Сергей Юльевич Витте
По поводу непреложности законов государственной жизни
Все эти соображения приводят к бесспорному заключению, что Положение 12 июля 1890 г. было, в намерении его составителя, шагом по пути к управлению земских учреждений, но никак не коренным преобразованием земского самоуправления. Можно признавать, что закон 1890 года внес некоторое улучшение в организацию земств, можно держаться и противоположного мнения: но рассматривать Положения 1890 и 1864 гг. как результаты применения двух диаметрально различных принципов никоим образом нельзя. Подробности, детали организации неодинаковы, но схема их та же самая, и в нашей научной литературе справедливо было замечено, что с изданием Положения 1890 г. в нашем провинциальном управлении осталось прежнее раздвоение, с иной только окраской[223].
Вывод вполне подтверждается и практическим применением нового Положения. Хотя записка Министра и утверждает, что все указанные мною недостатки в деятельности земских учреждений объясняются лишь несовершенствами Положения 1864 г., но это утверждение нуждается в ближайшем рассмотрении. Необходимо выяснить, в какой мере, действительно, Положение 1890 г. устранило эти недостатки, достигло ли оно дружной работы земств с органами Правительства, уничтожило ли взаимное недоверие, объединило ли оно земскую деятельность, оживило ли ее, изменило ли, наконец, политическую тенденцию этой деятельности?
К сожалению, Министерство Внутренних Дел, располагающее, казалось бы, всеми данными о ходе земского и городского хозяйств, не привело ни одного факта, который доказывал бы «упорядочение земского дела», которое, по его мнению, достигнуто Положением 1890 года. Поэтому сравнение между деятельностью прежних и новых, преобразованных в истекающем десятилетии, органов местного самоуправления приходится проводить на основании данных, имеющихся в распоряжении финансового ведомства. Эти данные, хотя далеко неполные, но тем не менее весьма важные, основанные, главным образом, на заявлениях самого Министерства Внутренних Дел, рисуют настоящее положение обновленных земских учреждений совсем в ином виде, чем представляет его записка Министра Внутренних Дел.
Положение 1890 г. не объединило земской деятельности и не сделало из земств послушного орудия государственной власти
Прежде всего необходимо сказать, что никакого объединения в разрозненную деятельность земских учреждений закон 1890 г. не внес. Случайное преобладание в земских собраниях тех или других интересов, тех или иных взглядов, иногда влияние отдельных, отдавшихся той или иной идее личностей, словом, все те недостатки разрозненной деятельности земств, о которых так красноречиво свидетельствует сама записка Министра Внутренних Дел (стр. 50–53), приписывая их несовершенству Положения 1864 г., в полной неприкосновенности сохранились по сей день.
Во всеподданнейшей записке, которую Министр Внутренних Дел имел счастье 5 марта 1897 г. повергать на Высочайшее Его Императорского Величества благовоззрение, он указывал на необходимость постоянства и повсеместного единообразия в мероприятиях по народному образованию и затем свидетельствовал пред Монархом, что именно эта сторона деятельности земства «страдает отсутствием надлежащей систематичности». По словам означенной записки Министра, деятельность земства стоит в непосредственной зависимости от имеющихся в его распоряжении средств, от количества потребностей, удовлетворение которых, по местным условиям, представляется настоятельным, наконец, даже от состава земских собраний и исполнительных органов; все эти обстоятельства носят случайный характер, между тем их совокупность обусловливает ту часть бюджета, которую земство может или желает уделить на дело образования.
Совершенно аналогичные приведенному указания на невозможность для Правительства регулировать деятельность земств имеются и в отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1895 год Московский губернатор свидетельствовал о невозможности констатировать желательное объединение в деле народного образования. В отчете за тот же год Черниговский губернатор заявлял, что лучшие стремления представителей духовно-училищного ведомства к упорядочению школьного дела встречаются иногда лицом к лицу с некоторыми земскими интересами, и что неправильное понимание этих интересов представителями земства ставит преграду нормальному ходу дела. Такое весьма определенное заявление губернатора, по-видимому, не звучит диссонансом в общем хоре губернаторских отчетов, ибо против него последовала Высочайшая отметка: «Это наболевший вопрос».
Далее, несмотря на сравнительно краткий опыт применения Положения 1890 г., имеется ряд фактов, которые весьма наглядно доказывают, что все попытки Министерства Внутренних Дел объединить деятельность земств предписаниями центральной власти оказываются довольно бесплодными. Земства по-прежнему с недоверием относятся к бюрократическому центру, а своей молчаливой, но дружной оппозицией заставляют иногда само Министерство Внутренних Дел отступать с довольно твердо занятых им позиций. Наглядным и убедительным тому доказательством может служить, напр., история лечебного устава 10 июня 1893 г. В начале текущего десятилетия названное ведомство, после подробной разработки, внесло на рассмотрение Государственного Совета проект нового устава лечебных заведений гражданского ведомства, который был весь построен на началах подробной регламентации всех сторон врачебного дела и сосредоточения его в ведении медицинского персонала. 10 июня 1893 года устав этот был утвержден Высочайшею властью, но к введению его в действие встретились неожиданно для Министерства решительные затруднения со стороны земских учреждений. Невозможность практического его осуществления (как указано было в журнале Комиссии, образованной для его пересмотра) обусловливалась не какими-либо теоретическими недостатками, ни даже практическими его неудобствами, но исключительно тем обстоятельством, что требования его были не согласны с установившеюся земскою практикою. Отстаивая то, что уже сделано земством, или то, что еще предполагается им сделать, отстаивая свою самостоятельность в деле заведования лечебными заведениями, земские учреждения дали дружный отпор Министерству Внутренних Дел, которое и отступило. Пришлось приостановить введение уже готового устава в действие, отложив его в сторону для Полного Собрания Законов, и выработать новый проект, построенный по отзыву Медицинского Совета, на началах совершенно противоположных (т. е. более угодных земствам).
Столь же поучительна история двух других узаконений последнего времени – о дорожных капиталах и об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами – узаконений, которые записка Министра также относит к числу мероприятий, «принятых за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления» (стр. 56 и след.).
Закон 1 июня 1895 г. об освобождении земских сборов от некоторых обязательных расходов и об обращении освободившихся в земском бюджете сумм на образование специальных дорожных капиталов, казалось бы, заслуживал самого благосклонного отношения со стороны земских учреждений: для них закон открывал возможность, без затраты новых средств, привести в порядок столь важную отрасль местного благоустройства, как дорожное дело. Закон этот, вместе с тем, вовсе не пытался даже регламентировать деятельность земства, содержа в себе одно лишь требование, чтобы суммы, освободившиеся у земства вследствие перенесения на казну некоторых расходов, ранее покрывавшихся земством, обращались исключительно на дорожную часть. Но это общее указание закона на цель и направление земской деятельности оказалось, по удостоверению самого Министерства Внутренних Дел, несоответствующим желаниям земских учреждений. Уже 24 декабря 1896 г. (№ 11838) Министр Внутренних Дел сообщал Министерству Финансов о необходимости устранения некоторых оказавшихся на практике недостатков деятельности земских учреждений по образованию и расходованию дорожных капиталов. Указывалось именно, во-первых, на стремление земств ходатайствовать об обращении этих капиталов на иные, кроме дорожной, потребности земской жизни, и во-вторых, на то, что во многих местностях на счет означенных сумм отнесены общие недоборы по земским сметам, вследствие чего образовались значительные долги уездных земств губернскому по счету дорожного капитала. Преподанное, вследствие сего, через губернаторов разъяснение земским учреждениям о несоответствии их образа действий с видами правительства оказалось бесполезным, ибо уже в марте 1897 г. (№ 1800) Министр Внутренних Дел писал что, «если земства не относят недоборы по сметам в полном составе на суммы, предназначенные на улучшение путей сообщения, то, во всяком случае, допускают образование таких недоимок, которые при дальнейшем накоплении могут окончательно парализовать все начинания правительства по упорядочению дорожного дела». Указав затем, что образование недоборов по дорожному капиталу «не стоит даже в связи с общею платежного способностью населения» и что «продолжение такого порядка не может быть терпимо», Министр высказался за обязательное отчисление чрез кассы финансового ведомства в дорожные капиталы соответственной по размеру части общего поступления земских сборов. В виду высказанного Министром предположения, что земские учреждения добровольно подчинятся такому способу пополнения дорожных капиталов (отзыв 21 января 1898 г. № 104), способ был установлен первоначально в административном порядке. Но так как предположение не оправдалось, то Министр вынужден был войти в Государственный Совет с соответственным представлением, результатом коего явился закон 2 июня 1898 г., которым предоставлены были Министрам Внутренних Дел и Финансов особые полномочия. Таким образом, если практическое исполнение закона, пытавшегося дать лишь самое общее указание на существо земской деятельности, и достигнуто в данном случае, то помимо и даже вопреки земских учреждений.
К подобному же заключению приводит и история применения закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения их земскими сборами. Практического влияния на ход земского хозяйства этот закон не имел и не мог иметь; впредь до окончания оценочных работ, земское обложение остается на существующих основаниях, установленных временными правилами 1864 г., а производимые оценочные работы имеют целью лишь доставить материал для более точного определения начал земского обложения в будущем. Тем не менее, общая цель названного закона – поставить дело обложения вне полного усмотрения земства – ясна. Усматривая в законе такое направление, предвидя в будущем необходимость расстаться с существующими порядками, многие из земских учреждений отнеслись к нему несочувственно. К такому заключению приводят как донесения по сему предмету управляющих казенными палатами Министерству Финансов, так и ходатайства и заявления, непосредственно исходящие от земских учреждений. Оценка еще не произведена, а уже возбуждаются ходатайства о пересмотре оценочных правил, приводящих будто бы к неуравнительности обложения. Под предлогом неясности некоторых постановлений закона и правил инструкции задерживаются работы и по тем отделам, которые не возбуждают никаких сомнений. Предписанные законом оценочные работы не производятся, но зато предпринимается общая переоценка целой категории недвижимых имуществ, на основании правил, выработанных самим земством[224]. Особенно несочувственно отнеслись к закону об оценках уездные учреждения, которые даже в оценочных работах губернских земств усматривали нарушение своей самостоятельности. Поэтому там, где оценочные работы остались в ведении уездных земств, закон 8 июня 1893 г. на практике, по обыкновению, вовсе не применялся. В результате опять понадобился особый закон (Высочайше утвержденное 18 января 1899 г. мнение Государственного Совета), устранивший необходимость участия уездных земств в главнейших стадиях оценочных работ, усиливший значение губернской оценочной комиссии, в составе коей преобладает правительственный элемент, и, наконец, пришлось отпустить на оценочные работы казенные средства, в такой притом форме, которая заинтересовала бы земства в скорейшем окончании оценочных работ.
Но и эти меры не возымели, по-видимому, действия. Из отношения Министра Внутренних Дел, от 24 июня сего года № 621, видно, что, вопреки требованиям закона и инструкции, «некоторые земства продолжают настаивать на том, чтобы оценка производилась не иначе, как только путем полного опроса населения и самого подробного описания имуществ, как принадлежащих отдельным владельцам, так равно и общественных крестьянских, поголовно, по домохозяйствам» и что «собирание сведений, в видах оценки имуществ или в других целях, исключительно посредством сплошного опроса населения подавало неоднократно уже повод к весьма важным недоразумениям между администрацией и земством, вызывая в то же время неудовольствие населения и замедляя ход оценочных работ». Поэтому Министр признает «в интересах дела и Правительства, которое вправе требовать от местных земских органов установления для оценки имуществ желательного и по возможности однообразного порядка – своевременным и необходимым подтвердить оценочным комиссиям, дабы сии последние строго согласовали свои действия с правилами оценки»[225]. Из того же отношения видно далее, что Министр опасается включения земствами в программы оценочных работ «тенденциозных вопросов».
Приведенные заявления Министра Внутренних Дел весьма красноречиво говорят о действительном положении дела. Равным образом, разница в успешности прежних статистических исследований, производившихся земством по собственному усмотрению, и новых, выполняемых в силу требования закона, слишком очевидна и игнорировать ее невозможно, ибо нельзя же допустить, чтобы ни одно земство, даже из числа тех, которые ранее производили обширные и весьма обстоятельные оценочно-статистические работы (Московское, Нижегородское, Черниговское и мн. др.), не в состоянии было, при действительном желании, окончить за истекшее с 1893 года время даже первую часть оценочных работ – выработку общих оснований оценки. Все это вместе взятое служит новым подтверждением той трудности, с какою сопряжено регулирование Правительством деятельности земства в форме положительных предписаний. Недостаточно дать предписание, чтобы оно было исполнено. И если, благодаря помощи казны, можно надеяться на благополучное, в конце концов, завершение оценочных работ, то не следует забывать, что и этот результат будет достигнут вследствие изъятия, хотя бы частичного, оценочного дела из ведения земских учреждений.
Приведенные и многие другие факты красноречиво свидетельствуют, что и при действии закона 1890 г. земства не стали послушным орудием Правительства. Можно поэтому прямо утверждать, что желанного единения их деятельности с деятельностью центральных учреждений до тех пор не получится, пока в этих последних они будут видеть противоположное им бюрократическое начало, пока в законодательной деятельности не примут активного участия их выборные, пока законы не будут являться результатом решений этих проблем.
С изданием положения 1890 г. не исчезло недоверие к земству. Земские ходатайства и их судьба
Не оказав никакого влияния на существовавшее недоверие земства к Правительству, закон 1890 г. едва ли создал это доверие и с другой стороны – в отношениях Правительства к земству. Доказательством тому может служить хотя бы, напр., отношение Министерства Внутренних Дел к земским статистическим работам. К работам этим названное ведомство всегда относилось с особенной подозрительностью. В представлении гр. Толстого о преобразовании земских учреждений статистические исследования ставились земству прямо в укор, признавались тенденциозными и несоответственными видам Правительства[226]. Этот последний взгляд, ныне в записке опровергаемый, и доселе служит, однако, основою практических мероприятий Министерства Внутренних Дел в отношении земской статистики. Статистика эта всячески стесняется и ограничивается, а при удобном случае (напр., по поводу всенародной переписи) и вовсе воспрещается, несмотря даже на то, что некоторые исследования обязательны для земства во исполнение закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами. Самый неуспех этого закона немало зависел от тех затруднений, с которыми было сопряжено утверждение Министерством Внутренних Дел программ оценочно-статистических исследований, и от подозрительного отношения того же ведомства к исполнителям этих работ, иногда доходившего даже до огульного заподозревания политической их благонадежности ранее приступа к работам и до выбора лиц[227].
Не внушает, по-видимому, Министерству Внутренних Дел никакого доверия и деятельность земств по народному образованию, так как в вышеуказанной всеподданнейшей записке от 5 марта 1897 г. Министр весьма определенно высказался, что оставление народной школы в руках земских деятелей «едва ли соответствовало бы задачам государства» и что поэтому народное образование необходимо изъять из рук земства и передать в ведение учреждений правительственных. Этот вывод записки имеет тем большее значение, что вслед затем, чрез год, в проекте представления в Государственный Совет о введении земских учреждений в Архангельской губернии, Министерство Внутренних Дел уже с особым вниманием останавливается именно на заслугах земства в деле народного образования[228].
Не трудно также заметить и прежнее недоверие к стремлению земств объединить свою деятельность и «установить связь с местностью путем децентрализации местного управления». На необходимость объединения земской деятельности, на весьма понятное отсюда стремление земств к общим их съездам указывает сама записка (стр. 56, см. также 52 и след.). Между тем, насколько известно, при действии Положения 1890 г. ни одного общего съезда земств разрешено не было, и, насколько можно судить, разрешать такие съезды и на будущее время Министерство Внутренних Дел не намерено «в виду различных сопряженных с созванием их практических неудобств» (записка, стр. 57). В чем заключаются эти неудобства, записка не поясняет, да такое пояснение едва ли и необходимо – действительная причина неразрешений ясна сама собой.
Не с большей благосклонностью относится, по-видимому, Министерство Внутренних Дел и к стремлениям обновленных законом 1890 г. земств пустить корни в стране, ибо, хотя на стр. 46 записки Министра и говорится об «установлении связи с местностью путем децентрализации земского управления», но, в действительности, такая связь для Министерства едва ли желательна. По крайней мере, предположения о распространении земского Положения на окраинные местности Европейской России построены уже на начале централизации земского управления, с пояснением, что именно такая организация земских учреждений исключает всякие опасения за политические последствия реформы (стр. 72).
Таким образом, можно думать, что Министерство Внутренних Дел по-прежнему далеко не доверяет земствам, не видит в них надежных исполнителей своих предначертаний, с большою осторожностью относится к столь необходимым для них взаимным сношениям и к установлению связи с местностью, и можно быть уверенным, что это недоверие будет существовать до тех пор, пока за земскими учреждениями будет сохранена хотя бы тень самостоятельности.
В дополнение к приведенным фактам, для характеристики установившихся за последнее время взаимных отношений Правительства и обновленного земства весьма интересно проследить судьбу земских ходатайств о местных пользах и нуждах, которые отклоняются Правительством, можно судить о том, насколько расходятся взгляды Правительства и земства на вопросы законодательства и управления. Если число подобных, т. е. отклоненных, ходатайств уменьшается, то это свидетельствует об ослаблении розни между Правительством и земством. Напротив, увеличение числа отклоненных ходатайств должно быть рассматриваемо как показание противоположное – оно свидетельствует о том, что пути Правительства и земства опять расходятся в разные направления.
Полагаясь на свидетельство записки Министра, будто, с изданием Положения 12 июня 1890 г., достигнуто улучшение в отношениях между Правительством и земством, следовало бы, конечно, предположить, что число отклоненных земских ходатайств тоже уменьшилось. Такое предположение тем более вероятно, что Положение 1890 г. значительно сократило права земства по возбуждению ходатайств пред Правительством: по Положению 1864 г. право ходатайствовать принадлежало всем вообще земским собраниям, а по новому Положению оно сохранено лишь за губернскими собраниями. Действительность, однако, вовсе не оправдывает сказанного предположения: число земских ходатайств, дошедших до Комитета Министров и им отклоненных, за последнее время не только не уменьшилось, а напротив, увеличилось. За время с 1880 по 1891 г. (включительно) число отклоненных земских ходатайств постепенно сокращалось и в последнем, т. е. в 1891 году достигло до минимума – всего 6 отклоненных ходатайств. С 1892 г., т. е. со времени повсеместного введения в действие нового земского Положения, число отклоненных ходатайств начинает возрастать – сначала (в 1892–1895 гг.) медленно, до 7-10 в год, потом быстро, до 19–25, при чем число ходатайств, отклоненных в 1898 г., превышает цифры за все предшествовавшие годы до 1884 г. Наряду с увеличением числа отклоненных ходатайств число ходатайств удовлетворенных (или отклоненных не безусловно, т. е. признанных до известной степени основательными) при действии нового земского Положения падает: с 1880 по 1891 г. из общего числа 277 ходатайств ко второй категории принадлежало 67, или 24 %, а с 1892 по 1898 г. лишь 16 из 114, т. е. 14 %[229].
До Комитета Министров доходят, конечно, не все отклоняемые ходатайства. Некоторые из них по закону подлежат отклонению другою властью, а другие – в силу установившейся практики – оставляются без последствий, без соблюдения особых формальностей. Поэтому имеющиеся в распоряжении Канцелярии Комитета Министров данные о количестве земских ходатайств не могут иметь исчерпывающего значения. Нет однако основания предположить, чтобы соотношение между числом ходатайств, доходящих до Комитета Министров, и числом ходатайств, оставляемых без удовлетворения иным путем, за последнее время изменилось. Если же в этом отношении и произошло изменение, то скорее в сторону увеличения числа случаев неудовлетворения земских ходатайств помимо Комитета Министров. Во всяком случае, уже один факт возрастания числа отклоненных ходатайств, после того как право уездных собраний возбуждать ходатайство было отменено, несомненно, свидетельствует не об улучшении, а даже об изменении к худшему отношений между Правительством и земством, особенно за время 1896–1898 гг.
В распоряжении финансового ведомства нет, к сожалению, других цифровых данных, характеризующих эти отношения ранее и теперь, как то: о числе протестов губернаторов против постановлений земских собраний, о числе жалоб земских учреждений на действия администрации и т. д. Впрочем, в виду изменений, внесенных Положением 12 июня 1890 г. в самую форму отношений между Правительством и земством, означенные данные были бы не вполне сравнимы между собою. Общеизвестен, однако, тот факт, что при действии Положения 1 января 1864 г. протесты губернаторов против постановлений земских собраний случались гораздо реже, чем теперь. Приостановка губернатором постановления земского собрания, по незаконности ли этого постановления или по несоответствию государственным пользам либо местным интересам, приобретает, особенно в последние годы, значение почти обычного явления.
Все приведенные факты и данные о судьбе земских ходатайств ясно свидетельствуют, что никакого улучшения во взаимных отношениях Правительства к земству с изданием Положения 1890 г. не последовало и что указываемое запискою Министра Внутренних Дел единение относится больше к области вероятных предположений, а не к области достоверных фактов. Напротив, за последние годы чуть не произошло нечто другое: разъединение между правительственными органами и «бесповоротно введенными в их систему земскими учреждениями» не ослабевает, а возрастает.
