Улукбек Чиналиев
Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы
По Конституции 1993 г. Президент получил некоторые другие полномочия – например, присваивать дипломатические ранги, классные чины, другие специальные звания, награждать орденами, медалями, иными государственными наградами, государственными премиями.
Определенные изменения претерпели и некоторые другие нормы, касающиеся деятельности Президента. Так, по Закону от 24 октября 1990 г. указы Президента могли быть рассмотрены Верховным Советом республики по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов и отменены не менее чем двумя третями голосов. Конституция 1993 г. нормы о рассмотрении и отмене указов Президента не содержит. В Конституции уточнены нормы о досрочном прекращении Президентом его полномочий.
Таким образом, в результате принятия Конституции 1993 г. институт президентства в Кыргызской Республике претерпел эволюцию, которую М. Укушев и Ж. Бокоев, как нам представляется, вполне обоснованно характеризуют так: развитие от «слабого Президента» к «достаточно сильному Президенту»[110]. Однако почти все полномочия Президента Кыргызской Республики были ограничены, их реализация могла осуществляться или с согласия, или под контролем Жогорку Кенеша, который в то время, как уже отмечалось, оставался консервативным, в лице части депутатского корпуса яростно сопротивлялся политике реформ. Конституция 1993 г. стала своего рода компромиссом. Установленную ею форму правления можно, по нашему мнению, определить как парламентско-президентскую республику.
Мировой опыт показывает, что такая форма правления вполне демократична и обеспечивает нормальное функционирование всех органов государственной власти в относительно спокойные периоды развития государств с сильными демократическими традициями, развитой экономикой, устоявшимися правовыми нормами и отношениями, сформировавшимся гражданским обществом. В то же время политология, как уже отмечалось, придерживается той точки зрения, что в переходные периоды, связанные с проведением кардинальных преобразований, целесообразно для успеха указанных преобразований обеспечить усиление и концентрацию власти, наделить ее широкими исполнительными и распорядительными полномочиями, повысить ее ответственность. Между тем модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий президента и правительства не решает вопроса об объективной необходимости дееспособной и ответственной власти и, следовательно, не создает необходимых условий для проведения реформ. Поэтому кризис власти 1993–1996 гг., о котором речь шла выше, был объективно неизбежен. В ходе его разрешения в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения и дополнения. В значительной мере коснулись они и института президентства.
Конституция в редакции 1996 г. определила Президента Кыргызской Республики как высшее должностное лицо, символ единства народа и государственной власти, а также установила, что верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики. Среди институтов, осуществляющих государственную власть в стране, на первое место поставлен Президент (в Конституции 1993 г. в этой норме Президент вообще не упоминался). Конституция наделила Президента правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства[111]. По Конституции 1993 г. таким правом был наделен Жогорку Кенеш.
Существенные изменения претерпели конституционные нормы, определяющие полномочия Президента Кыргызской Республики в области законодательства, кадровой политики, в отношениях с исполнительной властью[112]. Конституция в редакции 1996 г. по аналогии с Конституцией в редакции 1993 г. установила и другие полномочия Президента: в области международных отношений; награждения высшими государственными знаками отличия; предупреждения о возможности введения чрезвычайного положения и введения его в отдельных местностях, о чем незамедлительно сообщать Законодательному собранию; объявления общей или частичной мобилизации, состояния войны в случае агрессии или непосредственной ее угрозы, о чем незамедлительно выносить вопрос на рассмотрение Законодательного собрания; объявления военного положения и др. Президент также решает вопросы принятия в гражданство и выхода из гражданства Кыргызской Республики, предоставления политического убежища, осуществляет помилование.
В Конституции Кыргызской Республики в редакции 1996 г. пересмотрены и усложнены по сравнению с Конституцией в редакции 1993 г. нормы, касающиеся процедур досрочного прекращения полномочий Президента и отстранения его от должности[113]. Частично это связано с повышением статуса Президента и его роли в жизни государства, а частично – с созданием двухпалатного парламента и разграничением полномочий его палат.
С принятием Конституции Кыргызской Республики в редакции 1996 г. произошла эволюция от системы «слабый Президент и сильный парламент» к системе «сильный Президент и слабый парламент», т. е. от парламентско-президентской республики к президентской.
Поэтому мы не можем согласиться с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, утверждающими, что Конституция Кыргызской Республики в редакции 1996 г. установила смешанную президентско-парламентскую форму правления[114]. Впрочем, указанные авторы сами себе противоречат. Так, отметив, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, на него возложены «функции верховного арбитра по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», перечислив его полномочия, они отмечают, что Президент «свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах народа и государства», «Конституция позволяет Президенту из- давать нормативные указы законодательного характера… не только в дополнение и изменение, но и с отклонением от действующих законов, оставаясь, конечно, в рамках Конституции» и т. п. На основании таких положений указанные авторы приходят к странному, по нашему мнению, выводу: «…новая формула статуса Президента, содержащаяся в Конституции, не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, что и пытаются делать некоторые критики и оппоненты».
Автор не согласен с такой точкой зрения в принципе и отстаивает тот вывод, что в результате принятия Конституции в редакции 1996 г. в Кыргызской Республике установлена форма правления, именуемая президентской республикой. Скажем больше: нам представляется установление в Кыргызстане президентской республики на первом этапе исторически необходимым, ибо это позволяет сконцентрировать значительные властные полномочия в руках одного человека, преодолеть разногласия и противоречия между разными политическими силами, мобилизовать необходимые ресурсы для более оперативного решения назревших вопросов реформирования всех сфер общественной жизни, добиваться в сжатые сроки прогресса и т. п. Нам представляется более аргументированной точка зрения К. Жумалиева и Т. Ожукеевой, которые утверждают, что «конструкция президентской власти в Кыргызской Республике сочетает в себе признаки различных моделей института президентской власти»[115]. В частности, они называют: признаки «чистой» президентской республики (американская модель); некоторые черты азиатской модели; использование элементов полупрезидентской республики. На этом основании авторы делают вывод, что в Кыргызской Республике избрана модель, близкая к президентской республике, но в то же время в ней сочетаются черты, присущие полупрезидентской республике. При этом они вполне обоснованно утверждают, что особенности такой модели – снижение роли парламента и «стягивание» власти к центру, которым является президент.
Вообще отметим, что политологи и специалисты в области конституционного права, характеризуя формы государственного правления, избегают однозначных, жестких детерминант, преимущественно иллюстрируя свои умозаключения ссылками на пример тех или иных государств. При этом обычно, когда говорят о президентской форме правления, в качестве типичного примера называют Соединенные Штаты Америки. Нам представляется небезынтересным сравнить конституционные полномочия президентов США и Кыргызской Республики.
Чтобы показать особое место Президента США в системе государственных органов, в качестве главного аргумента обращают внимание на то, что он одновременно является главой государства и главой исполнительной власти[116]. Президент Кыргызской Республики формально не является главой Правительства, однако он определяет его структуру, формирует его, определяет основные направления его деятельности и контролирует, может отправить в отставку, т. е. фактически руководит деятельностью Правительства.
Конституционные функции и полномочия Президентов США и Кыргызской Республики во многом совпадают. Вместе с тем их сравнительный анализ показывает, что конституционные функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно шире, чем у Президента США.
Опыт применения норм Конституции в редакции 1996 г. показал, что они намного возвысили роль Президента, привели к сосредоточению власти в его руках и усилению авторитарных тенденций, при этом роль Жогорку Кенеша постоянно снижалась. Все это вызвало резкую критику со стороны оппозиции и явилось одной из причин кризиса 2002 г. В ходе его разрешения в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения, полномочия Президента несколько сокращены. В частности, по новой редакции Конституции Президент: определяет структуру Правительства и вносит ее на утверждение Жогорку Кенеша (Конституция в редакции 1996 г. предусматривала самоличное определение этой структуры Президентом); назначает с согласия Жогорку Кенеша Премьер-министра и по его предложению членов Правительства (по Конституции в редакции 1996 г. согласия Жогорку Кенеша при назначении членов Правительства не требовалось); назначает по предложению Премьер-министра и с согласия местных кенешей глав местных государственных администраций, освобождает их от должности (Конституция в редакции 1996 г. не содержала норм об участии Премьер-министра в назначении глав местных администраций); образует и упраздняет Службу национальной безопасности (Конституция в редакции 1996 г. не содержала норм о Службе национальной безопасности); назначает с согласия Жогорку Кенеша членов местных судов, освобождает их от должности (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал вопрос о назначении членов местных судов самолично); назначает после консультаций с соответствующим комитетом Жогорку Кенеша дипломатических представителей (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал этот вопрос самолично); назначает с согласия Жогорку Кенеша председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и председателя Счетной палаты (по Конституции в редакции 1996 г. Президент решал эти вопросы самолично).
Кризис 2002 г. не только привел к некоторому ограничению власти Президента, он сказался в целом на институте президентства, на положении самого А. Акаева. Дело в том, что участники протестных выступлений и представители оппозиции вину за нарушение прав и свобод, ярко выразившееся в «деле А. Бекназарова», за нищенское положение основной массы населения возлагали прежде всего на Президента А. Акаева.
Среди требований радикальной оппозиции на первом месте было требование о его отставке, он подвергался жестокой критике. В связи с этим при проведении референдума о новой редакции Конституции одновременно, как уже отмечалось, проводился и референдум о доверии Президенту А. Акаеву. Нормы о гарантиях всем бывшим президентам в новой редакции Конституции значительно расширены. Кроме того, Законодательное собрание 26 июня 2003 г. приняло Закон «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики»[117], в котором конституционные нормы конкретизированы. Отдельно в нем выделены гарантии первому Президенту. «С учетом исторической миссии, осуществленной первым Президентом Кыргызской Республики по воссозданию кыргызской государственности, обеспечению международного признания и национальной безопасности суверенного кыргызского государства, его заслуг в переходе к демократическому общественному строю, введении национальной валюты, проведении земельной реформы и иных экономических преобразований, заложивших основы рыночной экономики», Закон ввел почетное звание «Первый Президент Кыргызской Республики», подтвердил право неприкосновенности, определил его общественные и политические права, нормы жилищного, транспортного, медицинского, пенсионного обеспечения, охраны и т. п.
Анализ норм новой редакции Конституции показывает, что они направлены на демократизацию жизни в Кыргызской Республике, повышение роли представительных органов, смягчение авторитарных методов в управлении государством. Вместе с тем Президент остается высшим должностным лицом, ответственным за состояние всех дел в стране, за соблюдение Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он остается ведущей фигурой в законодательном процессе, ибо наделен правом законодательной инициативы, подписывает законы, имеет право возвращать законы для повторного рассмотрения (право отлагательного вето), вправе созвать заседание Жогорку Кенеша и определить вопросы, подлежащие рассмотрению, в случаях, предусмотренных Конституцией, может распустить Жогорку Кенеш, по своей инициативе назначает референдумы. Президенту принадлежит ведущая роль в решении кадровых вопросов, хотя решать их он должен, как правило, совместно с Жогорку Кенешем. Президент наделен правом отменить или приостановить действие нормативных актов Правительства, иных исполнительных органов и др.
Для осуществления Президентом установленных Конституцией функций и полномочий нужен соответствующий механизм. Такой механизм предусмотрен Конституцией.
Санкционирование законов. Президент Кыргызской Республики наделен правом санкционирования принятых законов (в тексте Конституции термина «санкционирование» нет), т. е. либо одобрить, подписать и обнародовать закон, либо возвратить его в парламент со своими возражениями. Парламент может либо согласиться с замечаниями Президента и внести в принятый закон соответствующие изменения, либо отклонить вето, одобрив закон в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. В таком случае закон подлежит подписанию Президентом.
Назначение проведения референдума. Референдум, как уже отмечалось, – одна из форм прямой демократии, непосредственного участия народа в принятии важных государственных решений. Президент Кыргызской Республики широко пользуется предоставленным ему правом назначать проведение референдумов. Мы полагаем, что в Кыргызстане имеет место несколько чрезмерное увлечение референдумами. Напомним, что путем проведения референдумов в 1994, 1996, 1998, 2003 гг. были внесены изменения и дополнения в Конституцию Кыргызской Республики, дважды выносился вопрос о доверии Президенту А. Акаеву. Все референдумы проводились по указанию Президента. По нашему мнению, выносить на референдумы сложные, многоаспектные вопросы (например, внесение многочисленных изменений и дополнений в Конституцию) не следует.
Издание указов и распоряжений. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории республики; в определенных случаях, обозначенных Конституцией, указы обретают силу закона.
В Кыргызстане имеют место неоднозначные взгляды на статус нормативных актов Президента. В частности, некоторые политики полагают, что указы Президента – это разновидность подзаконных актов, издаваемых на основе и во исполнение Конституции. Мы не разделяем такую точку зрения. Ведь согласно Конституции Кыргызской Республики Президент – глава государства, он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Поэтому Президент Кыргызской Республики вправе издавать указы по любым вопросам внутренней жизни и международных отношений страны, но они не должны противоречить Конституции. Указы Президента служат юридической базой для деятельности всех органов государственной власти и управления, местных государственных администраций и местного самоуправления. Однако мы не можем согласиться с утверждением М. Укушева и Ж. Бокоева, что указами Президента должны руководствоваться и суды республики[118]. Ведь суды, по Конституции, независимы и руководствуются только Законом.
По своему статусу указы Президента близки к законам. Как вытекает из Конституции, их никто не может отменить или изменить (кроме самого Президента), не подлежат они и дополнительному одобрению или утверждению. Лишь в трех случаях их должен подтвердить парламент: при введении чрезвычайного положения, объявлении состояния войны и введении военного положения. Ежегодные послания к народу. Такие послания оглашаются Президентом Кыргзской Республики на заседании Жогорку Кенеша, публикуются в печати. В них обычно дается анализ ситуации в республике, намечаются очередные задачи и в общих чертах определяются пути их решения, поэтому они привлекают большое внимание всех ветвей и органов власти, широкой общественности, рядовых граждан. В связи с этим нам представляется целесообразным повысить статус ежегодных посланий.
Речь в данном случае идет о следующем. Конституция Кыргызской Республики установила, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, однако она не содержит механизма реализации этой функции. По нашему мнению, документом, определяющим основные направления государственной политики внутри страны и на международной арене, могли бы стать ежегодные послания Президента к народу. Поэтому мы соглашаемся с М. Укушевым и Ж. Бокоевым, предлагающими облекать послания в форму нормативного правового акта, утверждаемого указом Президента[119].
Деятельность Президента обеспечивают соответствующие государственные и вспомогательные органы: Администрация Президента, Совет безопасности, комиссии (по правам человека, по вопросам гражданства, по делам образования и науки, по делам помилования, по государственным наградам, по информации), Международный институт стратегических исследований, Академия управления, представители Президента в Жогорку Кенеше и др. Все эти институции играют преимущественно консультативную роль, создание некоторых из них предусмотрено Конституцией Кыргызской Республики.
Однако следует отметить, что деятельность некоторых вспомогательных органов не всегда воспринимается обществом однозначно. Особенно много критических замечаний вызывает Администрация Президента, при этом под сомнение ставится не ее легитимность, а объем и содержание полномочий. Из органа, обеспечивающего деятельность Президента, Администрация превращена в государственный орган, наделенный широкими властными полномочиями. Например, в соответствии с Положением, утвержденным указом Президента от 2 марта 1996 г., она, кроме всего прочего, вправе осуществлять контроль за исполнением Конституции, законов, направлять, координировать и контролировать деятельность государственных органов, заслушивать отчеты должностных лиц государственных органов, принимать организационные меры по устранению выявленных нарушений и др. Решения коллегии Администрации в обязательном порядке подлежат рассмотрению всеми должностными лицами, включая министров и главу Правительства. Если говорить несколько упрощенно, Администрация Президента в иерархии исполнительных органов заняла промежуточное место между Президентом и Правительством. Обладая довольно значительными полномочиями, она в то же время оказалась как бы огражденной от контроля со стороны представительных органов. Такое возвышение Администрации нам представляется не совсем оправданным. Новая редакция Конституции по сравнению с Конституцией в редакции 1996 г. более четко определила статус Администрации Президента. Она установила, что Администрация обеспечивает деятельность Президента[120].
Таким образом, кризис 2002 г. и внесение изменений и дополнений в Конституцию заметно сказались на статусе Президента. До сих пор, начиная с 1993 г., статус Президента неуклонно повышался, Президент сосредоточивал в своих руках все больше власти. Новая редакция Конституции, принятая по итогам референдума 2 февраля 2003 г., положила конец этим тенденциям. Вместе с тем события 2002 г. показали определенную неустойчивость института президентства, отсутствие в Кыргызстане сложившихся государственнических традиций и усиление борьбы за власть между разными элитами, хотя до очередных президентских выборов еще достаточно далеко (они должны состояться в 2005 г.). Вместе с тем принятие новой редакции Конституции смягчило накал политических страстей и содействовало нормализации внутриполитической обстановки в Кыргызской Республике. Ближайшее будущее покажет, смогут ли Президент, правящая элита и кыргызское общество в целом сделать надлежащие выводы из событий 2002 г.
