императора Александра II, благодаря дальности расстояний всецело обусловливалось личными свойствами местных губернаторов»^[318].

II. Французская литература

Барант. Одним из первых писателей, обративших внимание на несоответствие французского административного строя с политическим и на необходимость децентрализации, был известный историк и политический деятель, барон de Barante. В своем сочинении «Des communes et de l'aristocratie» (первое издание вышло в 1821 г., а в 1866 г. перепечатано под заглавием «De la decentralisation en 1829 et 1833»). Barante замечает, что свободное и регулярное заведование местными делами не есть вопрос, безразличный для политического развития страны, и не является мелким, как это кажется по виду.

Все не могут быть депутатами, ни даже избирателями, между тем провинция и представляет ту сферу, которая может дать естественную пищу уму и знаниям граждан, удовлетворить их честолюбие, дать опыт в делах и сделать население политически зрелым. Занятие местными делами поэтому входит, как необходимый элемент, в нравы свободной страны. С этой стороны французский административный строй, по мнению автора, и представляет существенные недостатки, так как вся активная деятельность в местном управлении принадлежит правительству и его агентам, а само население, играя лишь пассивную роль, лишено самодеятельности и остается политически незрелым. При подобных условиях само «представительное правление» не может быть прочным и плодотворным и лишь превращается в «пустую и лживую форму». Было бы непредусмотрительно, замечает автор, оставаться в подобном положении и довольствоваться мертвой буквой хартии, не оживотворяя ее смысла, не заботиться об интересах общины под предлогом, что интересы государства и права граждан достаточно гарантированы. Это значило бы рисковать потерять столь драгоценные преимущества, а для сохранения их необходимо им расти. «Каким образом», замечает далее автор, «может существовать продолжительно столь явное противоречие между политическим и административным механизмом? В государственной хартии вмешательство граждан допущено как основной принцип; судьба целой страны доверена вполне публичному обсуждению; оно решает самые важные интересы; оно определяет расходы, вотирует налоги; нет законов без его согласия. В административном строе, напротив, нет представительства граждан; их права и власть исчезают. Единичная власть иногда удостаивает выслушать некоторые мнения, но она считает в принципе, что окончательное решение всегда ей принадлежит. Свобода в важных делах, рабство в мелких; здесь есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный строй извратит и обезобразит систему хартии»^[319]. Согласно с этим, Barante в своем докладе, представленном палате пэров 4 апреля 1833 г. от имени комиссии по рассмотрению законопроекта об организации генеральных и окружных советов, указывает на политическое значение самоуправления и на необходимость децентрализации^[320].

Анрион де Пансей. Почти одновременно с книгой Баранта появилось сочинение «О муниципальной власти», принадлежащее профессору Henrion de Pansey. Хотя в этом сочинении автор излагает преимущественно существующую организацию французского муниципального строя, но в начале книги уделяет несколько страниц на выяснение связи самоуправления с конституционным режимом и необходимости приспособить французский административный строй к политическому. «Самое ничтожное усилие мысли, – замечает Henrion, – даст законодателю почувствовать, что жизненный принцип представительного правления заключается в том, чтобы все интересы, интересы общины и департамента, подобно интересам самой нации, были облечены в форму народного представительства». «Предположим, однако, – продолжает автор, – организацию, в которой лишь общие интересы были бы представлены, а заведование второстепенными делами было бы исключительно вверено правительственным агентам». «Не очевидно ли, что при подобном положении вещей, вместо представительного правления, которое думали иметь, явится в действительности лишь странное смешение разнородных учреждений, лишь несвязная система, которая, подобно неправильно построенному зданию, не будет иметь никакой прочности. При подобном положении вещей никогда не будет общественного духа… Но что еще будет печальней, установится постоянная борьба между свободой, гарантированной основным актом, и административным режимом. Какой будет исход этой борьбы? Одно сомнение заставляет уже отступить с ужасом…» «Напротив, при организации периодических выборов на муниципальные должности и в генеральные советы департаментов все права гарантированы, все граждане – их защитники, а во время собраний для выбора депутатов, так как нотабли каждого кантона постепенно прошли все ступени административной иерархии, избиратели будут располагать точными данными, а избранные – необходимыми знаниями. Но, что еще важнее знаний, они все будут чувствовать живую привязанность к своей конституции. Они ее будут любить, потому что они будут ее знать». Указав, таким образом, на значение самоуправления для конституционного режима, автор переходит затем к Франции и говорит, что здесь самоуправление широко развито в феодальную эпоху, но что королевская власть постепенно, со своим усилием, ограничивала его, пока при Людовике XIV оно совершенно не исчезло. Французская революция, преследуя иные цели, не воскресила самоуправления, а лишь довершила его уничтожение. Реставрация даровала стране новую конституцию, достойную, по мнению автора, удивления и рассматривавшуюся публицистами как «наиболее возвышенную из комбинаций, как последнее усилие человеческого ума». «Но, как бы ни была совершенна эта организация законодательной власти», продолжает далее Henrion, «великое дело политического возрождения далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые, будучи заимствованы из ее природы, составляя с ней однородное целое, обеспечивают ее выполнение и гарантируют ее прочность». Признавая необходимым муниципальное представительство для обеспечения конституционного строя, автор замечает, что и самая организация этого представительства должна быть аналогичной организации национального представительства, так как то и другое исходит из одного принципа и преследует однородную цель; равным образом и муниципальные выборы должны производиться соответственно выборам депутатов, представляющих в своей палате всю нацию^[321].

Токвиль. Знаменитый французский историк А. Токвиль, в своем сочинении «Democratic en Amerique» (вышло в 1835–1840 гг.), составляющем плод продолжительного изучения американской жизни и личных наблюдений, проводит ту мысль, что лучшей опорой для конституционных государств является местное самоуправление и что при отсутствии такового эта форма правления скоро превращается в абсолютную. Развитием общинных учреждений, «умеряющих деспотизм большинства и в то же время дающих народу склонность к свободе и умению быть свободным», по мнению автора, объясняется то обстоятельство, что Соединенные Штаты избегли революций и превращения в абсолютное государство, подобно тому, как это имело место во Франции, в которой недоставало истинного самоуправления. Указывая затем на отсутствие такого широкого развития общинного самоуправления на континенте Европы, какое оно получило в Англии и Америке, Токвиль замечает: «Между тем, именно в общине заключается сила свободных народов. Общинные учреждения так относятся к свободе, как начальные школы к науке. Они делают ее доступною народу, развивают в нем склонность к мирному пользованию ею и приучают к обращению с нею. Без общинных учреждений нация может дать себе свободное правительство, но в ней не будет духа свободы. Временные стремления и интересы минуты, случайные обстоятельства могут дать ей внешний вид независимости; но деспотизм, вогнанный внутрь общественного организма, рано или поздно проявится наружу». «В наше время, – замечает Токвиль, – есть много людей, которые очень легко уживаются с такого рода компромиссом между административным деспотизмом и верховным народовластием и которые полагают, что они достаточно обеспечат свободу личности, отдавши ее во власть нации… Я, со своей стороны, был бы склонен думать, что свобода менее необходима в больших вещах, чем в мелких, если бы только я предполагал, что когда-нибудь можно быть уверенным в сохранении одной, не обладая другой»^[322]. [В позднейшем, еще более известном сочинении «L'ancien regime et la revolution» (1856) Токвиль также указывает, что «без общей политической свободы местная свобода не может долго существовать»^[323].] «Напрасно будете вы», продолжает автор, «поручать этим самым гражданам, которых вы сделали столь зависимыми от центральной власти, выбирать от времени до времени представителей этой власти; это столь важное, но и столь кратковременное и редкое пользование своей свободной волей не помешает им мало-помалу потерять способность думать, чувствовать и действовать самостоятельно… Я должен прибавить, что они скоро сделаются неспособными пользоваться и тем великим и единственным правом, которое у них останется. Демократические народы, которые ввели свободу в политическую сферу и в то же время усиливали деспотизм в сфере административной, пришли к удивительным странностям. Когда надо вести мелкие дела, для которых достаточно простого здравого смысла, тогда они признают граждан неспособными к этому; когда же дело идет об управлении всем государством, то они этим же гражданам дают огромные права; они делают из них поочередно то игрушку верховной власти, то ее господина, ставя их то выше королей, то ниже всякого человека. Испробовавши все различные избирательные системы и не найдя ни одной, которой бы они были довольны, они удивляются и продолжают искать еще; как будто бы замечаемое ими зло не гораздо больше зависело от устройства избирательных собраний. Действительно, трудно понять, каким образом люди, совершенно утратившие привычку руководить самими собой, могли бы успешно сделать выбор тех, кто должен быть их руководителем; невозможно поверить, чтобы либеральное, энергическое и разумное правительство когда-нибудь могло произойти из выбора, сделанного народом, состоящим из рабов. Конституция, которая была бы республиканскою с головы и ультрамонархическою во всех остальных частях, всегда казалась мне недолговечным уродством. Пороки правителей и тупоумие управляемых скоро довели бы ее до гибели: и народ, утомленный своими представителями и самим собою, или бы создал более свободные учреждения, или скоро распростерся бы снова у ног одного господина»^[324]. Указывая на широкое развитие местного самоуправления в Америке, почти устраняющего центральное правительство от местного управления, автор не отрицает, что это ведет ко многим недостаткам в административно-хозяйственном отношении. «Впрочем, я допущу», замечает он, «если угодно, что селения и графства Соединенных Штатов будут с большей пользой управляться в административном порядке центральной властью, находящеюся вдали от них и остающеюся им чуждою, чем должностными лицами, взятыми из их среды. Я признаю, если это потребуется, что в Америке было бы больше безопасности, что в ней делалось бы более благоразумное и рассудительное употребление из общественных средств, если бы администрация всей страны находилась в одних руках. И все же политические преимущества (курсив автора), получаемые американцами от их системы децентрализации, заставляют меня предпочесть ее противоположной системе». Поэтому далее автор и говорит: «Чему я всего более удивляюсь в Америке – это не административным, а политическим результатам децентрализации»^[325] – изречение, неоднократно с тех пор цитировавшееся сторонниками развития местного самоуправления в конституционном государстве, напр., Ферраном, Ферроном и др. По мнению Токвиля, местное самоуправление для государств, основанных на народовластии, является единственной гарантией против беспорядка в среде свободы и водворения – абсолютизма, так как, с одной стороны, толпа не в состоянии пользоваться свободой в больших делах, не научившись в малых, а с другой, отдельные личности, будучи разрознены, не могут противостоять абсолютизму. «Те, кто опасается распущенности, и те, кто боится абсолютной власти», замечает Токвиль, «должны поэтому одинаково желать постепенно развития свободы провинциальных учреждений»^[326]. Что касается обвинения французской революции 1789 г. в том, что она создала административную централизацию, господствующую и поныне во Франции, то автор восстает против этого и полагает, что централизация была созданием королевской Франции, а революция лишь усовершенствовала ее^[327]. Эту мысль Токвиль еще подробней развивает в соч. «Старый порядок и революция», где он показывает, насколько правительственная опека и административная централизация были развиты во Франции XVIII века, не исключая и pays d'etat, т. е. «тех провинций, которые отчасти сами управляли собою или, вернее, казались самоуправляющимися»^[328]. В этом же сочинении автор вообще доказывает, что неудача революции, в смысле создания свободы, заключалась не в ошибках революционеров, а в том воспитании, которое получил французский народ и которое не приучило его к самоуправлению. Самые характерные условия современной французской жизни были медленно и прочно выработаны ранее 1789 г., и «переворот» не изменил их, а перенес в новую обстановку. Сам Токвиль оставался верен своим взглядам и в политической деятельности, где он в качестве депутата являлся одним из наиболее горячих сторонников расширения местного самоуправления во Франции^[329].

Одиюн Барро. Книга «De la centralisation et de ses effets», принадлежащая перу французского политического деятеля Odilon-Barrot, относится к числу тех работ, авторы коих выступают против французской системы централизации. Odilon-Barrot и на практике пытался провести реформу местного управления в смысле предоставления самостоятельности местным органам: им был выработан один из четырех докладов по этому вопросу, представленных в Национальное Собрание в конце первой половины настоящего столетия и не получивших дальнейшего движения благодаря декабрьскому перевороту, – именно доклад о conseils cantonaux. В названной книге Odilon-Barrot является сторонником того же мнения о необходимости для Франции отрешиться от крайнего стеснения поместных единиц. «Оставим, – говорит он, – абсолютной власти присущую ей централизацию; то и другое вполне гармонируют и взаимно необходимы; нам же пора перестать стараться примирить столь глубоко непримиримое, как свобода и централизация»^[330]. Только «благодаря ничем не оправдываемому противоречию», замечает автор, «мы, участвуя чрез наших представителей в государственном законодательстве, оказываемся исключенными от всякого участия в ведении дел общины»^[331]; «имея право избирать главу государства, лишены права назначать мэра или починить колокольню»^[332].

Из приведенных замечаний автора видно, что для него ясна тесная связь конституционализма с самоуправлением, настолько тесная, что без самоуправления, как одной из гарантий, все принципы конституции 1791 г. оказались абстракциями, так как эта конституция, провозгласив права человека, вместе с тем не дала средств, кроме опасного права восстания, способных «охранять эти права и дать им серьезное содержание»^[333].

Признавая всю важность самостоятельности поместных единиц для конституционного государства, Odilon-Barrot считает необходимым указать и на воспитательное значение подобной самостоятельности, как подготовительной к парламентаризму школы. «Где мы научимся, – спрашивает он, – общественной жизни, где подготовимся к ней, как не в серьезно эмансипированных муниципальных и департаментских учреждениях, в которых обсуждались бы с живостью, со страстью общие дела, и которые мало-помалу дали бы нам нравы и практику свободы. В английском парламенте почти нет ни одного члена, который не был бы, по крайней мере, мировым судьею или шерифом в своем графстве^[334].

Реиьо. Французский публицист Regnault в своем сочинении «La province» проводит ту мысль, что во Франции, как представительной стране, необходима более широкая административная децентрализация, чем та, которая применялась со времен революции, и что лишь при наличности местного самоуправления конституционный режим может укрепиться в стране. Если же революционные и демократические писатели высказывались против децентрализации из боязни повредить единству государства, то это, по мнению автора, объясняется тем, что в эпоху революции административная централизация действительно оказала могучую поддержку делу революции, подчинив провинцию новому режиму; но раз это единство было обеспечено, то сохранение централизации стало бесполезным и вредным^[335]. Сама сущность революции, по мнению Regnault, требовала признания местного самоуправления. «Декларация прав, провозглашающая суверенитет народа, не есть основная идея революции. По какому же странному противоречию тот самый факт, который освободил индивида, освещал бы и подчинение собраний индивидов, соответствующих различным территориальным округам… Декларация прав человека, как индивида, есть в то же самое время декларация прав людей, как собрания индивидов». Ошибка революционных писателей заключается в том, что они приняли средство борьбы за принцип управления, случайный факт – за традицию. «Революция не будет завершена, по мнению Regnault, пока централизация будет сохраняться, потому что последняя представляет социальный строй, прямо противоположный принципам 1789 г.»^[336]. «Требуя восстановления представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, что она не может существовать без муниципального режима, который является основой. Учреждая в 1814 г., а равно в 1830 г. представительную палату без свободных общин, строили здание на песке. Новая свобода, воздвигнутая на почве, подготовленной деспотизмом Империи, не могла иметь ни прочности, ни продолжительности; то не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся. Самые ничтожные колебания должны были вызывать уже падение»^[337]. Противники децентрализации избавились бы, по мнению автора, от своей ошибки, если бы лучше познакомились с историей, начиная с падения Римской Империи, так как они увидели бы, что королевская власть опиралась всегда на централизацию, как на средство подавить народную свободу^[338]. По мнению Regnault, самая ошибка революционных противников местного самоуправления объясняется тем, что они сохраняли, помимо своей воли, старые монархические воззрения относительно характера власти государства, представляли ее в столь же абсолютной, как прежняя королевская, и желали лишь изменения династии, а не изменения самой власти со всеми ее атрибутами, не исключая и централизации^[339]. На возражения противников децентрализации, что политическое воспитание французского народа недостаточно развито для этого, Regnault замечает: «как же оно явится, когда ему отказывают в учреждениях, которые должны были бы служить обучением. Отказывать в уроках политики провинции под тем предлогом, что ее политическое воспитание недостаточно, – равносильно тому, если бы отказывали ребенку в обучении грамматике, потому что он еще недостаточно силен в философии^[340]. В Англии, где местное самоуправление пользуется независимостью, последнее и содействует могущественно подготовке блестящих парламентских деятелей»^[341]. «Часто обвиняют французов», говорит Regnault в заключение, «в переменчивости, упрекают в неумении ни разумно пользоваться свободой, ни подчиняться власти. Но все наши заблуждения, наши волнения, наш преувеличенный пыл и быстрое охлаждение менее зависят от недостатка характера, чем от недостатка воспитания. Наши законы так странно устроены, что они допускают первого попавшегося к отправлению самых высоких политических прав и отказывают самым просвещенным лицам во всяком участии в наиболее скромных правах.

Все могут участвовать в выборе депутата страны, никто не может принять участия в выборе деревенского мэра. У всех предполагается знание политической науки, и у каждого отрицаются элементарные сведения из последней. Между тем, очевидно, что для разумного отправления высших прав нужно быть допущенным к пользованию низшими правами. Государственный человек не импровизируется более, как каменщик, и, по меньшей мере, странно, что обходятся без обучения в строе вещей, от которого зависят судьбы нации. Но обучение политической жизни и заключается в свободе муниципального режима. Свободная община есть первоначальная школа политических знаний, это здесь должны знакомиться с первыми правилами поведения, первоначальными правилами дисциплины, первоначальными сведениями о государственных делах. Не закон дает дух порядка, а воспитание, и нельзя требовать разумного пользования свободой от тех, первые шаги которых связаны»^[342].

Вальфрамбер. Французский юрист Charles Valframbert выпустил в 1873 г. книгу «Regime municipal de l'Angleterre, de l'Ecosse et de l'lrlande», заключающую в себе обстоятельное и подробное изложение системы английского selfgovernment'a, причем изложение сопровождается историческими замечаниями, попутными указаниями на сходство и различие английских и французских муниципальных органов, а также общими соображениями о значении самоуправления.

В ряду указанных общих соображений большое место отведено взглядам автора на отношение местного самоуправления к политической свободе, каковым взглядам он даже счел нужным посвятить особый отдел в своей книге. Указав неизбежность признания того, что «муниципальное право, организованное сообразно с природой его функций, с гением расы и традициями страны, имеет неоспоримое влияние на политическую свободу, если даже оно и не лучшая и прочнейшая основа этой свободы», Valframbert в доказательство своего мнения приводит Англию, «где политическая свобода выросла под эгидой поместных вольностей и где она так полно отождествилась с этими последними»^[343]. Содействуя в течение веков политическому воспитанию страны, английский муниципальный режим имел решительное влияние на происхождение и развитие политической свободы, так что, если эта последняя и не есть прямое последствие самоуправления, то, во всяком случае, она обязана ему частью своих успехов и своей стойкостью. Значительным фактором в деле охранения свободы, особенно в настоящем столетии, является и общественное мнение, «управляющее всем миром», но, признавая все его значение, нельзя отводить на второй план или даже обходить молчанием муниципальное воспитание страны. История доказывает «тесную солидарность между национальным» и коммунальным правом, их совместный рост и взаимную поддержку». «Если возможно предположить, – говорит Valframbert, – что отдельные лица и ассоциации могут остаться индифферентными при наличности посягательств на национальное право, то известно, как они сопротивляются и возрастают, когда угрожают их индивидуальным правам. Это понятно, потому что частный интерес, прямо, легко ощущаемый, более возбуждает население, чем общий интерес, вся важность которого делается ясной только при условии долгого политического воспитания. Но всякое посягательство на национальное право неизбежно касается частного или поместного права: отсюда в историческом развитии народов – конфликты между центральной властью и общинами, в каковых столкновениях победа всегда оставалась за этими последними. Община убила феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии»^[344].

Ферран. В 1879 г. бывший префект одного из департаментов Ferrand издал сочинение, в котором он выясняет зависимость между самоуправлением и политическим строем государства. Взгляды автора имеют тем большую ценность, что он, в качестве администратора, мог воочию убедиться, насколько административный строй Франции не соответствует ее политическому устройству. В предисловии к своему труду Ferrand и заявляет, что цель его обратить внимание на одну из наиболее важных и наименее замеченных причин французских революций с 1814 г. – на соединение во французском государственном строе административной централизации и парламентарной системы и на несовместимость их^[345]. Сначала автор рассматривает вопрос о значении местного самоуправления вообще и приходит к заключению, что им в значительной степени определяются способности, нравы и политический режим народа. Желая затем показать, что политический строй государства находится в большой зависимости от характера местного управления, Ferrand указывает на тесную связь между тем и другим. Существуют три системы управления: 1) централизованная, исключающая участие граждан в управлении; она, следовательно, не может сделать их способными к политическому самоуправлению, их нравы – конституционными; эта система совместима лишь с абсолютной монархией; 2) децентрализованная система, допускающая участие граждан в заведовании местными делами и тем подготовляющая их к политическому самоуправлению; без децентрализованных местных учреждений конституционное государство недействительно и быстро превращается в абсолютную монархию; 3) смешанная система, состоящая в том, что действительное управление сосредоточивается в руках правительственных чиновников, но и граждане не исключены совершенно от участия в этом управлении, но только их участие не настолько значительное, чтобы они могли прибрести конституционные способности и нравы; при последней системе, которая и имеет место во Франции, ни правительство не имеет достаточно силы управлять нацией, ни нация управляться собою. Таким образом, замечает автор, существует «полная солидарность между организацией общины и провинции и организацией государства, между системой административной и политической, между этими системами и наклонностями, привычками, условиями интеллектуальными и моральными страны»^[346]. Затем Ferrand излагает в основных чертах историю местного управления во Франции и приходит к заключению, что последнее не могло способствовать развитию конституционных нравов в населении, а потому и сам конституционный режим так часто ломался с 1814 г. Административный строй в том виде, как он был создан по закону VIII года, был прекрасно приспособлен к абсолютной монархии, не нуждающейся в подготовке населения к политической свободе; между тем он, вопреки тому, что ясно предполагала уже конституционная хартия 1814 г., был сохранен, по крайней мере, в своих основных чертах, парламентарными монархиями 1814 и 1830 гг., республикой 1848 г., либеральной империей 1867 г. и даже республикой 1871 г.