Улукбек Чиналиев
Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы
Пенитенциарная система из ведения Министерства внутренних дел передана Министерству юстиции, пожарная служба передана Министерству по чрезвычайным ситуациям, а функции Министерства внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями переданы финансовой полиции. Изменения коснулись Министерства финансов, Госкомитета по управлению государственным имуществом, Госагентства по геологии и минеральным ресурсам и других ведомств. В целом новая структура Правительства включает 12 министерств (внутренних дел, здравоохранения, иностранных дел, обороны, образования, сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности, транспорта и коммуникаций, труда и социальной защиты, финансов, экологии и чрезвычайных ситуаций, экономического развития, промышленности и торговли, юстиции) и 2 комитета (по туризму, спорту и молодежной политике и по управлению государственным имуществом)[159]
Правительство, как уже отмечалось, осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия, а министерства, другие центральные исполнительные органы осуществляют такие полномочия в соответствующих сферах деятельности.
Неотъемлемым элементом исполнительной власти являются государственные администрации, осуществляющие власть в областях, городах и районах. Руководители государственных администраций областей, районов, городов согласно с Конституцией назначаются по представлению Премьер-министра и с ведома соответствующих кенешей Президентом, он же освобождает их от должности17. В дополнение к этой конституционной норме Указом Президента от 7 декабря 1999 г. установлено, что первые заместители глав областных государственных администраций и главы местного самоуправления также назначаются Президентом Кыргызской Республики (с учетом мнения Премьер-министра и губернаторов областей, мэра г. Бишкека).
Указанные нормы подбора руководителей местных администраций и практика их применения не вполне соответствуют принципам демократии, поэтому власть неоднократно объявляла о намерениях перейти от назначенства к выборности. Например, «Программой мер по стабилизации социально-экономического положения в Кыргызской Республике на 1999–2001 годы», утвержденной Правительством, было намечено создать условия для перехода к выборности губернаторов всем населением региона, а акимов и руководителей айыл-окмоту – на сессиях соответствующих кенешей[160]. И хотя намеченные сроки давно прошли, в реализации заявленных намерений сделан лишь небольшой шаг. Указом Президента от 2 мая 2001 г.
в городах областного подчинения образованы исполнительно распорядительные органы – мэрии. Мэры этих городов должны избираться городскими кенешами, но кандидаты на эти должности определяются Президентом. Таким образом, роль кенешей, на которые возложены выборы мэров, довольно призрачна, она сводится к одобрению (или неодобрению) воли Президента. В случае двукратного отклонения предложенных кандидатур Президент назначает временно исполняющего обязанности мэра и распускает городской кенеш19. Некоторые демократические нормы, влияющие на статус глав местных государственных администраций, установила новая редакция Конституции: местные Кенеши большинством в две трети депутатов могут выразить недоверие главе государственной администрации.
Конституция Кыргызской Республики содержит лишь самые общие нормы о местных государственных администрациях. Их компетенции определены Законом Кыргызской Республики от 19 декабря 1991 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан»[161] Впоследствии в указанный Закон неоднократно вносились изменения и дополнения (4 марта 1992 г.; 3 июля 1992 г.; 17 декабря 1992 г.; 27 мая 1994 г.; 21 января 1998 г.).
В Кыргызской Республике установлено, что местная государственная администрация действует на трех уровнях. Первичный, территориальный, уровень составляют 467 сел (аилов), поселков, городов районного подчинения. Здесь функции государственной администрации выполняли председатели соответствующих кенешей, по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности они были подотчетны главам соответствующих районных государственных администраций. Указом Президента от 20 марта 1996 г. установлено, что на уровне аилов (сел) и поселков исполнительнораспорядительные функции осуществляют создаваемые при местных кенешах айыл-окмоту (сельские управы). Базовый уровень составляют районы, города, районы в городах. Третий уровень – это органы государственной администрации областей и г. Бишкека.
В структуре местных органов исполнительной власти Кыргызской Республики особая роль отводится главам областных государственных администраций. В соответствии с Указом Президента от 20 марта 1996 г. они определены как главные государственные должностные лица на территории области – губернаторы, осуществляющие на местах государственный контроль и несущие персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной им территории, соблюдение государственной дисциплины и общественного порядка. В г. Бишкеке выполнение вышеуказанных полномочий возложено на главу городского самоуправления – мэра г. Бишкека.
Одно из главных мест в деятельности органов исполнительной власти в Кыргызской Республике в последние годы занимала структурная перестройка экономики. Осуществляя ее, Правительство исходило из того, что только формирование качественно новой хозяйственной системы, базирующейся на приватизации, конкуренции, широком развитии товарно-денежных отношений, способно обеспечить развитие инициативы, достижение пропорциональности производства и рост народного благосостояния.
С целью реализации этой задачи Правительством была разработана и еще в октябре 1990 г. принята Верховным Советом «Программа стабилизации народного хозяйства республики и перехода к рыночной экономике». Она предусматривала обеспечение равноправного развития различных форм собственности, полной экономической свободы и ответственности производителей, оздоровление финансов и денежного обращения, перестройку кредитной политики, реформу банковского дела, поэтапное разгосударствление и приватизацию собственности, демонополизацию экономики, постепенный переход к свободному ценообразованию на основе спроса и предложения при государственном регулировании по важнейшим группам товаров.
В развитие указанной Программы в январе 1991 г. был разработан Новый экономический курс, основными направлениями которого были: новая аграрная политика; создание условий для привлечения внешних инвестиций, займов, кредитов и передовых технологий; приватизация мелких и малых предприятий в сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания, местной промышленности, стройиндустрии, автотранспорта; установление и развитие экономических, гуманитарных и политических отношений с развитыми странами Запада и Востока; пересмотр всей прежней кадровой политики; создание кредитно-финансовых учреждений, формирование сети коммерческих банков, фондовых и товарных бирж, аудиторских фирм и др.
Таким образом, еще до обретения независимости Правительством были предприняты шаги по реформированию экономики и переходу к рыночным отношениям, хотя в полной мере они не были реализованы. После 31 августа 1991 г. эта работа получила новый стимул и была значительно усилена, что, в частности, нашло отражение в разработке конкретных программ по различным направлениям экономической реформы.
Так, были разработаны программы приватизации, земельной реформы, социальной защиты населения, программа государственных инвестиций и др. Много внимания уделялось законодательному обеспечению экономических преобразований. В 1991–1992 гг. Правительством были подготовлены и затем приняты парламентом законы «О крестьянском хозяйстве», «О занятости населения», «О земельной реформе», «О предприятии», «О предпринимательской деятельности», «О банках и банковской деятельности», «О налогах с предприятий, объединений, организаций и граждан», «Об общих началах внешнеэкономической деятельности» и др.
Однако усилия Правительства по стабилизации экономики в первые годы независимости не дали желаемых результатов. В кыргызской экономической и политической литературе немало сказано о причинах экономических трудностей республики в начале 90-х гг. Например, У. Чотонов, ставя на первое место такие объективные причины, как распад рублевой зоны, неудача в создании единого экономического пространства и общей платежной системы стран СНГ, неотработанность системы межгосударственных кредитов, говорит также об отсутствии дисциплины и ответственности, низком профессиональном уровне многих руководителей государственного управления, отсутствии тщательно продуманной и обоснованной программы общественно-экономических преобразований, оптимальной идеологии перехода к новым экономическим отношениям, полном провале регулирующей роли государства[162].
Действительно, все эти причины экономических трудностей имели место. Вместе с тем, оценивая реальное положение в экономике в первые годы независимости, следует также учитывать, что Кыргызстан оказался неготовым к кардинальным экономическим преобразованиям. Структурная перестройка экономики, ее переориентация на нужды республики, переведение на рельсы рыночных отношений проходили трудно, наталкиваясь на упорное сопротивление бывшей партийной и хозяйственной номенклатуры. Упорно сопротивлялся экономическим преобразованиям и кыргызский парламент.
На экономическом положении республики отрицательно сказалось и отсутствие необходимых финансовых и материальных ресурсов. В советские времена Кыргызстан получал от союзного центра солидную финансовую поддержку. Большинство материалов, сырья, оборудования поступало из России, но в 1992 г. Российская Федерация перешла во внешнеэкономической деятельности на мировые цены, по экономике бывших союзных республик был нанесен ощутимый удар. Правда, в течение 1992–2001 гг. Кыргызстан, по документам Программы развития ООН, получил из разных источников 1,69 млрд долларов иностранных кредитов, но они, по оценкам международных экспертов, были использованы неэффективно[163].
Надо отметить, что и государство, в том числе в лице исполнительной власти, не использовало все рычаги для оздоровления экономики. Опыт развитых стран, совершивших рывок в экономике, свидетельствует, что творцом экономических реформ выступало государство. Но в тех случаях оно не ограничивалось предоставлением предприятиям и предпринимателям свободы, а устраняло всякие барьеры и ограничения хозяйственной деятельности, содействовало развитию конкуренции, сбалансированности номинальных доходов и цен и др. Вследствие этого в послевоенной Германии, например, в период с 1949 по 1959 г. объем национальной продукции возрос на 82,5%23. В Кыргызстане, по оценкам Т. Койчуева, попытки стабилизировать развитие экономики предпринимались главным образом через механизм макроэкономического регулирования с использованием монетаристских методов. Правительство республики, не создав соответствующих требованиям рынка производственных рыночных структур и эффективного механизма саморегирования, проведя приватизацию ускоренными темпами, утратило влияние на процесс регулирования в микроэкономике. Крупные промышленные предприятия не сумели в одиночку преодолеть последствия глубокого кризиса, и многие из них приостановили производство. Резко ухудшилось финансовое состояние действующих предприятий, они оказались под угрозой банкротства. Объем производства продукции сократился более чем в 2,5 раза, в индустриальном секторе – на 80 %[164].
Ситуация в экономике начала улучшаться во второй половине 90-х гг., экономический спад замедлился, наблюдался некоторый подъем экономики. И хотя процесс ухудшения в социальной сфере продолжался, удалось сократить инфляцию, укрепить национальную денежную единицу – сом, сократить дефицит государственного бюджета, добиться роста производства почти во всех отраслях народного хозяйства. Социально-экономическое развитие Кыргызстана в 1993–2003 гг. характеризуется данными, приведенными в табл. 2[165].
В 1998 г. в связи с мировым экономическим кризисом макроэкономические показатели в Кыргызстане ухудшились. Уменьшился объем промышленной продукции, почти в 2 раза сократился уровень капитальных вложений и инвестиций. Девальвация сома составила почти 70 % по отношению к доллару США. Все же обвального падения производства, разлада финансово-кредитной системы, резкого всплеска инфляции не произошло.
Таблица 2
Социально-экономическое развитие Кыргызской Республики (в % к предыдущему году)
Определенные успехи в экономической области являются в значительной мере результатом реформ, которые охватывали такие основные направления, как либерализация цен, приватизация государственной собственности, либерализация внешнеэкономической деятельности, реорганизация денежнокредитной системы, проведение аграрной реформы, совершенствование правовой базы для углубления реформ, усиление социальной защиты населения и др.
Либерализация цен состояла в их приведении в соответствие со спросом и предложением. К концу 1998 г. внутренний рынок был полностью либерализован, под контролем оставались лишь тарифы на электрическую и тепловую энергию, газ и коммунальные услуги, телефонную связь для населения.
Ключевым звеном преобразований явилась приватизация. Она позволила обеспечить многообразие форм собственности, создать конкурентную среду во всех важнейших отраслях народного хозяйства, ликвидировать товарный дефицит. В области рыночных реформ важным звеном явилась либерализация внешней торговли. Лицензирование экспорта и импорта в республике было отменено в феврале 1994 г., за исключением восьми статей, принятых в мировой практике; оружие, наркотические лекарственные препараты, драгоценные металлы, произведения искусства и т. п. Экспортные пошлины отменены с февраля 1996 г. В октябре 1998 г. Кыргызстан присоединился к Всемирной торговой организации.
В июне 1991 г. в республике образована двухуровневая банковская система, а в конце 1992 г. приняты законы о центральном и коммерческих банках, что знаменовало начало создания рыночной денежно-кредитной системы. В мае 1993 г. республика вышла из рублевой зоны и ввела национальную валюту. В марте 1995 г. Кыргызстан присоединился к VIII статье Устава МВФ, что знаменовало признание свободной конвертируемости национальной валюты.
Определенные меры предпринимались Правительством по проведению аграрной реформы, хотя оно было сковано конституционными нормами о том, что земля является собственностью государства. Конституция не допускала куплю-продажу земли. Правда, Конституция допускала, что «в случаях и размерах, установленных законом Кыргызской Республики, земельные участки могут передаваться в пользование гражданам и их объединениям».
Исходя из конституционных норм Правительство организовало выдачу работникам сельского хозяйства свидетельств на право пользования земельной долей. В январе 1998 г. было принято постановление Правительства Кыргызской Республики «О мерах по введению рынка прав пользования землей». Однако эти и другие меры не позволяли в полной мере развернуть аграрную реформу, поскольку не решали главного вопроса – о праве собственности на землю. Лишь в ходе референдума 17 октября 1998 г. и внесения изменений и дополнений в Конституцию было установлено, что «земля может находиться в государственной, коммунальной, частной и иных формах собственности. Пределы и порядок осуществления собственниками земли своих прав и гарантии их защиты определяются законом»[166] Новая редакция Конституции подтвердила эту норму.
Либерализация экономической деятельности, изменения в отношениях собственности, другие рыночные преобразования требовали приведения законов и нормативных актов в соответствие с новыми требованиями. В настоящее время в Кыргызстане по инициативе Президента и Правительства принято множество нормативных документов, касающихся финансовой, хозяйственной деятельности. Среди них, кроме упоминавшихся кодексов, такие важные законы: «Об акционерных обществах», «О банках и банковской деятельности», «О залоге», «Об ипотеке», «Об инвестиционных фондах», «Об ограничении монополистической деятельности, развитии и защите конкуренции», «О лицензировании», «О хозяйственных товариществах и обществах» и др.
Все перечисленные меры и законодательные акты Правительства обеспечили структурную перестройку экономики, широкое внедрение рыночных отношений, но они мало сказались на росте производства и улучшении материального уровня жизни населения. Острота социальной проблемы обусловлена значительным снижением уровня жизни населения, ростом безработицы, инфляцией. В этих условиях Правительством принимались меры по реформированию системы социального обеспечения, адаптации ее к рыночной экономике, созданию нормативно-правовой базы по реформированию социального сектора. В частности, принят Закон «О государственном социальном страховании», началась реализация Указа Президента «О дополнительных мерах по обеспечению участия социально уязвимых слоев населения в приватизации стратегических предприятий республики», разработана и введена в действие новая методика определения степени нуждаемости для назначения государственных пособий, с целью усиления адресности и конкретизации льгот внедряется система «социальных паспортов». В 1998 г. началось восстановление сбережений граждан, разработана и реализуется Национальная программа «Рынок труда и занятость населения в Кыргызской Республике на 1998–2000 годы и на период до 2005 года». Поиск решения проблемы повышения жизненного уровня населения осуществляется также через Национальную программу устойчивого человеческого развития в Кыргызской Республике, «Модель развития социальной сферы Кыргызстана в XXI веке», Национальную программу преодоления бедности и др. Однако побороть трудности в социальной сфере не удалось. Цены на все товары и услуги продолжают расти. По данным международных экспертов, уровень жизни 80 % населения за последние 10 лет неуклонно падал[167].
За годы независимости в Кыргызстане осуществлено множество разнообразных преобразований и реорганизаций, в том числе в сфере государственной власти и управления. Однако все эти преобразования и реорганизации носили подчас разобщенный характер, а не системный, в ходе их реализации модель государственного управления изменилась мало.
Вообще отметим, что в политологии и политической практике не сложилось единого мнения относительно преимуществ той или иной модели государственной власти. Наиболее распространенными являются два подхода к пониманию сущности, характера исполнительной власти. Один из них исходит из принципа наибольшей демократизации власти, ее открытости и прозрачности, максимального укрепления связи с обществом, ограничения вмешательства власти в экономику и частную жизнь граждан. Второй, исходя из особенностей переходного периода в постсоветских государствах, исповедует принцип авторитаризма, поскольку, по мнению сторонников этого подхода, авторитаризм, определенная властная жесткость позволяют более-менее быстро осуществить необходимые преобразования.
В Кыргызстане вопрос о модели исполнительной власти в республике на государственном уровне не ставится и не рассматривается. По нашему мнению, при его решении, исходя из своеобразия переходного периода, целесообразно использовать как демократический, так и авторитарный подходы к пониманию сущности и трансформированию исполнительной власти. Необходимость учета обоих подходов обусловливается тем, что государство и общество в Кыргызской Республике не готовы к полному переходу к демократическим принципам государственного управления, а авторитаризм приводит к тому, что государство главенствует над обществом, подминает его под себя, что усиливает опасность обескровливания молодой, слабой демократии, снижает возможности демократического контроля над властью, создает искусственные преграды между государством и обществом. Поэтому использование авторитаризма должно сопровождаться определенными оговорками.
Важным звеном совершенствования исполнительной власти должна быть разумная децентрализация. В наследие от советской власти Кыргызстан получил жестко централизованную систему управления, все важные и не очень важные вопросы экономики, финансов, науки, образования, культуры, социальной сферы решались в центре (союзном или республиканском), роль местных органов сводилась к безоговорочному выполнению директив центра.
Одним из принципов демократизации государственной жизни является передача ряда функций центральных органов исполнительной власти органам местного самоуправления и местным государственным администрациям, что не только привело бы к расширению прав и полномочий последних, но и содействовало бы повышению их ответственности, более полному учету местных особенностей, интересов и потребностей населения. Такое перераспределение функций, полномочий и ответственности освободило бы центральные органы от решения многих частных вопросов, позволило сократить их количество и численность работников.
Все эти и другие вопросы совершенствования государственной власти можно было бы в значительной степени решить в рамках административной реформы. Идея административной реформы приобрела в Кыргызстане реальные очертания к концу 1996 г. и нашла свое отражение в Указе Президента от 2 декабря 1996 г. В общем плане задача административной реформы сводилась к совершенствованию системы государственной власти и управления и предполагала: уточнить задачи, функции, полномочия министерств и других административных органов, их структуру; определить штатную численность центральных органов исполнительной власти; усовершенствовать административно-территориальное деление республики; провести аттестацию работников министерств и ведомств и др. В этом плане ряд мероприятий уже осуществлен: сокращено количество министерств и административных ведомств, уточнены их функции и полномочия, сокращена численность работников аппарата как в центре, так и на местах.
Однако в целом административная реформа чрезмерно затягивается, на что не раз обращал внимание Президент А. Акаев. Об этом он достаточно четко высказался и в Послании народу Кыргызстана и Жогорку Кенешу 2000 г. По его мнению, главная задача административной реформы – сконцентрировать внимание государства на эффективной деятельности по обслуживанию интересов и удовлетворению потребностей граждан, в частности: создать механизмы, через которые граждане получили бы возможность влиять на решения органов власти; обеспечить прозрачность деятельности государственной власти, открытость информации и таким образом восстановить доверие общества к государству; разработать оптимальную структуру государственного аппарата, ликвидировать существующие сегодня параллелизм и дублирование работы, многочисленность штата и не свойственные ему функции; разработать систему оценки персонала и регулярной аттестации служащих, проведение открытых конкурсов на занятие государственных должностей и др.[168] Однако эти установки в своем большинстве остаются пока что лозунгами, мало подкрепленными реальными делами. По большому счету, административная реформа свелась преимущественно к многочисленным реорганизациям и перестановкам.
Оценивая в целом процессы трансформации исполнительной власти, отметим, что она смогла преодолеть трудности преобразований, обеспечила (хотя и не до конца) структурную перестройку народного хозяйства, переход к рыночным отношениям, добилась стабилизации и некоторого подъема экономики. В результате созданы экономические предпосылки кыргызской национальной государственности. В то же время экономический кризис, охвативший осенью 1998 г. Россию и ряд других стран и больно ударивший по экономике Кыргызстана, показал, что кыргызская экономика не обладает достаточным уровнем устойчивости, подвержена внешним воздействиям, ее реальный сектор весьма слаб и недостаточно конкурентоспособен в условиях открытой рыночной экономики. Реформирование отношений в реальном секторе экономики все еще не стало определяющим стимулом для роста производства. Разгосударствление и приватизация не привели к эффективной работе предприятий, выпуску конкурентоспособной продукции. Весьма напряженным остается положение в социальной сфере. На ближайшую перспективу прирост реальных доходов населения планировался в 1998 г. примерно на уровне 3 % в год[169], что могло обеспечить прирост реальных доходов населения до уровня хотя бы 1990 г. примерно через 10–15 лет (правда, в последние годы прирост реальных доходов населения оценивается в объеме 5–6 %).
Таким образом, перед исполнительной властью стоит множество важных и неотложных задач, среди которых прежде всего развитие экономики, рост производства, повышение материального уровня жизни населения. Кризис 2002 г. показал, что проблема материального уровня жизни населения, особенно сельского, в условиях малоземелья или безземелья стоит очень остро. Все это повышает роль и ответственность исполнительной ветви власти, в первую очередь Правительства. Ведь на него возложена, по новой редакции Конституции, реализация внутренней и внешней политики государства. А главной целью этой политики должно быть благо всего народа, каждого гражданина.
