Улукбек Чиналиев
Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы
В 2000 г. состоялись очередные выборы в парламент. Законодательное собрание избрано в количестве 60 депутатов, но теперь в его структуре было образовано 25 комитетов и 2 комиссии[143], т. е. ситуация повторилась.
В Собрании народных представителей положение с комитетами было несколько лучше, при наличии 45 депутатов создано 7 комитетов. Поэтому проблема укрепления интеллектуального потенциала парламента не снималась с повестки дня.
Новая редакция Конституции, принятая в 2003 г., в какой-то мере решила эту проблему. Она установила, что Жогорку Кенеш, состоящий из 75 депутатов, образует из их числа 7 комитетов, а также временные комиссии. Депутат может быть членом только одного комитета или комиссии[144].
Все же, несмотря на определенные изъяны и несогласованности, Жогорку Кенеш провел значительную законотворческую работу. К особенно значимым его достижениям можно, в частности, отнести принятие Гражданского и Гражданско-процессуального кодексов, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, Земельного, Лесного, Воздушного, Семейного, Налогового кодексов, Кодекса о выборах, многочисленных законов, регулирующих процессы приватизации и отношения собственности, законов о социальной защите населения (о восстановлении и защите сбережений граждан, о содействии занятости населения, о социальном партнерстве в области трудовых отношений, об охране труда, о защите прав потребителей, о государственном пенсионном страховании, о медицинском страховании и др.), а также Законов о политических партиях, о профессиональных союзах и многих других. Активное участие принимал Жогорку Кенеш в вопросах, связанных с бюджетом.
Принятая в 2003 г. новая редакция Конституции повысила роль и расширила полномочия Жогорку Кенеша. Главное предназначение Жогорку Кенеша – законодательная деятельность. Конституция не только возлагает на него принятие законов, но и устанавливает процедуры, регламентирующие законодательную деятельность. Право законодательной инициативы имеют 30 тыс. избирателей (народная инициатива), Президент, депутаты, Правительство. Поступившие в Жогорку Кенеш проекты законов направляются на предварительное рассмотрение соответствующих комитетов, а затем принимаются на пленарном заседании. Голосование осуществляется депутатом лично, уклонение от голосования не допускается. Принятый закон направляется на рассмотрение Президента. Закон не может быть введен в действие и опубликован без подписания его Президентом. Жогорку Кенеш может делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года. В случае роспуска Жогорку Кенеша законодательные полномочия переходят к Президенту.
Конституция отнесла к ведению Жогорку Кенеша внесение изменений и дополнений в Конституцию. Кстати отметим, что правом вносить изменения и дополнения в Конституцию кыргызский парламент был наделен и Конституцией в редакциях 1993, 1996 и 1998 гг. Однако после 1993 г. он фактически был устранен от участия в конституционном процессе, все изменения и дополнения в Конституцию вносились по итогам референдумов, назначаемых Президентом. В новой редакции Конституции, также принятой по итогам референдума 2003 г., установлено, что ведущая роль во внесении изменений и дополнений в Конституцию тоже принадлежит Президенту. Так, изменения и дополнения в Конституцию принимаются на референдуме, проведение которого назначается Президентом.
Изменения и дополнения могут приниматься Жогорку Кенешем – по предложению либо Президента, либо большинства от общего числа депутатов, либо по инициативе не менее 300 тыс. избирателей. Предложения о внесении изменений и дополнений рассматриваются Жогорку Кенешем с учетом заключения Конституционного суда и принимаются, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Естественно, Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию подлежит подписанию Президентом, который может возвратить его для дополнительного рассмотрения со своими замечаниями. К ведению Жогорку Кенеша отнесено толкование Конституции и принятых им законов.
К ведению Жогорку Кенеша относятся также изменение границ Кыргызской Республики, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством, решение вопросов административно-территориального устройства страны, назначение выборов Президента, отрешение его от должности.
Новая редакция Конституции по сравнению с Конституцией в редакции 1996 г. значительно расширила полномочия Жогорку Кенеша во взаимоотношениях с Правительством. К его ведению относятся: утверждение по представлению Президента структуры Правительства, дача согласия на назначение Премьер-министра и членов Правительства, заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, выражение в случаях, предусмотренных Конституцией, большинством не менее двух третей депутатов недоверия Правительству. По Конституции в редакции 1996 г. структуру Правительства определял Президент самолично, членов Правительства и руководителей административных органов он назначал после консультации с Премьер-министром. Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах.
Расширены полномочия Жогорку Кенеша в вопросах кадровой политики. К его ведению относятся: избрание и освобождение по представлению Президента Председателей и членов Конституционного и Верховного судов, дача согласия на назначение Генерального прокурора, судей местных судов, председателя Национального банка, председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты, избрание половины состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, назначение половины состава аудиторов Счетной палаты, избрание и освобождение от должности Омбудсмена Кыргызской Республики и его заместителей. Конституция в редакции 1996 г. назначение судей местных судов, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты относила к компетенции лично Президента.
Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах. Конституция наделила Жогорку Кенеш многими другими важными полномочиями. К его ведению относятся: ратификация и денонсация международных договоров, введение чрезвычайного положения, решение вопросов войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами, установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий, учреждение государственных наград и почетных званий, издание актов об амнистии, заслушивание посланий и заявлений Президента, ежегодных докладов Конституционного суда и Омбудсмена, ежегодных отчетов Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты[145].
Как видно из представленного перечня, в результате принятия новой редакции Конституции статус Жогорку Кенеша заметно повысился, в системе разделения властей он становится достаточно важным, а в некоторых вопросах ведущим институтом государственной власти, его полномочия разнообразны и весомы. Однако они не абсолютны. Некоторые из них он может осуществлять совместно с Президентом, Правительством, а другие ограничены системой «сдержек» и «противовесов». Например, зависимость Жогорку Кенеша от Президента в законодательном процессе достаточно велика. Президент, помимо права законодательной инициативы, определяет законопроекты, подлежащие рассмотрению во внеочередном порядке, по его предложению созываются внеочередные сессии, он может возвратить принятый закон со своими замечаниями для повторного рассмотрения. Определенные рычаги воздействия на Жогорку Кенеш имеются у Правительства.
Важной является норма Конституции о возможности досрочного роспуска Жогорку Кенеша. Он может быть досрочно распущен в порядке самороспуска по решению, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, а также распущен Президентом соответственно: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями с другими ветвями государственной власти. Однако он не может быть распущен во время чрезвычайного или военного положения; в период рассмотрения вопроса об отрешении Президента от должности; в случае, когда до истечения полномочий Президента остается меньше шести месяцев[146]. Наличие в Конституции таких норм должно побуждать депутатов к серьезному и ответственному отношению к своим обязанностям, обеспечивать обуздание ненужных страстей.
Таким образом, история Жогорку Кенеша за годы независимости Кыргызской Республики была сложной и неоднозначной. Заняв после выборов в 1990 г. в целом прогрессивные позиции, приняв Декларацию о независимости и провозгласив независимость Кыргызстана, он стал затем оказывать серьезное сопротивление наметившимся демократическим преобразованиям. Учреждение в его составе двух палат при том, что установленное Конституцией в 1993 г. общее число депутатов не изменилось, что определило сравнительно малочисленный состав палат (сначала 35 и 70, а потом 60 и 45 депутатов), отрицательно сказалось на его интеллектуальном потенциале и внутренней прочности. Конституция в редакциях 1996 и 1998.гг. значительно ограничила полномочия Жогорку Кенеша, снизила его роль в государственной жизни.
Новая редакция Конституции расширила полномочия Жогорку Кенеша, повысила его роль и более сбалансировано определила взаимоотношения с другими ветвями власти, в первую очередь с Президентом. Новая редакция Конституции установила множество норм, которые регулируются законами Кыргызской Республики. Такие законы в большинстве случаев были уже приняты Жогорку Кенешем на основе Конституции в редакции 1996 г. Но они не всегда соответствуют новым конституционным нормам и подлежат пересмотру. Это обстоятельство накладывает на Жогорку Кенеш дополнительные обязанности, повышает его роль и ответственность.
Следует надеяться, что новый статус Жогорку Кенеша положительно скажется на его политическом авторитете и практической работе, будет содействовать стабилизации внутриполитической обстановки в Кыргызстане, укреплению демократических принципов в государственной и общественной жизни и успешному продвижению к демократии.
3.4. Трансформация исполнительной власти в Кыргызской Республике
Исходя из этимологии слова «исполнительный» можно было бы предположить, что компетенция исполнительной власти ограничивается исполнением Конституции и законов. Однако это не совсем так, исполнительная власть занимается также распорядительной деятельностью, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями и иногда выходят за рамки исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, органы исполнительной власти издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни.
Обычно к числу органов государственной исполнительной власти относят главу государства, правительство, министерства и ведомства, местные государственные администрации.
В отличие от представительных и судебных органов система исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только законы, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
Структура исполнительных органов в разных странах может отличаться в зависимости от формы правления. Так, в монархических странах с авторитарными режимами (преимущественно страны Ближнего Востока) монарх сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Во многих монархических странах с демократическими режимами (Великобритания, Испания, Норвегия, Япония и др.) монарх лишен полномочий исполнительной власти; оставаясь формально главой государства, он выступает скорее как символ единства нации. Что касается президентов, то в последние десятилетия, как отмечает В. Чиркин[147], стала прослеживаться тенденция отделения их от исполнительной власти, зачастую выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим ветвям и институтам государственной власти. Эти идея и норма, впервые реализованные во французской конституции 1959 г., оказали влияние на многие другие страны, особенно постсоциалистические (Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, хотя фактически последний остается главным руководителем правительства. Довольно часто при этом ключевые министерства (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.) подчиняются непосредственно президенту или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству и президенту.
В общем понимании исполнительная власть – одна из трех ветвей государственной власти, призванная организовывать и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивать выполнение воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека. Исполнительная власть охватывает всю государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной властям, представляет собой широкую совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих властно-политические и властноуправленческие функции в соответствующих сферах и обеспечивающих реализацию принятых законов и решений на всей территории страны.
Высшим органом исполнительной государственной власти в Кыргызской Республике, как устанавливает Конституция, является Правительство Кыргызской Республики[148]. За годы перестройки, а затем независимости, в процессе трансформации политической системы место правительства в системе органов государственной власти Кыргызстана и его роль, ответственность и подотчетность, порядок определения структуры и сама структура, порядок формирования, полномочия и др. претерпели существенные изменения.
Конституция Киргизской ССР 1978 г. устанавливала, что правительство – Совет Министров Киргизской ССР – является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в республике, правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Киргизской ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Киргизской ССР[149].
Совет Министров был ответствен за свою работу перед Верховным Советом и ему подотчетен, в период между сессиями – ответствен перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен[150]. Президиум Верховного Совета наделялся правом отменять постановления и распоряжения Совета Министров.
Конституция Киргизской ССР определяла довольно широкий и разнообразный круг полномочий Совета Министров[151], однако они носили во многом суженный, а подчас и формальный, декларативный характер. Ведь главные вопросы экономической, финансово-кредитной, социальной политики, основные показатели текущих и перспективных планов, контрольные цифры государственного бюджета определялись отнюдь не Киргизской ССР и ее правительством, а союзными органами. Поэтому руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, декларированное Конституцией, сводилось преимущественно к решению хозяйственных вопросов управления.
К тому же, отмечает У. Чотонов, треть крупных предприятий республики из числа ведущих (особенно это касается предприятий военно-промышленного комплекса) вообще находилась в прямом подчинении соответствующим союзным министерствам[152].
Что касается таких полномочий, как защита интересов государства, охрана социалистической собственности и общественного порядка, обеспечение государственной безопасности, то они принадлежали так называемым силовым ведомствам (Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности), находившимся в двойном подчинении – Совету Министров Киргизской ССР и соответствующим союзным ведомствам. Союзные ведомства решали кадровые вопросы, вопросы материально-технического обеспечения, внутренней структуры, штатного расписания и др. Декларированной была норма Конституции о руководстве со стороны Совета Министров отношениями Киргизской ССР с иностранными государствами и международными организациями. Надо также иметь в виду, что все важные и не очень важные вопросы экономической, социальной, культурной жизни в республике решались отнюдь не Советом Министров, а Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Любое решение, которое намеревался принять Совет Министров, подлежало предварительному рассмотрению, согласованию и одобрению в Центральном Комитете партии.
Таким образом, властные полномочия Совета Министров Киргизской ССР были ограниченными, что, однако, не снимало с него ответственности за состояние дел в республике. Ситуация стала меняться лишь в ходе перестройки. Первые изменения в установленный Конституцией 1978 г. статус Совета Министров были внесены 23 сентября 1989 г. в результате принятия Верховным Советом республики Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР»[153]. Касались они главным образом организационных вопросов и были направлены на усиление зависимости Совета Министров от Верховного Совета республики.
Существенные изменения в статус правительства были внесены в связи с учреждением поста Президента Киргизской ССР. Закон от 14 декабря 1990 г. «О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР»[154] преобразовал Совет Министров Киргизской ССР в Кабинет Министров – Правительство Киргизской ССР, вместо должности Председателя Совета Министров учредил пост Премьер-министра Кабинета Министров и установил, что главой высшей исполнительной и распорядительной власти в республике является Президент Киргизской ССР, который образует Кабинет Министров и осуществляет руководство его деятельностью. Таким образом, Закон от 14 декабря 1990 г. установил двойную ответственность и подотчетность правительства: перед Верховным Советом и Президентом Киргизской ССР. В развитие Закона от 14 декабря 1990 г. Верховный Совет Республики Кыргызстан принял 18 декабря 1990 г. Закон «О Правительстве Республики Кыргызстан»[155] Закон, в частности, определял, что Правительство республики: осуществляет руководство экономическим и социально-культурным развитием республики; разрабатывает проекты программ экономического и социального развития республики, республиканского бюджета; определяет объемы выпуска в обращение государственных ценных бумаг и пределы государственного внутреннего и внешнего долга и вносит на рассмотрение Верховного Совета; определяет номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются фиксированные и государственные цены; утверждает годовые программы приватизации государственной собственности и др.
Указанные нововведения были достаточно важными, но должного развития они не получили. По-прежнему главные рычаги власти находились у союзных ведомств, ценные бумаги (в частности, под дефицитные товары) выпускались центром, он же аккумулировал и денежные средства, поступавшие от выпуска ценных бумаг. Не получила развития и ценовая политика республики. А что касается приватизации государственной собственности, то она коснулась в какой-то мере лишь сферы услуг и торговли.
Обретение независимости потребовало пересмотра места в политической системе, функций, полномочий, структуры, ответственности всех органов и институтов государственной власти, в том числе и исполнительной. Отныне Кабинет Министров становился Правительством независимого государства, ответственным за всю его внутреннюю и внешнюю политику. Все вопросы экономики, социальной сферы, собственности, финансово-кредитной политики, эмиссии и денежного обращения, налогообложения, обороны и государственной безопасности, международных отношений и многие другие, решавшиеся раньше союзным центром, перешли в ведение нового независимого государства. В подчинение Правительства перешли все промышленные предприятия, транспорт и связь; ему были переподчинены правоохранительные органы и воинские части, расквартированные на территории республики. Но самое главное состояло в том, что на Правительство в полной мере возлагалось проведение реформ и структурной перестройки экономики, формирование новой системы отношений собственности, насыщение рынка товарами, обеспечение социальной защиты населения, возрождение культуры на основе национальных традиций, создание всех условий для утверждения кыргызской государственности. В конечном счете все сводилось к созданию новой системы исполнительной власти.
Новый статус Правительства был установлен Конституцией Кыргызской Республики, принятой 5 мая 1993 г. В развитие конституционных норм Жогорку Кенеш 27 мая 1994 г. принял Закон «О Правительстве Кыргызской Республики»[156] Это довольно развернутый документ, регулирующий все вопросы, касающиеся Правительства (один лишь перечень его полномочий содержал 34 пункта). Однако, как уже отмечалось, Конституция от 5 мая 1993 г. не выдержала проверки временем, по итогам референдума от 10 февраля 1996 г. в нее были внесены существенные дополнения и изменения; коснулись они и Правительства. Сравнительная характеристика конституционных норм о Правительстве в Конституции в редакциях 1993 и 1996 гг. представлена в табл. 1.
Таким образом, в результате внесения в Конституцию по итогам референдума от 10 февраля 1996 г. изменений и дополнений многие конституционные нормы, касавшиеся Правительства, были существенно пересмотрены. Зависимость Правительства от законодательной ветви власти существенно сократилась, но зато возросла его зависимость от Президента.
Таблица1
Сравнительная характеристика конституционных норм о Правительстве Кыргызской Республики
Вместе с тем было бы ошибочным полагать, что Правительство стало полностью независимым от парламента. Его зависимость регулировалась следующими нормами:
Правительство в своей деятельности должно неукоснительно руководствоваться законами Кыргызской Республики, а принимаются они Жогорку Кенешем;
Жогорку Кенеш ежегодно утверждает республиканский бюджет. И хотя проект бюджета разрабатывается Правительством, после его утверждения парламентом он становится законом, который Правительство обязано неукоснительно соблюдать;
Премьер-министр Правительства назначается Президентом с согласия Собрания народных представителей;
Премьер-министр представляет Законодательному собранию и Собранию народных представителей ежегодный отчет о работе Правительства;
на заседаниях Законодательного собрания, сессиях Собрания народных представителей, заседаниях комитетов палат могут быть заслушаны отчеты членов Правительства об исполнении ими законов и решений палат;
депутаты Жогорку Кенеша вправе направлять Правительству и его членам запросы, на которые в 10-дневный срок должен быть дан ответ;
Собрание народных представителей может выразить недоверие Премьер-министру. При этом Президент вправе объявить об отставке Премьер-министра либо отклонить постановление Собрания народных представителей. В случае повторного в течение трех месяцев выражения недоверия Премьер-министру Президент вправе объявить об отставке Премьер-министра либо распустить Собрание народных представителей.
Следовательно, зависимость Правительства от Жогорку Кенеша была достаточно большой. Новая редакция Конституции 2003 г. усилила зависимость Правительства от Жогорку Кенеша и одновременно укрепила его внутреннюю прочность. При этом ряд норм, содержавшихся в Конституции в редакции 1996 г., остались без изменения (с некоторыми редакционными уточнениями): о статусе Правительства как высшего органа государственной исполнительной власти; о деятельности Правительства в пределах срока полномочий Президента; о назначении Премьер-министра Президентом с согласия Жогорку Кенеша; о праве Президента председательствовать на заседании Правительства, приостанавливать или отменять действие актов Правительства и других органов исполнительной власти; принимать решение об отставке Премьер-министра или Правительства; о праве Президента в случае трехкратного отклонения Жогорку Кенешем представленных кандидатур на должность Премьер-министра назначать Премьер-министра и распускать Жогорку Кенеш; о праве законодательной инициативы Правительства; о праве Жогорку Кенеша выражать недоверие Правительству (в данном случае Президент вправе принять решение об отставке Правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша; если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о вотуме недоверия Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Жогорку Кенеш).
Новая редакция Конституции ввела ряд норм, касающихся Правительства. Теперь, как уже отмечалось, структуру Правительства определяет Президент, а утверждает Жогорку Кенеш.
Членов Правительства Президент назначает по предложению Премьер-министра и с согласия Жогорку Кенеша. Вопрос о недоверии Правительству не может рассматриваться Жогорку Кенешем более одного раза в течение сессии (сессии длятся с первого рабочего дня сентября до последнего рабочего дня июня следующего года); в течение одного года после одобрения программы деятельности Правительства; за шесть месяцев до очередных выборов Президента11. Изменения в государственный бюджет, законы, сокращающие доходы или увеличивающие расходы государственного бюджета, могут быть внесены в Жогорку Кенеш и приняты только с согласия Правительства (эта норма воспроизводит соответствующую норму Конституции в редакции 1998 г.). Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом и подотчетно Жогорку Кенешу в пределах, предусмотренных Конституцией12. (Конституция в редакции 1996 г. устанавливала: Президент осуществляет контроль за работой Правительства, Премьер-министр ежегодно представляет в обе палаты Жогорку Кенеша отчет о работе Правительства.)
Что касается полномочий Правительства, то Конституция в редакциях 1993, 1996 и 1998 гг. устанавливала их в самом общем виде. Новая редакция Конституции значительно их расширила, хотя при этом не обошлось без повторения ранее установленных норм с некоторой детализацией. К ним относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечение проведения финансовой, ценовой, тарифной, инвестиционной и налоговой политики; разработка республиканского бюджета и обеспечение его исполнения, представление Жогорку Кенешу отчета о его исполнении; осуществление мер по созданию равных условий развития всех форм собственности и их защите, управление объектами государственной собственности; осуществление мер по обеспечению государственного суверенитета, обороноспособности и национальной безопасности; организация и координация работы министерств, других ведомств, местных государственных администраций; проведение совместно с Национальным банком единой денежно-кредитной и валютной политики.
Новая редакция Конституции дополнительно установила, что Правительство: обеспечивает исполнение Конституции и законов, правовых актов Президента и Правительства, реализацию внутренней и внешней политики; обеспечивает проведение единой государственной политики в сферах культуры, науки, образования, здравоохранения, труда и занятости, социального обеспечения, охраны природы, экологической безопасности и природопользования; разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, социального, научно-технического и культурного развития; организует и обеспечивает осуществление внешнеполитической деятельности, таможенного дела; обеспечивает взаимодействие с гражданским обществом[157].
Следует заметить, что как ранее установленные, так и новые нормы в общем отражают сложившуюся практику государственного управления. По мере развития и совершенствования этой практики расширялись полномочия (и ответственность) Правительства. Вместе с тем анализ этих норм показывает, что некоторые из них носят слишком общий характер, не содержат механизма их реализации, хотя Конституция имеет прямое действие. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что полномочия и обязанности Правительства в деле создания для населения достойных материальных условий жизни практически не обозначены. Конституция ограничивается довольно туманным положением: Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в сфере социального обеспечения.
Таким образом, статус, полномочия, ответственность Правительства в течение всего периода независимости менялись. Менялось и законодательство о Правительстве. Законы о Правительстве Кыргызской Республики принимались 18 декабря 1990 г. (еще при советской власти), 27 мая 1994 г., 19 мая 1997 г. В связи с принятием новой редакции Конституции возникла необходимость принятия нового закона о Правительстве.
Важнейшим фактором, определяющим деятельность Правительства, эффективность выполнения им своих полномочий, является его структура. В минувшие годы она неоднократно менялась. В разное время были созданы Фонд государственного имущества, Министерство обороны, Министерство иностранных дел. Некоторые министерства и ведомства были реорганизованы. Произошло объединение ряда министерств и ведомств. Одновременно с этим пересматривались функции, полномочия министерств и ведомств.
Все реорганизации объяснялись поиском наиболее оптимальной модели. Но нельзя не учитывать и того, что любая реорганизация дестабилизировала работу соответствующих органов, вносила сумятицу в настроения людей, нарушала связи с подведомственными организациями и учреждениями и т. п.
Все это подтверждает высказанную ранее мысль о неустойчивости политической системы Кыргызской Республики. В соответствии с нормами Конституции в редакциях 1996 и 1998 гг. структуру Правительства самолично определял Президент. Последний раз она была утверждена Указом Президента от 28 декабря 2000 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления» и включала 12 министерств, 2 государственных комитета, административные ведомства и другие органы[158].
Новая редакция Конституции, принятая в 2003 г., установила, что структура Правительства по предложению Премьерминистра определяется Президентом и утверждается Жогорку Кенешем15. Во исполнение этой нормы Собрание народных представителей 6 февраля 2004 г. по предложению Президента рассмотрело и утвердило новую структуру Правительства. В ранее существовавшую структуру внесены значительные изменения. Например, вместо Министерства внешней торговли и промышленности создано Министерство экономического развития, промышленности и торговли; на него возложен ряд функций, обеспечивающих выработку и осуществление экономической политики Правительства. Претерпели изменения и функции ряда министерств. Так, из функций Министерства образования и культуры выделены функции управления культурой, они переданы новосозданной Государственной комиссии.
