Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни
Приложение № 2
Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе
Политическая история всей Западной Европы может служить довольно наглядным доказательством той тесной связи, которая существует между самоуправлением местным и самоуправлением центральным, т. е., иначе говоря, конституционным строем. Эта история довольно ясно показывает, что самоуправление местное не может существовать и правильно развиваться без центрального и, обратно, что последнее не может быть устойчивым и твердым без первого. Неразрывная связь этих двух частей одной и той же системы выражалась, конечно, не везде одинаково; государства живут и развиваются не по одному шаблону; поэтому к сознанию и установлению указанной связи они приходили также разными путями, но самая разнохарактерность, разносторонность путей только сильнее ее подчеркивают, еще более ясно указывают, что при всяких комбинациях и условиях самоуправление местное и центральное требуют известного взаимного соотношения.
Родиной парламентаризма и местного самоуправления справедливо считается Англия. Здесь города и общины отстояли свою самостоятельность, стали последовательно развивать свое самоуправление, и это последнее, в правильном ходе своего развития, привело к конституционному строю. Вся история управления Англии – это история последовательного развития начал самоуправления, сначала местного, потом государственного.
На континенте Европы всесословное самоуправление появляется только с конца прошлого столетия. В большинстве континентальных государств самостоятельность городов и общин была подавлена, и, по мере усиления королевской власти, все государственное управление было организовано здесь на началах самой строгой централизации. Правительственная администрация была, однако, весьма несовершенна, а об усовершенствовании ее, о приспособлении к прогрессирующим условиям жизни правительства мало заботились, что и привело в конце минувшего и в начале нынешнего столетий к катастрофе, к полному крушению «старого порядка».
Уже с половины прошлого века взгляды государственных деятелей и ученых Франции, сознававших недостатки ancien regime'a, стали обращаться к свободным учреждениям Англии, к ее selfgovernment'y и ее парламенту. Можно думать, что для них была даже ясна и связь между этими учреждениями; по крайней мере, в проекте Тюрго сознание этой связи уже весьма заметно. Можно затем положительно утверждать, что эту связь понимали и сознавали деятели национального собрания 1789 г., так как, провозглашая конституцию, они на самых широких началах организовывали и местное самоуправление. «Требуя представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, – говорит Реньо[413] – что она не может существовать без муниципального режима, который является ее основой». Но деятели великой французской революции не поняли, что народ, века проживший под опекой, нельзя сразу приучить к самоуправлению. Первые неудачные шаги на поприще местного самоуправления, страх пред консерватизмом сельского населения заставили их отказаться от местного самоуправления, создать парламент, опирающийся на бюрократию. Опора оказалась ненадежной, опыт неудачным. «Это не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся»[414]. Создался режим, который, по словам Лавеле, «каким бы названием его ни украшали, есть лишь абсолютизм, умеряемый периодическими революциями»[415]. Уроки истории и ближайшее знакомство с учреждениями Англии скоро, однако, выяснили и ученым, и многим государственным деятелям Западной Европы необходимость единства в управлении для успеха и устойчивости последнего. Разными путями усвоило этот взгляд ныне и большинство правительств и поняло, по словам Феррана, что «эмансипация общин и провинций должна предшествовать или, по крайней мере, сопровождать эманципацию государства – конституционную систему»[416].
Одни усвоили это сознание путем тяжких испытаний: ввели конституцию без местного самоуправления (Франция, Испания), и конституционный режим оказался неустойчивым, дал самые отрицательные результаты. В других (Сардиния) само правительство, наученное опытом Франции, вводя конституцию, признало необходимым, как основу для нее, ввести и местное самоуправление; наконец, в третьих (Пруссия, Дания), где правительство, вводя местное самоуправление, думало им ограничиться, – это последнее само, в своем последовательном развитии, привело к конституции.
Из приведенных ниже данных, несмотря на их краткость и целый ряд пробелов, нельзя, казалось бы, не подметить, как постепенно в истории законодательства Западной Европы, и в особенности в сознании либеральных партий всех стран, выяснялась та истина, что местное самоуправление представляет фундамент конституции и школу представительных учреждений. Конституции всех почти стран, в особенности конституции новейшие, обращали и обращают внимание на организацию местного самоуправления; их дух и характер довольно ясно отражается на этом последнем. Если конституция имеет в виду обеспечить народу широкое участие в делах общегосударственного управления, она на широких началах организует и самоуправление местное; если, обратно, – клонится к абсолютизму, то стесняет местное самоуправление, усиливает правительственный элемент, проводит начала централизации. Из этого общего почти правила не составляет исключения и либеральная конституция Болгарии, данная по инициативе русского Правительства.
Вообще в политической истории Западной Европы довольно резкой чертой проходит то явление, что местное самоуправление возникает и развивается во время общегосударственного либерального движения, приходит в упадок во времена реакции и упрочивается с либеральной реформой государственного строя.
Англия. Излагать связь местного самоуправления с политической историей и политическим строем Англии значило бы написать историю британской конституции, корни которой лежат в глубокой старине. Пришлось бы последовательно проследить, как население Англии, приучаясь к самостоятельному отправлению правосудия и заведыванию хозяйственными и административными делами в старых англосаксонских ширах и бургах, позднее в городах и графствах, постепенно привыкло к самодеятельности и самоуправлению; как постепенно стало расширять свои права, распространять их на дела общегосударственные; как вступило засим в борьбу с королевской властью и достигло, наконец, самоуправления политического, которое покоится теперь на незыблемом фундаменте самоуправления местного. Изложение всей этой длинной истории, хотя бы в виде краткого извлечения из весьма известных трудов Стеббса, Галлама, Бокля, Гнейста и целого ряда менее знаменитых писателей английской и западноевропейской науки (Смита, Грина, Бидермана, Вотье и др.), слишком расширило бы рамки настоящей справки, да и по существу такое изложение едва ли необходимо, ибо в европейской науке общепризнана истина, что английская конституция развилась и выросла на почве местного самоуправления.
Историк этой конституции Стеббс в своем классическом труде следующим образом характеризует связь местного самоуправления Англии с ее конституционным строем: «Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы, принцип ее роста, секрет ее устройства – есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства». Самый процесс завершения местных учреждений национальным selfgovernment в лице парламента знаменитый историк характеризует следующими словами: «Это был период соединения, упрочения, постоянного совместного роста и нового развития, которое отличает процесс органической жизни от процесса простого механического сцепления, внутренний закон – от внешнего порядка»[417].
Англия, говорит Лоренц Штейн, имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Английский парламент образовался из органов самоуправления – общин и корпораций, через выбор последних. Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства. Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновения между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых[418].
«В Англии, – говорит Valframbert, – политическая свобода выросла под эгидой местных вольностей и так полно отождествилась с этими последними»[419].
Правда, записка Министра Внутренних Дел, безапелляционно отвергая взгляды Гнейста, категорически заявляет, что в истории Англии «невозможно подметить какой-либо связи между развитием местного самоуправления и развитием конституционного режима», но в сущности записка сама не отрицает означенной связи, ибо, хотя она и утверждает, что парламентский режим Англии вырос не на почве местного самоуправления, а на почве борьбы королевской власти с аристократией, но немедленно же вслед за сим признает, что при дальнейшем (после хартии 1215 г.) развитии парламентаризма английская аристократия в самоуправлении приобрела «точку опоры для борьбы с королевскою властью» (стр. 13).
Таким образом, записка по вопросу о связи selfgovernment'a с парламентом не согласна с вышеприведенными мнениями ученых не по вопросу о политическом значении selfgovernment'a, а лишь относительно самого происхождения хартии 1215 г., – кем создана она, усилиями ли аристократа или общинами. Но едва ли нужно повторять ту прописанную почти во всех учебниках истории истину, что борьба аристократии с королевскою властью была во всех государствах Западной Европы, но результат этой борьбы получился разный: в Англии, где аристократия нашла точку опоры в общинах, сказанная борьба привела к парламентаризму; в континентальной же Европе, где общины не отстояли своей самостоятельности, водворился абсолютизм,
«У нас бароны, – говорит Бокль, – будучи слишком слабы для борьбы с короною, принуждены были, ради собственной защиты, соединяться с народом. Спустя около ста лет после завоевания нашей страны норманны и саксы смешались, и обе партии соединились против короля для поддержания своих общих прав. Великая хартия, которую Иоанн должен был дать, заключала в себя, конечно, уступки в пользу аристократии, но главнейшие условия были в пользу «всех классов свободных людей». По прошествии полустолетия возникли новые раздоры; бароны опять соединились с народом, и снова произошли те же результаты – каждый раз условием и последствием этого оригинального союза было расширение народных привилегий. Точно таким же образом, когда граф Лейстерский поднял бунт против Генриха III, то нашел свою партию слишком слабою для борьбы с короною и потому обратился к народу; ему-то и обязана своим происхождением нижняя палата, так как он в 1264 г. подал первый пример призыва городов и местечек к выборам и сделал таким образом, что жители городов и местечек заняли свои места в том парламенте, который до тех пор состоял только из духовных и дворян»[420].
«Общины, – говорит Valframbert, – убили феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии»[421].
Франция. В дореволюционной Франции существовали генеральные чины и частные собрания провинций, но по мере усиления королевской власти собрания эти все более и более теряли значение, особенно со времен Ришелье, стремившегося к подавлению всех вообще Etats. При господстве старого порядка (ancien regime) все дело управления было сосредоточено в руках правительственной администрации на началах самой строгой централизации, при чем сама администрация была весьма несовершенна; злоупотребления и произвол интендантов и их подчиненных довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовика XIV мысль о необходимости реформы местного управления все более и более стала занимать умы лучших людей Франции, но правительство мало заботилось об улучшении бюрократического строя; проекты же, которые стали появляться с возникновением революционного брожения, все почти, в той или другой форме, рекомендовали обращение к содействию общественных сил. К числу первых из них принадлежат проекты Фенелона и Мирабо, которые проектировали организацию провинциальных собраний с представительством по сословиям, но наиболее интересен проект министра Людовика XVI, знаменитого Тюрго. Как и авторы предыдущих проектов, Тюрго проектировал учреждение народного представительства в провинциях; по его предположению, во главе каждого округа каждой провинции должен был стоять совет из значительнейших поземельных владельцев, в заведовании которого должны были находиться важнейшие местные материальные интересы: раскладка и определение государственных повинностей, сооружение публичных зданий и дорог. Но Тюрго понимал, что на одном местном самоуправлении остановиться нельзя и что местное представительство неизбежно требует и представительства центрального. Поэтому, по проекту его, как связующая центр провинциальных собраний, предположена была палата из представителей от различных областей государства; она должна была иметь лишь совещательное значение, обсуждать и доводить до сведения правительства все местные интересы и требования[422]. Но король и его приближенные, в свою очередь, понимали, что такая совещательная палата весьма скоро обратится в законодательную, и проект Тюрго не был принят, а 12 мая 1776 года и сам Тюрго оставил свой пост.
Весьма большое сходство с проектом Тюрго имел проект физиократа Трозна. Этот последний также проектировал учредить целую систему местного самоуправления, во главе которого должен был стоять центральный орган народного представительства – conseil national. Проект Трозна, подобно проекту Тюрго, довольно резко отличался от прежних проектов тем, что предлагал порвать всякую связь с прежним сословным строем и учреждал особую аристократию богатства или имущества (de la fortune). Проект Трозна также не был принят[423]. Между тем необходимость реформы местной администрации становилась все настоятельней, и Неккер сделал попытку осуществить проект Тюрго, но только в одной его части – учредить местное самоуправление без центрального представительства. Для первого опыта была выбрана провинция Berry, в которой и было образовано провинциальное собрание, но опыт оказался неудачен и вызвал нарекания с разных сторон. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической власти, другие, наоборот, находили реформу его недостаточной. В особенности же были недовольны интенданты, власть которых значительно ограничивалась. Между ними и выборными населения стали возникать несогласия, и хотя образованные Неккером собрания и продолжали существовать, но власть их была значительно ограничена, во многих отношениях подчинена постепенно власти интендантов, и деятельность собраний стала встречать на каждом шагу препятствия[424]. Но положение дела становилось все хуже и хуже, и скоро самому правительству пришлось уже провозгласить реформу местного управления, как необходимое и верное средство для предотвращения бедствий, грозящих государству. Созванным нотаблям министр Калонн представил проект реформы местного управления, заимствованный почти всецело у Тюрго, но нотабли отвергли проект и требовали сословного представительства, желая, чтобы духовенству и дворянству было отведено место, соответствующее их значению. Калонн подал в отставку; заменивший его Laurent de Villedeuil изменил проект в смысле требования нотаблей и таким путем способствовал изданию эдикта о провинциальных собраниях 15 мая 1787 г. В этих собраниях каждое сословие имело своих представителей, вотировавших поголовно; председательствование предоставлено было духовным лицам или представителям дворянства; собрание открывалось интендантом, власть которого была значительно сужена; за ним оставлено лишь охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Он не участвовал даже в исполнении постановлений провинциальных собраний, что всецело возложено было на постоянную комиссию, избираемую собранием. На таких основаниях провинциальные собрания просуществовали два года.
Французская революция разом рассекла гордиев узел, уничтоживши в один день все сословия и сословные привилегии, а в том числе и привилегии в сфере местного управления. Связь с прошлым была порвана; провозглашены были новые идеи, а в числе этих идей – идея о всесословном самоуправлении, о тесной связи местного самоуправления, основанного на этом начале, с демократическим конституционным строем. Уже 29 сентября 1789 года от имени Comite de Constitution был представлен проект муниципальной и провинциальной организации, выработанный депутатом Туре. В этом проекте автор настоятельно советовал административную организацию связать с политической, путем постепенных выборов, предоставивши собраниям кантонов выбирать депутатов в собрания общин, собраниям общин – в собрания департаментов, наконец, этим последним – в национальное собрание. Нарушение конституции со стороны власти при подобной организации было бы возможно, по мнению Туре, только разрушением всего государства. Это мнение Туре было принято национальным собранием. Собрание основной своей задачей поставило уничтожение всех феодальных привилегий, как личных, так и корпоративных, уничтожение всего муниципального строя довоенной Франции. Декрет 14 декабря открывается постановлением, по которому все существующие в городах, бургах, приходах и общинах муниципальные учреждения уничтожаются. На расчищенной, таким образом, почве учредительному собранию предстояло строить новую систему управления. Для того, чтобы возводимое им здание конституции не осталось без фундамента, собранию, добивавшемуся самоуправления верховного на началах свободы и равенства, предстояло построить на новом всесословном начале самоуправление местное. Сознание этой необходимости, бесспорно, и было в среде его деятелей; оно ясно видно из постановлений названного декрета (№ 5 и cл.), в которых весьма определенно выражено решение организовать местное управление по системе всесословного самоуправления на самых широких основаниях. Принцип, который руководил учредительным собранием, был позднее сформулирован Дюпором в его докладе об уголовной юстиции (заседание 26 декабря 1790 г.): «Основное начало нашего правления состоит в том, что власть монарха не может касаться частных лиц иначе, как чрез посредство агентов, избранных народом». И действительно, это была совершенно верная формулировка работ учредительного собрания.
Вместо прежнего деления на провинции, вся Франция в административном отношении разделена была на департаменты, которые делились на дистрикты, а эти последние на кантоны; низшую административную единицу составляли общины. Администрация департаментов состояла из особого собрания выборных, в количестве 36, с выборным же президентом. Собрание разделялось на совет департамента и его правление (Directoire). Точно также и администрация округа (District) вручена была особому собранию, члены которого, в количестве 12, избирались гражданами дистрикта, и которое, подобно департаментскому собранию, распадалось на совет и директорию. Каждое низшее собрание должно было действовать под наблюдением высшего, а департаментская администрация была поставлена под надзор законодательного корпуса и короля, как главы нации и общей администрации всего королевства. В заведывание вновь созданных органов самоуправления переданы были дела прямо государственного характера; учредительное собрание не только установило выборные власти в отдельных муниципалитетах (селах и городах) и департаментах, заменивших старые провинции, но даже уничтожило совершенно и повсеместно какие бы то ни было правительственные должности, которые зависели от центральной власти; оно не только произвело административную децентрализацию, но превратило, так сказать, административные единицы в подобие самостоятельных республик.
Та же связь конституционного строя с местным самоуправлением была отмечена и в конституции 1793 г., которая под рубрикой «des corps administrative et municipaux» проектировала довольно стройную систему местного самоуправления. Общинный строй должен был состоять из низших собраний – муниципальных, посредствующих – дистриктных и высших, автономных единиц – департаментских, и все власти в этих административных единицах были не по назначению от правительства, а выборные.
В водовороте противоположных течений, среди разыгравшейся бури революции, попытки творцов обеих названных конституций организовать местное самоуправление не подучили надлежащего развития и осуществления. Причин тому было много: представление деятелей первой революции о народе, как нераздельном целом субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо, – представление, которое потребовало строгой централизации, замены королевского абсолютизма – абсолютизмом конвента; стремление политических партий, достигших власти, устранить возможное сопротивление своей политике на местах, а, главным образом, недоверие ко всякому проявлению местной самодеятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов». Для недоверия этого были, впрочем, и серьезные причины. Совершенно непривыкшей к самоуправлению нации дано учредительным собранием слишком широкое самоуправление, которым на первых порах она не умела пользоваться. Широкое самоуправление сводилось к тому, что разрозненное и запуганное большинство подчинялось воле сплоченного и смелого меньшинства. Опасаясь консерватизма сельского населения, недоверия провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то право самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием и составителями первой республиканской конституции. Конституция III-го года проводит уже идею Сиейса, отвергнутую учредительным собранием, – идею о том, что местные администрации должны быть агентами центральной власти. Этот принцип был формулирован Тибодо – одним из членов комитета, вырабатывавшего конституцию III года. Защищая постановление № 191 этой конституции, которым проектировалось учреждение правительственных комиссаров при местных администрациях, Тибодо сказал: «Провинциальные администрации могли принести свою долю пользы, когда дело шло об уменьшении влияния деспотического правительства, но при правительстве свободы – это бессмыслица (non sens)».
К числу главнейших нововведений конституции III года в области местного самоуправления нужно отнести учреждение должности правительственных комиссаров, которые должны были состоять при департаментских и муниципальных администрациях; сосредоточение муниципальной жизни в кантоне, отнятие у общин права обсуждения своих частных интересов, с сохранением за ними лишь обязанности исполнять в порядке подчиненности решения кантональной администрации, и, наконец, уничтожение специальных бюджетов каждого департамента, с соединением их в один общий. «Последняя мера с очевидностью доказывает, – говорит Феррон, – что, по мысли законодателей III года, ни за департаментом, ни за кантоном не было признано права на самостоятельную жизнь»[425].
Таким образом, по конституции III года широкое право самоуправления провинций подверглось существенным ограничениям: но небезынтересен тот факт, что, стесняя самоуправление провинций, конвент счел необходимым расширить значение Парижской общины, на которую он опирался, и на широких началах управление.
Глава седьмая директориальной конституции также посвящена провинциальному управлению вообще и муниципальному в частности, и так как на этой конституции сильно уже отразился дух диктатуры, охватившей революционное движение, то тот же дух отразился и на организации муниципального строя.
В основу названной конституции (pluviose an VIII) была положена формула Редерера «Deliberer est le fait de plusieurs, administrer est le fait d'un seul». Соответственно этому принципу было реформировано и местное самоуправление. Развивая свою мысль, Редерер в докладе трибунату по проекту закона VIII года доказывал, что мэры и помощники их – не более как простые подчиненные агенты, подобно муниципальным агентам конституции III года, и что поэтому они сами по себе не образуют еще местной администрации. Мнение Редерера было принято. Правительственный элемент на местах был усилен, и вся власть управления сосредоточена в руках префектов, супрефектов и мэров, назначаемых центральною властью. За советами сохранено было только совещательное значение, да и сами члены их весьма скоро стали назначаться правительством.
Наряду с префектом и генеральными собраниями закон «pluviose an VIII» учреждает совет префектуры, члены которого назначаются главой государства и который, главным образом, служит судилищем для разрешения административных пререканий.
Директориальная конституция составляла лишь переходную фазу к Наполеоновскому режиму, а в силу этого то же самое следует сказать и о созданном ею муниципальном строе. Полное же развитие централизации и бюрократии в системе государственного правления Франции было результатом политики Наполеона, который едва ли может быть отнесен к сторонникам конституционного строя и который едва ли стремился к устройству местного управления на началах, согласных с этим строем.
Дальнейшая история Франции ясно показывает, насколько устойчивым оказался конституционный строй, в котором начала самоуправления применены были только к одной верховной власти и который не имел опоры в самоуправлении местном. Государственные люди Франции и представители ее науки (Villele, Fievee, de la Bourdonnaye, Барант, Анрион де Пансей, Токвиль и др.) скоро поняли и оценили значение местного самоуправления, как основы конституции.
Уже в 1815 г. Villele заявлял, что «с лишением департаментов и общин всякого действительного участия в ведении их дел уничтожен общественный дух, окончательно разъединена и деморализована нация; изолировали французов одних от других; уничтожили все связи между гражданами и правительством, наконец, подготовлен неизбежный переход к анархии, если правительство будет слабо, и к деспотизму, если оно будет сильно»[426].
Вместе с реставрацией Бурбонов начинается ряд попыток реорганизации местного управления на началах самоуправления.
Инициатива этих попыток исходила от группы, известной под именем левого центра, и в особенности группы «доктринеров», вождями которой были Ройе-Коллар в палате депутатов и Броль в палате пэров. «Они, – говорит Торсое, – относились дружелюбно к монархии Бурбонов, признавая ее гарантией порядка, но только потому, что она, чрез посредство хартии, гарантировала также и свободу; они надеялись получить при этой монархии возможность постепенно, медленно воспитать страну, приучить ее к представительским учреждениям и установить в ней в конце концов хотя бы отчасти то самоуправление, которое было введено революцией слишком преждевременно и оказалось мертворожденным»[427].
Уже в 1819 г. была образована комиссия по вопросу о реорганизации местных учреждений на началах самоуправления. Либеральная партия, особенно в лице Royer-Collard'a, настаивала, чтобы генеральные и муниципальные советы обсуждали все вопросы, касающиеся их местных интересов. Проект, выработанный комиссией, не был принят вследствие реакции, последовавшей за убийством герцога Беррийского. Последующее время было время далеко не либеральных веяний и, соответственно с этим, представленный в 1821 г. проект Villele'я был отвергнут. Причина этих неудач заключалась отчасти и в том, что в самой левой партии большинство все еще продолжало питать завещанный деятелями конвента страх к консерватизму сельского населения, видело в местном самоуправлении опасность возвращения к ancien regime'y Так, один из ораторов левой, de Canmartin, в заседании 15 июня 1821 г. прямо высказал, что предположенная организация (местное самоуправление) поведет к образованию провинциальной аристократии в ущерб власти короля. «Тогда они еще не поняли, – говорит по этому поводу Феррон, – что выборное начало, за которое стояла либеральная партия, в себе самом заключает лекарство против собственных недостатков, благодаря той реакции, которую оно по необходимости вызывает. Путем всеобщих выборов могло бы создаться могучее и энергичное общественное мнение, которое, приобретая навык в делах страны, могло бы послужить точкой опоры при создании действительного представительного правления. Они не поняли всей нелогичности и всего противоречия, которые заключает само по себе желание создать образ правления, купол которого парит в свободе, а основание опирается на произвол»[428].
Ту же самую мысль выражает Ферран: «К несчастью, – говорит он, – реставрация предпочла, согласно совету Наполеона, сохранить «ложе», которое устроила конституция VIII года. Поэтому она ограничилась устройством конституционного механизма, изменением государственной организации и удержала в полной неприкосновенности организацию общины и департамента по закону 28 плювиоза VIII года, другими словами, административную централизацию… Начиная с 1814 года, благодаря парламентской системе, нация каждый день получала новые права и в то же самое время, благодаря административной централизации, она оставалась чуждой этих прав, неспособной к их отправлению»[429].
Но сознание необходимости местного самоуправления для устойчивости конституционного строя все более и более укреплялось в умах выдающихся людей Франции и проникало в среду ее государственных деятелей. «В государственной хартии, – писал в 1821 г. Барант, – участие граждан допущено как основной принцип… в административном строе, напротив, нет представительства граждан… в этом есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный извратит и обезобразит систему хартии»[430]. «Великое дело политического возрождения, – вторил ему Анрион де Пансей, – далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые были бы заимствованы из ее природы и составляли бы с ней однородное целое, обеспечивая ее выполнение и гарантируя ее прочность»[431]. Требования реформы местного управления на началах самоуправления весьма скоро появляются и в палате депутатов. Уже в 1828 г. палата, в своем ответе на тронную речь, высказала пожелание о восстановлении «муниципальных учреждений – памятника древних вольностей Франции, – дабы утвердить здание свободы на ее истинном фундаменте»[432]. Последствием этого выраженного палатой пожелания было представление в 1829 г., в период примирительной политики министерства Мартиньяка, двух проектов организации генеральных и окружных советов, но проекты эти взяты были назад, так как парламентская комиссия высказалась за кантональные советы вместо окружных. Нельзя не отметить, что проекты эти консервативною партией встречены были уже далеко не дружелюбно. Граф Sallaberry называл их «первым актом восстановления французской революции»[433].
