Улукбек Чиналиев
Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы
3.3. Трансформация кыргызского парламента
Народ Кыргызстана, гласит его Конституция, осуществляет власть непосредственно и через систему государственных органов. К числу государственных органов, осуществляющих власть от имени народа, относится, наряду с Президентом, кыргызский парламент – Жогорку Кенеш[121].
В современном понимании термин «парламент» появился в 1275 г. в Англии. Так был назван совет королевства, созданный на основании Великой хартии вольностей 1215 г., когда на его заседания стали приглашать не только духовных и светских магнатов, но и представителей от каждого графства и крупных городов. Важнейшими полномочиями английского парламента считались его права устанавливать и взыскивать налоги и разнообразные сборы. Со временем парламент стал решать вопросы финансирования государственной деятельности. Постепенно парламентаризм в той или иной форме утвердился во всех государствах мира.
Современный парламент – это общегосударственный представительный законодательный орган. Считается, что он концентрирует и выражает волю общества, обеспечивает его участие в решении важнейших государственных вопросов. При этом следует иметь в виду, что, хотя каждый член парламента избирается определенной группой граждан, он, по словам французского специалиста в области конституционного права Л. Дюги, есть «представительный мандатарий нации», т. е. отношения представительства имеют место между нацией в целом и парламентом в целом, волеизъявление избирателя ограничивается участием в выборах того или иного лица, которое, став депутатом, считается не представителем избравших его избирателей, а представителем всего народа. Особенно независимыми от избирателей чувствуют себя депутаты, избранные по спискам политических партий.
Главный атрибут любого парламента – государственная власть. Характеризуя ее, венгерский политолог М. Бихари отмечает, что парламентская власть имеет свои особенности, а именно:
1) власть парламента – производная от суверенитета народа на основе демократических выборов;
2) в системе разделения властей власть парламента ограничена, отделена от других подсистем власти, но в то же время вынуждена взаимодействовать с ними;
3) власть парламента – конституционная, нормативно гарантированная;
4) парламентская власть соединяется с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обусловливают как широту полномочий парламента, так и их границы;
5) парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура и система власти является частью партийной системы, в условиях которой партии ведут между собой борьбу за власть в парламенте[122]. Естественно, последнее замечание касается парламентов, достаточно структурированных по партийному признаку.
Будучи институтом власти, парламент выполняет определенные функции. Современная политология в целом выделяет шесть таких функций: представительную, функцию власти, законодательную, функцию политического контроля и привлечения к ответственности, функцию политической гласности и функцию легитимности.
С вопросом о функциях связаны компетенции парламента. Кроме законодательной компетенции, т. е. компетенции принимать законы, или, другими словами, нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу и регулирующие отношения в важнейших вопросах общественной и государственной жизни, конституции обычно наделяют парламенты финансовой компетенцией (правом утверждать государственный бюджет и отчет о его исполнении, вводить общегосударственные налоги и сборы и др.), компетенцией ратификации и денонсации международных договоров, компетенцией назначения референдумов и выборов, компетенцией формирования государственных органов и учреждений, назначения либо избрания должностных лиц или участия в этих процедурах, компетенцией контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, компетенциями в области обороны и безопасности, судебными компетенциями[123]. Объем и содержание указанных компетенций варьируются в разных странах по-разному.
Парламент – своеобразный орган государственной власти, отличающийся от других государственных органов. И, может быть, самое большое отличие состоит в способе формирования, который во многом зависит от того, сколько палат имеется в парламенте. Однопалатные парламенты, а также нижние палаты двухпалатных парламентов обычно формируются путем всеобщих выборов. Но и здесь могут иметь место различия, проистекающие от того, какая избирательная система принята в стране: мажоритарная, пропорциональная или смешанная.
Верхние палаты двухпалатных парламентов формируются различными способами: путем прямых или косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Что касается количества палат в парламенте, то жесткого определения не наблюдается. Впрочем, федеративные государства, например Германия, Россия, США и др., имеют двухпалатные парламенты, при этом одна из палат, по замыслу законодателей, должна представлять интересы субъектов федерации. Но двухпалатные парламенты есть во многих унитарных государствах – Италии, Норвегии, Польше, Румынии, Франции, Японии и др. Обусловливается это обстоятельство, по-видимому, исторической традицией. Преимущества двухпалатности в унитарном государстве многие политологи, юристы и политики видят в том, что одна из палат считается верхней, она как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений (на это указывали еще Ш. Монтескье, Л. Дюги и др.).
Статус парламента, его роль и место в системе органов государственной власти в каждой стране складываются по-своему. Но однозначно можно сказать, что они во многом определяются формой политического режима и формой государственного правления. Так, в странах тоталитарного политического режима роль парламента традиционно принижается. Снижена роль парламента и в странах с авторитарным режимом, хотя видимость парламентской демократии там пытаются сохранить. Полностью реализуются потенциальные возможности парламентаризма лишь в странах с демократическим режимом.
Влияет на судьбы парламентаризма и форма государственного правления. В монархических странах Ближнего Востока, где установлен преимущественно авторитарный режим, парламенты играют довольно незначительную роль. И напротив, во многих европейских монархических странах, где утвердился демократический режим (Англия, Испания, Норвегия и др.), парламент является полноценным субъектом государственной власти. В парламентских республиках он играет ведущую роль. Что же касается президентских и смешанных республик, то в условиях разделения властей парламент является равноправным участником политического процесса, его функции и компетенции четко определены, а роль в принятии установленных конституцией решений самостоятельна.
Парламентаризм прошел длительный и сложный путь развития. Будучи в известном смысле «зеркалом общества», парламенты на определенном этапе формировались как настоящие органы народного представительства. В конце XVIII в. и в течение XIX в. на принципах парламентаризма происходила государственно-правовая эволюция многих стран Европы и Азии. Однако в XX в., а особенно в последнее время, отмечает украинский политолог В. Шаповал, во взаимоотношениях между высшими органами власти наблюдается смещение акцентов – усиление роли и укрепление полномочий правительств за счет парламентов, что объясняется необходимостью обеспечить оперативное и профессиональное решение задач управления государственными делами. Это обстоятельство дало основание некоторым зарубежным исследователям рассматривать парламент не как самостоятельный высший представительный орган, а как своего рода учреждение при правительстве, которое дает возможность функционировать самому правительству[124]. Опираясь на партийное большинство в парламенте, правительство контролирует парламент с его же помощью.
Несмотря на это, парламенты и сегодня играют важную роль. Они, кроме реализации названных выше компетенций, отражая структуру и настроения общества, служат ареной согласования общественно-политических противоречий, используются политическими партиями для пропаганды своих программ и демократической борьбы за власть. Парламенты играют значительную роль в сфере идеологии, они в определенной мере олицетворяют национальные традиции. А в условиях разделения властей они вообще являются самостоятельной и неотъемлемой частью структуры государственной власти, устранение которой привело бы к нарушению равновесия с непредсказуемыми последствиями. Все это говорит о том, что парламентаризм далеко не исчерпал себя. Одновременно мировой опыт свидетельствует, что парламенты определенным образом приспосабливаются к меняющимся условиям и потребностям.
Кыргызы до обретения независимости не знали парламентаризма в современном его понимании. Здесь вплоть до присоединения к России имели место первичные формы демократии: родовые собрания, советы старейшин, народные сходки с преобладающим участием биев и манапов. Об этом свидетельствует древнекыргызский эпос «Манас». Вот что писал по этому поводу С. Абрамзон: «Все предводители, начиная с отца Манаса – Джакыпа, самого Манаса и кончая сподвижником Манаса Бокмуруном, во всех важных событиях общественной жизни, в особенности перед военными походами, созывают на совет аксакалов, мудрых стариков, старейшин, именитых батыров и дружинников, а иногда и весь народ. Еще не утратило своего значения выборное начало. Самого Манаса, как военачальника, избирают седобородые»[125].
Некоторые пережитки родоплеменной и военной демократии сохранялись у кыргызов до середины XIX в. Лишь после Октябрьской революции 1917 г. и установления власти большевиков в Кыргызстане стали формироваться и представительные органы в форме Советов. По Конституции Киргизской ССР 1937 г., а затем и Конституции 1978 г., высшим органом власти в республике был провозглашен Верховный Совет Киргизской ССР.
Верховный Совет республики состоял из 350 депутатов, избираемых по избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными обладали все граждане республики, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Определив Верховный Совет высшим органом государственной власти в республике, Конституция Киргизской ССР, однако, четко не обозначила его функции и полномочия, ограничившись указанием, что «Верховный Совет Киргизской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Киргизской ССР к ведению Киргизской ССР»6. К тому же, собираясь дважды в год на свои 2—3-дневные сессии, он фактически был не в состоянии глубоко вникать в вопросы государственной жизни, а едва успевал рассмотреть, зачастую формально, такие вопросы, как принятие Конституции и внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета об их выполнении; образование подотчетных ему органов.
Фактически высшим органом государственной власти в республике был Президиум Верховного Совета Киргизской ССР – постоянно действующий орган, подотчетный Верховному Совету во всей своей деятельности. Президиум избирался Верховным Советом из числа его депутатов в составе Председателя, двух заместителей, секретаря и 11 членов. Конституция Киргизской ССР определила компетенции Президиума Верховного Совета республики[126].
Решения Президиума по любому из отнесенных к его полномочиям вопросов были окончательными и не подлежали дополнительному рассмотрению и утверждению. Лишь его решения по некоторым вопросам подлежали последующему утверждению Верховным Советом на очередной сессии[127]. Однако заметим, что все важные политические, экономические, социальные вопросы жизни республики решались отнюдь не Верховным Советом Киргизской ССР или его Президиумом, а союзными органами и Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Даже в условиях перестройки и развития демократии, когда впервые в советской истории число кандидатов в депутаты не ограничивалось и избиратели получили право выбора, а не формального голосования, среди депутатов Верховного Совета, избранных 25 февраля 1990 г., члены КПСС составляли 89,5 % и члены ВЛКСМ – 1,5%9. В соответствии с требованиями партийной дисциплины они в своей депутатской деятельности обязаны были выполнять указания партийных органов.
С началом перестройки статус и роль Верховного Совета в жизни Кыргызстана стали меняться, что было обусловлено наметившимся разграничением полномочий партийных и советских органов и повышением роли государства. Существенные изменения в статус и полномочия Верховного Совета внес Закон от 23 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР»[128].
Закон установил, что Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Киргизской ССР. Устанавливая такую норму, законодатель, очевидно, стремился превратить Верховный Совет в профессиональный парламент.
Однако этого вплоть до обретения независимости не произошло: депутаты Верховного Совета продолжали совмещать свой мандат с работой, службой. Не стал он и постоянно действующим – по-прежнему имела место практика сессионной работы, хотя сессии стали проводиться чаще, увеличилась их продолжительность.
Как и раньше, Верховный Совет был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР. Одновременно Закон от 23 сентября 1989 г. установил перечень вопросов, относящихся к исключительному ведению Верховного Совета. Указанный перечень, в частности, включал: принятие Конституции и внесение в нее изменений; решение вопросов административно-территориального устройства республики; утверждение планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, государственного бюджета; контроль за их выполнением; формирование Правительства и решение в случае необходимости вопроса о доверии Правительству или его отдельному члену; законодательное регулирование отношений собственности, управления народным хозяйством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды, реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления и др.
Одновременно существенно были сокращены полномочия Президиума Верховного Совета. Главная его функция сводилась к обеспечению организации работы Верховного Совета.
Менялся и принцип формирования Президиума Верховного Совета. Отныне он не избирался Верховным Советом, в его состав входили по должности: председатель Верховного Совета, первый заместитель и заместитель председателя, председатель Комитета народного контроля, председатели постоянных комиссий Верховного Совета. Однако по Закону от 12 апреля 1990 г. его полномочия были несколько расширены, поскольку намерения превратить Верховный Совет в постоянно действующий орган оставались невыполненнными[129].
Следующими шагами на пути трансформирования кыргызского парламента стали Законы от 24 октября 1990 г.[130] и от 14 декабря 1990 г.13 Особенно важным было учреждение поста Президента – оно знаменовало начало процесса ограничения полновластия парламента. Это нашло отражение в предоставлении Президенту права подписывать законы и при необходимости возвращать принятые законы в Верховный Совет со своими замечаниями. Верховный Совет оставался высшим органом государственной власти в республике, отлагательное вето Президента могло быть преодолено, но все же он попадал в некоторую зависимость от Президента. Сократились полномочия Президиума Верховного Совета, часть их перешла к Президенту.
В ходе начавшихся в годы перестройки демократических процессов Верховный Совет в целом занимал прогрессивные позиции, выказал тенденции к собственной независимости, повышению своей роли. Особенно это проявилось после первых демократических выборов Верховного Совета, состоявшихся 25 февраля 1990 г. Уже первая сессия Верховного Совета нового состава, хотя на ней, по словам А. Эркебаева, «господствовал правовой беспредел и партийно-номенклатурный диктат»[131], выявила определенное «непослушание», выразившееся, вопреки установившейся традиции, в активности депутатов при утверждении повестки дня сессии, выдвижении альтернативных кандидатур при выборах Председателя Верховного Совета, его заместителей, при утверждении состава Совета Министров, при обсуждении внесенных в повестку дня сессии законопроектов.
Еще большую строптивость проявил Верховный Совет во время второй сессии, накануне которой в нем обозначились два течения: партийно-номенклатурное и демократическое; соответственно на первом заседании сессии были зарегистрированы две депутатские группы. По оценке А. Эркебаева, «атмосфера раскованности, стремление говорить правду, поиск выхода из положения, конструктивизм»[132] ознаменовали начало перелома во всей деятельности зарождающегося кыргызского парламента. Самыми важными в работе этой сессии стали: принятие (в первом чтении) Декларации о государственном суверенитете Кыргызстана, учреждение поста Президента Киргизской ССР и избрание вопреки позиции партноменклатуры и воли Центрального комитета Компартии Киргизии первым Президентом Кыргызстана А. Акаева.
Но самым главным достижением Верховного Совета Киргизской ССР и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики периода 1990–1995 гг. стало провозглашение 31 августа 1991 г. государственной независимости Кыргызстана, а затем принятие Конституции.
Обретение Кыргызстаном независимости требовало законодательного, конституционного закрепления. Поэтому в республике началась интенсивная, напряженная работа над Конституцией независимого государства. Уже через год ее текст был подготовлен и опубликован для всенародного обсуждения.
5 мая 1993 г. новая Конституция Кыргызской Республики была принята Верховным Советом республики. Конституция определила Жогорку Кенеш (так теперь стал называться кыргызский парламент) постоянно действующим высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, а также контрольные функции. Эта норма кыргызского законодательства существенно ограничивала компетенции парламента, поскольку из его полномочий были изъяты распорядительные. Конституция более чем в 3 раза сократила число депутатов, теперь их должно было быть 105. Избирались они на пять лет[133].
Что касается порядка формирования Жогорку Кенеша, то Конституция устанавливала: выборы его депутатов проводятся по избирательным округам общим тайным, равным и прямым голосованием[134]. Право избирать имеют все граждане Кыргызстана, достигшие 18 лет, за исключением отдельных случаев, специально устанавливаемых законом. Депутатом Жогорку Кенеша может быть гражданин Кыргызской Республики, достигший 25 лет и проживающий в республике не менее пяти лет перед выдвижением[135].
Конституционные нормы, определявшие порядок формирования Жогорку Кенеша, были конкретизированы в Законе «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятом 12 января 1994 г.[136] Затем в связи с учреждением в соответствии с решением референдума от 22 октября 1994 г. двухпалатного парламента (Законодательное собрание – 35 депутатов и Собрание народных представителей – 70 депутатов) и предстоящими выборами Указом Президента от 27 октября 1994 г. в порядок формирования Жогорку Кенеша были внесены некоторые дополнения и изменения. Конституция в редакции 1998 г., как уже отмечалось, изменила количественный состав палат Жогорку Кенеша[137]. А Кодекс о выборах в Кыргызской Республике, принятый 29 апреля 1999 г.[138] установил, что 15 депутатов Законодательного собрания (25 % от общего числа депутатов) избираются по единому республиканскому избирательному округу по спискам политических партий, 45 депутатов – по одномандатным избирательным округам. Депутаты Собрания народных представителей (45 человек) избираются по одномандатным избирательным округам.
Таким образом, в Кыргызстане была введена смешанная система по выборам депутатов Законодательного собрания. В соответствии с этими нормами в 2000 г. проводились парламентские выборы.
С принятием 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики установленные ранее нормы о статусе депутата существенных изменений не претерпели. Новой, по существу, была лишь норма, устанавливавшая, что «депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции Кыргызской Республики и своей совести». Конституция подтвердила норму о неприкосновенности и иммунитете депутата: «Он не может подвергаться преследованиям за высказываемые в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Депутат не может быть задержан или арестован, подвергнут обыску или личному досмотру, кроме случаев, когда был застигнут на месте совершения преступления… Привлечение депутата к уголовной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается только с согласия Жогорку Кенеша». Конституция установила, что депутат может быть лишен своего мандата лишь в случае подачи в отставку, совершения им преступления и вступления в силу решения суда, признания его недееспособным и не иначе как по мотивированному постановлению Жогорку Кенеша[139].
Конституция в редакции 1996 г. не внесла принципиальных изменений в нормы о статусе депутата. Она подтвердила норму о депутатской неприкосновенности и лишь уточнила процедуру лишения депутата своего мандата (депутат лишается мандата в установленных Конституцией случаях постановлением Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов). Существенные изменения в статус депутатов были внесены Конституцией в редакции 1998 г., норма о депутатской неприкосновенности сформулирована так: «Депутат Законодательного собрания и депутат Собрания народных представителей в течение всего срока полномочий не может подвергаться преследованию или нести ответственность в связи с высказанным мнением или голосованием при осуществлении им депутатских полномочий»[140]. Таким образом, депутаты обеих палат Жогорку Кенеша были лишены депутатской неприкосновенности. Уточнен также ряд положений о досрочном прекращении депутатом своих полномочий. Новая редакция Конституции (2003 г.) восстановила в полном объеме норму о неприкосновенности депутатов (в редакции Конституции 1993 г. с некоторыми редакционными уточнениями).
В советском Кыргызстане, как и в других советских республиках, был учрежден однопалатный Верховный Совет. Эта же норма была воспроизведена и в Конституции 1993 г. Однако, как уже отмечалось, в 1994 г. по итогам референдума был учрежден двухпалатный парламент[141].
Сегодня в развитых странах вопрос о числе палат парламента обычно не является предметом политических столкновений и решается исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы. В мировой практике принято, что при двухпалатном парламенте одна из палат должна представлять территориальные интересы. Подобная норма содержалась и в Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой Собрание народных представителей избирается на основе представительства территориальных интересов. Однако на практике этот принцип не был реализован. Так, мировая практика показывает, что если одна из палат представляет территориальные интересы, то количество депутатов от каждой территориальной единицы должно быть одинаковым. В Кыргызстане этот принцип не применялся. Кодекс о выборах установил, что границы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей совпадают[142]. Но количество избирателей в разных территориальных единицах разное (например, в Джалалабадской области – 444,8 тыс., в Таласской области – 107,5 тыс.), следовательно, количество депутатов от каждой территории разное. Поскольку не был решен вопрос о территориальном представительстве, то это затруднило размежевание полномочий палат, определение их взаимоотношений между собой и др., хотя такие намерения в Конституции прослеживаются.
Данная ситуация вызывала неоднозначные суждения кыргызских политиков, общественности. Высказывались предложения о целесообразности возвращения к однопалатному парламенту, тем более что Кыргызстан – унитарное, к тому же сравнительно небольшое государство.
Вопрос о количестве палат Жогорку Кенеша был решен в связи с принятием в 2003 г. новой редакции Конституции. Она установила, что Жогорку Кенеш – однопалатный парламент, состоящий из 75 депутатов, которые избираются по одномандатным территориальным округам сроком на пять лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.
Депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции и законам Кыргызской Республики. Он не может одновременно быть членом Правительства или депутатом местного Кенеша. Он не может также исполнять обязанности судьи, прокурора, находиться на другой государственной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. Депутат Жогорку Кенеша может заниматься научно-педагогической и иной творческой деятельностью.
Центральным вопросом, определяющим деятельность парламента любого государства, являются его компетенции. Конституция Кыргызской Республики 1993 г., определяя компетенции Жогорку Кенеша, наделила его законодательной властью, довольно широкими контрольными и кадровыми полномочиями.
Однако уже в 1996 г. по итогам референдума и внесения изменений и дополнений в Конституцию компетенции Жогорку Кенеша были значительно сокращены. В частности, он был лишен полномочий определять основные направления внутренней и внешней политики государства, определять структуру Правительства, давать согласие на назначение председателей, их заместителей и судей местных, арбитражных и военных судов, дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, самостоятельно решать вопрос о составе Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и др. Конституция в редакции 1998 г. еще больше сократила полномочия Жогорку Кенеша, ибо установила, что изменения в закон о республиканском бюджете и другие законы, увеличивающие государственные расходы либо сокращающие доходы, могут быть приняты только с согласия Правительства.
Разделение Жогорку Кенеша на две палаты также ослабило его. Чтобы обеспечить высокую эффективность законодательной работы при наличии в парламенте двух палат, нужна определенная синхронность в их работе. Но, как уже отмечалось, Законодательное собрание работало на постоянной основе, а Собрание народных представителей – сессионно. Уже это усложняло обеспечение синхронности в их работе. Подходы палат к рассматриваемым законопроектам иногда различались между собой. Для преодоления разногласий регламенты обеих палат предусматривали определенные согласительные процедуры, но все это усложняло, тормозило законотворческий процесс. Вызывала недоумение и конституционная норма, согласно которой проекты законов должны представляться в обе палаты. Коль скоро компетенции палат были разграничены, то, по логике, проекты законов должны были представляться в ту палату, к компетенции которой они относятся. И в целом размежевание полномочий палат нам представляется несколько искусственным. Например, полномочия палат в кадровых вопросах были отнесены как к Законодательному собранию, так и к Собранию народных представителей. Некоторые полномочия были отнесены к компетенции обеих палат, но приоритет в этом вопросе Конституция не устанавливала. Все названные факты отрицательно сказывались на внутренней прочности Жогорку Кенеша.
Опыт Кыргызстана и других государств показывает, что при реализации принципа разделения властей наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она обеспечена большим административным аппаратом, распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, обладает механизмами по их мобилизации, опирается на силовые структуры и карательные органы, владеет огромным объемом информации, имеет возможность привлекать на помощь себе научный потенциал страны, может в определенных случаях использовать внешние факторы и др. Законодательная власть практически ничего из перечисленного не имеет. Добавим к сказанному, что опыт Кыргызстана и многих других государств свидетельствует: если между законодательной и исполнительной ветвями возникают какие-либо разногласия, то симпатии электората оказываются на стороне исполнительной власти.
Законодательная власть, если она хочет быть на высоте решаемых ею задач, обеспечить свои полномочия, может защитить себя только большим интеллектуальным потенциалом. Интеллектуальный потенциал парламента концентрируется в его комитетах и комиссиях. На комитеты и комиссии выпадает основная работа по подготовке законопроектов. Чтобы эффективно участвовать в законотворчестве, парламентские комитеты и комиссии должны в соответствии со своим профилем собирать и анализировать информацию, проводить экспертную оценку происходящих в стране процессов, прогнозировать развитие общественных процессов, выявлять «болевые точки», требующие законодательного регулирования, инициировать подготовку соответствующих законопроектов, разрабатывать новые законопроекты или участвовать в обсуждении представленных проектов, подавать их на рассмотрение и отстаивать на сессии, а затем, после утверждения, осуществлять контроль за их соблюдением. Комитеты и комиссии должны быть как организационными, так и интеллектуальными центрами парламента.
Мировая парламентская практика не выработала единых требований к числу комитетов и комиссий и их количественному составу. Обычно число комитетов и комиссий колеблется от 10 до 30, а что касается их количественного состава, то считается, что он должен быть не меньше 10–15 депутатов. При таком подходе Законодательное собрание, состоявшее до 2000 г. из 35 депутатов, никак не могло сформировать более-менее полноценные комитеты. Чтобы как-то выйти из сложившейся ситуации, было принято решение, что каждый депутат может быть членом не более трех комитетов (это представляется нелогичным), и сформировано 20 комитетов. Но здесь вмешался Конституционный суд, признавший принятое решение неконституционным. Поскольку решение Конституционного суда является окончательным, Законодательное собрание отменило свое прежнее решение и свело число комитетов к 1126. Сокращение количества комитетов привело к тому, что к их ведению были отнесены разноплановые, подчас не связанные между собой полномочия. Но и при этом каждый комитет и комиссия могли состоять не больше чем из трех депутатов.
