Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни

Уже во второй Белозерской грамоте 1571 г. губные старосты были назначены для всего Белозерского уезда. Затем все более и более старосты эти получают приказный характер^[516]. В XVII веке должность эта то отменяется, то восстанавливается, пока, наконец, указ 1702 года не прекратил ее существования^[517].

Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, то, что записка Министра Внутренних Дел называет самоуправлением, быстро вымирало и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более чем когда-либо чувствовалась в России. «Воеводское управление было последним словом Московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или точнее тягла, в большинстве случаев крайне обременительного». «Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждения Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; чрез них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления, чрез них она наблюдает за отправлением податей и обязанностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными»^[518].

Император Петр I окончательно упрочил господство приказного начала. Великим Преобразователем создана была табель о рангах, и все реформы Его, для которых образцами служили бюрократические учреждения Запада, клонились к самой полной административной централизации и к упрочению внешнего могущества государства. Но при этих условиях могло, конечно, существовать и развиваться местное самоуправление. Записка Министра Внутренних Дел совершенно справедливо замечает, что «государство стало принимать характер полицейского в самом строгом смысле, исключавший возможность хозяйственного самоопределения не только местностей и общин, но и отдельных личностей. Все сословия закрепляются на службу государеву, и правительственная опека охватывает все стороны жизни и хозяйства» (стр. 29). Тем не менее, записка стремится и в реформах Императора Петра I во что бы ни стало найти столь свойственные, по ее мнению, народу русскому начала самоуправления. Как отдельные проблески этого последнего, ею указываются устроенные в городах земские избы, учрежденные Императором должности ландратов и, наконец, образованные в 20-х годах магистраты.

Что касается земских изб, то по существу своему это были те же чисто фискальные учреждения Московского государства. По справедливому замечанию Дитятина, городскими (т. е. осуществлявшими идею городского самоуправления) они могут быть названы разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по своему составу, и по предметам ведомства они являлись ничем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительною целью уничтожения «недоборов в сборах» и «доимок в доходах». «Передавая сборы в ведение земских изб, как учреждения сословно выборного, государство вовсе не имело в виду интересы и нужды общинно-городские, которых оно не сознавало, ни даже сословные, с которыми оно ведалось лишь поскольку это было в интересах его самого»^[519]. Указанный чисто фискальный, не имеющий даже намека на право самоуправления, характер земских изб вполне выясняется из ряда указов Императора Петра I: «А буде», говорится в указах, «они, бурмистры, Его Великого Государя доходов не выберут… или каких сборов чего не доберут, и то все взять на тех людях на всех, которые их в бурмистры выберут, вдвое»^[520].

Попытка Великого Преобразователя применить выборное начало к некоторым из общих должностей едва ли может иметь какое-либо значение в рассматриваемом вопросе. Созданные Им, вернее, всецело перенесенные с Запада, должности ландратов уездных комиссаров, по самому замыслу своему, были столь же чужды населению, как и по названию. Уездные комиссары, учрежденные в конце царствования, едва пережили своего Основателя. Ландраты же, из коих должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали только шесть лет (1718–1719). Да и сами по себе эти должности далеко не олицетворяли собой идеи самоуправления. «Выборы, – замечает проф. Мрочек-Дроздовский, – не всегда были необходимым условием для назначения в ландраты: иногда Сенат сам, без выборов, назначал то или другое лицо ландратом. Этот порядок назначения выяснился в определениях таких лиц, которые прежними заслугами приобрели право на ландратство. Ландраты – гражданские чиновники, а потому должность эта, как и все гражданские, подлежала общему взгляду того времени, отличавшему службу военную от гражданской. В самом деле, отставных офицеров, которые по старости или за ранами к строевой службе были неспособны, предписывалось определять в разные губернские должности, а в том числе и в ландраты, для прокормления: в этом случае право назначения было предоставлено губернаторам, которые их назначали, смотря по способностям. На основании этого указа, дающего отставным офицерам преимущественное право на ландратство, многие офицеры обращались прямо в Сенат, а оттуда непосредственно получали требуемое назначение»^[521].

Силою вещей местное управление образовалось по типу общегосударственного, с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т. д. – таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления^[522].

«Для возможного улучшения и порядка преобразования должны были идти в том же централизованном направлении; необходимо было привести в порядок все существующее»^[523].

Несомненно, большое значение в смысле попытки создать самоуправление имели учрежденные Императором в конце царствования магистраты. Увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, Великий Преобразователь, по-видимому, имел в виду создать городское управление на новых, существенно отличных от самоуправления московского, началах. Но история этих магистратов как нельзя лучше доказала, насколько самому населению чужды были принципы самоуправления. Несмотря на все старания Правительства, торгово-промышленное население не могло выработать в себе сознания солидарности интересов, сознания общественных нужд. Даже Бироновский Сенат находил, что «бурмистры, как к распорядкам гражданским попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, от чего здешнее (петербургское) гражданство пришло в крайнее изнемождение». Стараясь найти средство от этого «изнеможения», Сенат причину принижения ратуши и бурмистров усмотрел в том, что они «обретаются без главного командира». Поэтому для сообщения членам ратуши духа храбрости и «попечения к распорядкам гражданским», в ратушу определен был «полковник с жалованьем». «Понятно, что учреждение командира, – говорит проф. Дитятин, – не могло поднять в ратушных чинах даже и уровня смелости: полковник должен был быть гораздо страшнее для них самих, чем для воеводы; об увеличении же в ратуше ревности к гражданским распорядкам странно было бы и говорить»^[524].

Отдельные указы Императора Петра I также довольно ясно показывают, что население не только не имело сознания прав самоуправления, но что Правительство стремилось строгими предписаниями внедрить понятие о самоуправлении в выборных представителях населения, которые склонны были смотреть на себя как на «холопов» – на слуг государевых.

Так, в 1700 г. всем питейным делом заведовали бурмистры. Эти последние, несмотря на то, что выбирались целым городом и считались земскими, в отписках своих к Государю называли себя не иначе, как холопами, и вот им послан указ: «Как смеете вы писаться холопами, тогда как напред сего писались сиротами, и кто после этого будет писаться холопом, того будем бить нещадно»^[525].

Проф. Соловьев в своей истории России следующее говорит по поводу магистратского управления городов: «Исправление обязанностей самоуправления казалось лишнею тяжестью, богатые теснили бедных и заставляли их жалеть о воеводах»^[526].

В подтверждение сего наш знаменитый историк, а за ним и проф. Дитятин^[527] приводят ряд фактов, в каком жалком состоянии находилось созданное Петром городское самоуправление, как мало способно было к нему население. Примеры поразительны, они рельефно самыми яркими красками рисуют «независимое» состояние городских магистратов. Так, члены Костромского магистрата или ратуши доносили в главный магистрат, что бывший Костромской воевода «самовольно отнял у них ратушу, построенную из купецких мирских денег». «За таким утверждением», продолжают Костромичи, «взят был, вместо податей, у оскуделого посадского человека под ратушу двор», но и этот двор понадобился в 1722 году «под полковника Татаринова» и без дальнейших рассуждений отнят; едва успел двор очиститься из-под храброго полковника, как его поспешил занять какой-то скромный асессор Радилов, который и «стоит в нем без отводу самовольно». Ратушские «угодные и искусные чины» оказались в несколько странном положении: «деваться им с делами негде»; приютились представители самоуправления «по нужде» где-то в Николаевской пустыни, что на Байбаках, в монастырской келье, «самой малой и утесненной», отчего «сборов сбирать негде и в делах немалая остановка». В свою очередь, главный магистрат представляет в Сенат целый список купецких людей, которые были захвачены разными ведомствами и, несмотря на промемории его, главного магистрата, не были присланы в это ведомство ни сами, ни их дела: некоторые из них умерли «в жестоком заключении». А вот и еще факты: понадобилось почему-то в Зарайск послать одного бурмистра из Коломенского магистрата; последний получил предписание в этом смысле, но исполнить его магистрат затруднился по следующим причинам: в самом Коломенском магистрате «у отправления многих дел» один бурмистр, другого же бурмистра, генерал Салтыков, проездом в Нижний-Новгород, «бил смертным боем», и «оттого не только в Зарайске, но и Коломенский магистрат ходит с великою нуждою временем». С другим бурмистром той же счастливой Коломны приключилось нечто худшее: какой-то драгунский обер-офицер Волков, состоявший при персидском после, прогневавшись за что-то на представителя местной автономии, велел представить его к себе своим драгунам; бурмистр Тихон Бочарников предстал пред гневным обер-офицером и был повален драгунами на землю, схвачен за волосы и за ноги и бит собственноручно Волковым тростью; вслед за той операцией драгунам приказано было бить бурмистра «палками и топтунами, и эфесами, потом плетьми смертно…» «Кажется, – заканчивает проф. Дитятин, – достаточно и этого для надлежащей характеристики независимости и самостоятельности городовых магистратов, этих оригинальных органов самоуправления начала XVIII столетия».

Едва ли надо говорить о том, как мало отвечает подобное самоуправление не только настоящему понятию этого слова, но даже и современному ему самоуправлению городов Западной Европы, которые в твердом сознании своих прав и привилегий вели за них борьбу с феодалами и с королевской властью. Едва ли надо доказывать, что, по существу своему, самоуправление Московской Руси и времен Императора Петра III было весьма несовершенной формой того же приказного управления.

Сама записка Министра Внутренних Дел признает, что при ближайших преемниках Петра I идея местного самоуправления замирает, но записка видит возрождение идеи этой в реформах Императрицы Екатерины II, которая дана была Ее Величеством управлению свободных крестьян Екатеринославского наместничества.

Есть однако полное основание утверждать, что и эти виды самоуправления не много более отвечали действительному понятию этого слова, чем учреждения Императора Петра I и земские учреждения Московского периода; не отвечали же они ему, главным образом, потому что не было в народе русском подходящей для самоуправления почвы.

Привлечь дворян к участию в местном управлении пытался еще Император Петр I, и с этой целью Им учреждены были выборные от дворянства земские комиссары. Но на выборы в эту должность дворяне вместо себя стали посылать своих приказчиков, и Императору пришлось издать указ (П. С. 3. № 4458), коим предписывалось выбирать самим помещикам, а в выборе тех комиссаров приказчикам не быть. «Но указы, – говорит историк нашего дворянства проф. Романович-Словатинский, – не могли породить в шляхетстве интереса к выборам, на которые оно продолжало смотреть как на тяжелую обязанность, от исполнения которой старалось отлынивать, как отлынивало от обязательной службы. Дворянин привык смотреть на службу государеву, как на свою прирожденную обязанность. Его тянуло в деревню не для того, чтобы приобрести в ней авторитет и значение в среде собратов-землевладельцев, не для того, чтобы участвовать в управлении родной местностью. В деревню его тянуло, чтобы полежебокствовать, чтобы насладиться привольем и покоем сельской жизни, чтобы показать дворянскую волю над холопами и дать разгуляться страстям и инстинктам, сдерживаемым дисциплиной царской службы»^[528].

При таких условиях, при подобных взглядах и стремлениях дворянства, для успешности попытки Императрицы Екатерины II создать местное дворянское самоуправление в сущности было весьма мало данных. Большинство дворянства едва ли даже и понимало все значение тех политических прав, которые желала предоставить ему Государыня и которые были потом дарованы жалованною грамотою.

Так, из сочинения Блума о графе Сиверсе видно, что, когда граф пригласил дворян Новгородской губернии к выбору депутата в комиссию, то один из них отказался, утверждая, что Манифестом Петра III дворянство освобождено от обязательной службы. Самыми выборами в депутаты дворянство нисколько не интересовалось; подписанные дворянскими собраниями наказы свидетельствуют, что на выборы являлась самая незначительная часть помещиков. Замечено было также^[529], что при выборах депутатов дворяне обнаруживали чинопочитание, выбирая в депутаты не родового дворянина, который ближе стоял к действительным потребностям сословия, но человека чиновного, вращающегося в сферах, отдаленных от быта и жизненных условий дворянства.

Последующая история дворянских выборных учреждений свидетельствует, что о политическом значении самоуправления огромное большинство дворян совершенно не имело даже представления. «Требования дворянства, – говорит проф. Романович-Словатинский, – вращались в тесном кругу чисто сословных интересов. Дворянство заявляло не о том, чтобы выборным от него принимать участие в местном управлении, касавшемся интересов всех сословий, – дворянство требовало только права выбирать должностных лиц для заведования делами дворянских обществ. Ничего подобного воззрениям на местное значение землевладельцев английской джентри; ничего подобного местному самоуправлению чрез помещиков, подобного английскому selfgovernment'y чрез мировых судей. Это – измышление позднейших публицистов, вышедших из второй категории воззрений на отмену крепостного права, которую так живо охарактеризовал покойный Ланской»^[530].

Знатное дворянство не хотело тянуть одну выборную местную службу с дворянством рядовым. «Оставленные своими знатными богатыми членами, дворянские общества мельчали, самыми главными их деятелями становились пришлецы – офицеры и чиновники в отставке, поженившиеся на помещичьих дочерях и взявшие за ними в приданое ценз или купившие деревни. В руках этих лиц, не связанных органически с местностью, очутились дворянские выборы; они замещали по своему усмотрению и нередко своими креатурами всех должностных лиц, избираемых дворянством, они являлись главными деятелями дворянского самоуправления»^[531]. После 1 января 1832 г. был издан указ, в котором Государь изъявил надежду, что дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей (П. С. 3. № 5053). Несмотря на это, начальники губерний продолжали жаловаться на уклонения дворян от выборов, и еще в 1843 г. предписывалось строжайше соблюдать закон 1831 г. о взысканиях за неявку на выборы (П. С. 3. № 16848). Кредит дворянских выборов все более и более падал, качество лиц, дворянством избираемых, более и более ухудшалось: по словам барона Гакстгаузена, один из весьма образованных московских дворян сказал ему, что администрация губерний много бы выиграла, если бы дворянские выборы были уничтожены, а все должностные лица замещались бы от короны^[532]. На выборные дворянством должности земских исправников, которые тот же Гакстгаузен уподобляет должности прусского ландрата, народ смотрел с полным недоверием. Когда комиссией о губернских и уездных учреждениях были запрещены отзывы от начальников губерний, то киевский генерал-губернатор кн. Васильчиков полагал, что вследствие предубеждения, существующего в народе и обществе против земских исправников, следовало бы это наименование заменить другим (Труды о губернских и уездных учреждениях, ч. I, стр. 2). Несомненно также, что само дворянство мало дорожило своим правом самоуправления, и возбуждать в нем интерес к делам этого последнего приходилось царскими указами: «Я поручаю Вам, – писал Император Александр I псковскому губернатору, – созвав предводителей дворянства вверенной Вам губернии и предложив им к рассмотрению все те дела, кои подлежат общему их решению, объявить им мою волю, что, доколе они не приведут их к окончанию, до тех пор собрание их распущено не будет, и что на будущее время в подобных уклонениях таковым же образом от Правительства поступаемо будет» (П. С. 3. № 20734). Но даже столь строгие указы действовали мало; во многих уездах той же Псковской губернии места по выбору от дворянства оставались незамещенными, поэтому было предписано: в подобных случаях места, зависящие от выборов дворянства, замещать чиновниками от герольда (П. С. 3. № 23170). В некоторых губерниях дворяне уклонялись от выборов даже под тем предлогом, что они состоят в должности церковных старост, и Министр Внутренних Дел в 1827 г. предписал, что исполнение этих должностей не может служить законным поводом уклонения^[533]. Уклонение дворян от участия в своем самоуправлении в царствование Императора Николая I достигло столь значительных размеров, что законом 1831 г. (П. С. 3. № 4989) участие дворян в собраниях было прямо признано (№ 48) их обязанностью (а не правом), от которой они могут освобождаться только вследствие законных причин, между прочим, 60-летнего возраста, а за неявку в собрание без уважительных причин и за неявку в исполнению должностей был установлен штраф (№№ 49, 69 и 118). После 1 января 1883 г. был издан указ, в котором Государь изъявлял надежду, что дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей П. С. 3. № 5053). Несмотря на это, начальники губерний продолжали жаловаться на уклонения дворян от выборов, и еще в 1843 г. предписывалось строжайше соблюдать закон 1831 г. о взысканиях, за неявку на выборы (П. С. 3. № 16848)^[534].

Такое систематическое уклонение дворян от выборов, несомненно, свидетельствует, что первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении и не смотрело на него, как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. «Выборы в местные должности, – говорит Романович-Словатинскии, – сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии, преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде. В этом отношении замечание г. Лохвицкого, что Екатерина II перечислила дворянство относительно отправляемой им службы из военного министерства в министерство внутренних дел, столько же остроумно, сколько и верно. При отбывании этого нового тягла, этой обязательной службы в новом исправленном издании, мы подчас замечаем те же явления, как и прежде, те же нетчики на дворянских выборах, то же отлынивание от службы по выборам»^[535].

Взгляд Правительства на дворянское самоуправление вполне ясно выражен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 г.: «Священное право дворян, – говорит Манифест, – есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу». В этих словах как нельзя более метко определен весь характер дореформенного самоуправления.

Косвенно указанный взгляд Правительства подтвержден был и в последующем указе 1 мая 1832 г., которым дворянству всей Империи был присвоен мундир Министерства Внутренних Дел; «наглядное указание», замечает проф. Романович-Словатинский, «что служба по этому ведомству продолжала быть обязанностью целого сословия»^[536].

Приведенные весьма краткие данные, казалось бы, в достаточной мере свидетельствуют, как мало отвечает наше дворянское самоуправление, установленное грамотою Императрицы Екатерины II, тому английскому selfgovernment, к типу которого, по мнению записки Министра Внутренних Дел, оно столь близко подошло с учреждением должностей земских начальников.

Едва ли в большей мере осуществили принципы самоуправления и установленные жалованною грамотою городам городские учреждения Императрицы Екатерины II.

Великая Императрица, несомненно, имела целью создать городские учреждения, которые действительно осуществляли бы идею самоуправления, которые были бы образованы из представителей всего городского населения и ведали бы весь город, все его население. Но само городское сословие, «посадские людишки и гостишки», как называют они себя в своих челобитных, весьма мало способно было осуществлять политические права, ему предоставлявшиеся, – оно не в состоянии было ограждать себя даже от произвола своих собственных выборных органов. Московский генерал-губернатор граф Салтыков доносил, что президент Орловского магистрата «купечеству делал великие притеснения, грабежи и смертоубийства, также и казне похищения, за что главным магистратом был отрешен от присутствия, но, несмотря на то, правил ту должность своевольно». В период такого своевольного отправления должности президент разграбил фабрики купца Кузнецова, избив и изувечив на них рабочих; против такого выборного начальства города, в ограждение выбравших его обывателей, пришлось расставить частые пикеты, но лишь только полк, содержащий пикеты, ушел из города, «мятежники снова стали ходить в городе, как и прежде, в великом множестве, с заряженными ружьями, дубьем бьют смертно и увечат тех, которые с ними не согласны»^[537].

Подобные выборные учреждения, где должности правились иногда своевольно и где Правительству приходилось даже защищать избирателей от собственных их избранников, очевидно, не могли быть сколько-нибудь удовлетворительным средством управления, и, действительно, злоупотребления в городских учреждениях достигали громадных размеров и вызывали даже указ об учинении наказания за взятки и лихоимство (П. С. 3. № 13872).

Императрица заметила и другое, еще горшее, чем «злоупотребление через меру», зло, широко проявившееся в среде ратушских и магистратских членов, – зло, которое она называет «нерадивостью» и которое, по ее словам, доходит до того, «что за стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают» (П. С. 3. № 14079). Из этих слов Императрицы можно заключить, что и городское сословие, подобно дворянскому, весьма склонно было уклоняться от выборов; обыватель добивался, чтобы его освободили от тяжелой обязанности, разорявшей его частное хозяйство. Очевидно, что на подобной почве трудно было укореняться началам самоуправления. Для надлежащего их развития, во всяком случае, требовался продолжительный срок, но Екатерининские городские учреждения просуществовали до 1800 года, когда указом от 4 сентября повелено было во всех губернских городах вместо магистратов учредить ратгаузы, которые были поставлены непосредственно под Сенатом, а «под их апелляцию магистраты и ратуши уездных городов». Преобладающий состав этих новых городских учреждений был по назначению от правительства. «Зародыши самоуправления, – говорит проф. Дитятйн, – внесенные в городскую общественную жизнь Екатерининским положением, зародыши, далеко еще не привившиеся на почве этой жизни, вырываются с корнем»^[538]. Правда, смерть Императора Павла I помешала приведению в действие устава о губернских ратгаузах; Императором Александром I действие жалованной грамоты и городового положения 1785 г. было восстановлено, но вслед засим компетенция городского самоуправления подверглась существенным ограничениям путем учреждения особых городских комитетов, которые, по отношению к своему составу, соединяли в себе два начала – выборное и правительственное. В царствование Императора Николая I эти комитеты учреждены были во всех городах, и в руки их фактически перешло все городское управление. Комитеты обыкновенно составляли, вне всякого влияния думы, планы и соображения о всевозможных сборах; предположения их поступали непосредственно в Министерство Внутренних Дел, где обращались в проекты, шедшие на рассмотрение и утверждение Государственного Совета.

Таким образом, только что восстановленные думы благодаря комитетам ограничены были в своей деятельности до возможного minimum'a и обращены были в простой исполнительный орган комитетов в самом узком смысле этого слова. Они ведали, по словам проф. Дитятина, разве освещение улиц да очистку их чрез своих выборных органов, да и то, пожалуй, чаще уступали это полиции. Полиция, пожарная команда являлись только лишней статьею расхода по отношению к думам, которые не ведали их ни в каком отношении, кроме выдачи на содержание их законом определенных сумм. Стало быть, думам только и оставалось ведать всякого рода сборы и повинности городские и государственные, по отношению к раскладке их и взиманию, торговые промыслы и такие чисто канцелярские дела, как составление сметы, ведение ревизских сказок, выдача паспортов и т. п. Одним словом, по характеру занятий городская дума обратилась в простую канцелярию и какого-то казначея, так как все функции по городскому управлению у нее были постепенно отобраны^[539]. «Благодаря такому направлению, – продолжает тот же Дитятин, – зародышам городского управления не суждено было долгое время привиться в общественной жизни, пустить в нее сколько-нибудь жизненные ростки. Городским учреждениям не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии. Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же… Направляемые так сверху законодательством, городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил. Неоткуда было взяться этим силам; так сказать, развивающих их рычагов не существовало… Раз сознательного отношения к тем и другим интересам со стороны самого общества не было, городские учреждения прошлой половины этого столетия не только не моги найти в своих членах, представителях общества, настолько силы, чтобы хоть какое-нибудь противодействие представлять собою беспощадному развитию чиновничьей опеки; наоборот, они пошли так бойко, с таким легким сердцем по пути этой опеки, что, в конце концов, стали представлять собою нечто далеко не желательное самими представителями этой последней»^[540].

Неудовлетворительность городского управления постоянно возбуждала в правительственных сферах целый ряд вопросов об его преобразовании. Общество же относилось к этому самоуправлению с крайним индифферентизмом и всячески уклонялось от выборов, и это уклонение было обычным явлением не только в провинциальных городах, но и в Петербурге. Деятельность органов городского управления также не отличалась успешностью. По словам одного официального акта, в области городского управления царствовали «нераспорядительность, неправильность и медленность в делопроизводстве». Сметы составлялись совершенно неправильно – в них вносились несуществующие доходы и расходы, а существующие не вносились. В делопроизводстве господствовали канцелярии и секретари, самые же присутствия не имели никакого значения. По заявлению Петербургского губернатора, в 1843 г. определенного законом полного присутствия думы не существовало, потому что члены думы находились в неприсутствии, между прочим, для исполнения различных поручений начальства; если же появлялись в думе, то подписывали бумаги, не читая их; отсюда полное разрушение всякой подчиненности со стороны секретаря и канцелярии. Точно также в Москве дума, как значилось в одном официальном документе, «давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах»; члены думы собирались не для рассуждения о делах, но для подписывания их уже решенных канцелярией^[541].

Нельзя не отметить также тот интересный факт, что были учреждения городского самоуправления, которые существовали только на бумаге. Так, по сведениям Министерства Внутренних Дел, в 1867 г. в некоторых городах, – где на основании действовавших постановлений заведование городскими и общественными делами принадлежало городским думам, – дум этих и вообще выборных городских учреждений или единоличных органов их не существовало вовсе, и функции их отправляла городская полиция^[542]. Засим, почти во всех без исключения городах общая дума существовала также лишь на страницах Свода Законов. По крайней мере, в докладной записке, составленной в 1844 г. и находящейся в делах Хозяйственного Департамента (дело 2 гор. отд., 1 стола № 1314), говорится о расстроенном положении городских учреждений и категорически заявляется, что общая дума нигде не существовала вовсе, не выключая и столицы. В Петербурге, как видно и из данных губернаторской ревизии, были, правда, члены общей думы, но самой думы не существовало; все тридцать восемь гласных, избранных на три года для составления общей городской думы, находились в распоряжении своего исполнительного органа, шестигласной думы, для выполнения ее поручений «в хозяйственном и торговом отношении», при чем один из них назначен был даже для смотрения за домом военного генерал-губернатора^[543].