Олег Федорович Шахов
Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
4.3. Мониторинг эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ
Ввод в практику регионального управления такого инструмента, как мониторинг эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса, предполагает постановку и решение трех основных задач.
Первая задача – обоснование востребованности такого мониторинга, вторая – раскрытие его содержания, третья – разработка методического подхода к оценке эффективности партнерства государства и бизнеса, полученной по результатам мониторинга.
Предварим решение первой задачи указанием на то, что использование мониторинга в качестве инструмента публичного управления было «запущено» в России указами Президента Российской Федерации от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [4] и от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [5].
В дальнейшем Правительством Российской Федерации были разработаны: методика мониторинга и расширенный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [8], методика мониторинга и перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с закреплением ответственности за представление информации, содержащей значения этих показателей [6].
Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] мониторинг закреплен в качестве обязательного инструмента системы стратегического планирования.
Заметим, что потребность в таком мониторинге подтверждается и самой практикой. Ранее (в разделах 3.2 и 3.3) были приведены материалы, представленные на сайтах Национального центра государственно-частного партнерства и кластерной обсерватории, созданной в НИУ «Высшая школа экономики», содержащие сведения о проектах государственно-частного партнерства и кластерных проектах.
Другое дело, что информация по проектам государственно-частного партнерства фиксирует только их число и сферы реализации в субъектах РФ, по кластерным проектам – имеет суженный спектр регистрируемых характеристик и ограниченную объектную базу, которую формируют только получающие финансовую поддержку из федерального бюджета инновационные территориальные кластеры, функционирующие в ряде регионах страны. Ни в первом, ни во втором случаях задача оценки эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса не ставится.
Применительно к партнерству в стратегическом планировании регионального развития задача формирования мониторинга его эффективности до сих пор не ставилась, если не считать размещенной на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации анкеты для оценки процессов стратегического управления развитием субъектов РФ [337].
Поставленные в ней вопросы призваны проверить приверженность руководства субъектов РФ стратегическим целям, соответствие показателей стратегий заданиям, содержащимся в Указах Президента Российской Федерации, вовлеченность общественности и экспертного сообщества в разработку и реализацию региональных стратегий [335].
Очевидно, что информация, которая может быть получена по предложенной анкете, не позволит дать оценку эффективности партнерства государства и бизнеса в стратегическом планировании регионального развития.
Востребованность мониторинга эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса во всем разнообразии его форм подтверждается и ранее установленной нами (разделы 1.1–1.3) ролью такого партнерства в решении ключевых социально-экономических задач регионального развития, потребностями в преодолении присущих ему недостатков и внешних ограничений (разделы 3.1–3.3), обеспечении его целенаправленного развития по стратегическим векторам (раздел 4.1).
Раскрывая содержание мониторинга эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса, следует учесть ряд моментов [213].
1. Такой мониторинг будет иметь как инвариантные (присущие разным видам регионального мониторинга), так и особенные характеристики. Последние детерминированы спецификой объекта (стратегическое партнерство государства и бизнеса), его целевой функцией и векторами развития.
2. Инвариантные характеристики мониторинга эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса проявляются в его основной цели, составе и последовательности этапов проведения, особенные – в содержании задач, решение которых он призван обеспечить.
3. Разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса и как следствие, эффектов, ожидаемых от их использования, предопределяет наличие в содержании названного мониторинга характеристик общих и частных, имеющих отношение к конкретной форме партнерства.
Для определения инвариантных характеристик целесообразно использовать имеющийся теоретический задел. В связи с этим обратимся к точкам зрения исследователей, представленных в опубликованных научных источниках.
М.В. Ульченко под мониторингом социально-экономического развития региона понимает систему постоянного наблюдения и сбора информации, используемой для оценки и прогноза, анализа экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории, а также выработки рекомендаций по принятию рациональных управленческих решений [203].
По мнению Р.В. Еремина, мониторинг следует рассматривать как совокупность периодически повторяющихся аналитически-диагностических действий для формирования информационной составляющей управления социально-экономическими процессами [69].
М.П. Пащенко рассматривает мониторинг как организованную и постоянно действующую систему учета, сбора, анализа, распространения информации и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты конкретных региональных проблем [135].
Л.В. Ивановский и В.Е. Рохчин трактуют мониторинг как систематическое сопоставление действительного положения с желаемым или запланированным результатом [123].
По мнению Т.А. Оводовой, мониторинг представляет собой инструмент наблюдения и анализа, что предполагает его использование для отслеживания преобразований количественного и качественного характера с целью составления объективной характеристики и последующего применения ее для постановки «диагноза» объекта мониторинга по основным индикаторам [131].
И.А. Михайлова определяет мониторинг социально-экономического развития региона как организованную динамичную систему исследований, основной целью которой является информационное обеспечение процесса управления, осуществляемого государственными органами и органами местного самоуправления [117].
Л.И. Муратова, М.К. Купова и В.А. Рыбинцев определяют социально-экономический мониторинг как систему отслеживания соответствующих характеристик состояния явлений и динамики развития экономических систем на основе наблюдения, анализа и оценки, прогнозирования, контроля и диагностики с итоговой целью выявления закономерностей развития, новых возможностей и угроз, перспективных движущих сил, обеспечения органов управления необходимой и достаточной, оперативной и достоверной информацией, трансформацией концептуальных представлений в конкретные задачи стратегического и оперативного управления [119].
Приведенных точек зрения, на наш взгляд, вполне достаточно, чтобы сделать ряд выводов.
1. В настоящее время не существует общепринятой трактовки предназначения регионального мониторинга. Суть расхождений – в составе выполняемых им функций: для одних авторов мониторинг призван обеспечить только сбор информации, востребованной в управлении социально-экономическим развитием субъекта РФ, для других – реализует комплекс видов деятельности, включающий анализ и диагностику социально-экономического состояния региона, выявление трендов и ключевых проблем его развития.
2. При существующих различиях в содержательной интерпретации роли регионального мониторинга исследователи реализуют один и тот же подход, в соответствии с которым он определяется в качестве одного из инструментов информационного обеспечения процесса публичного управления региональным развитием.
3. Заметен и другой общий для приведенных точек зрения момент – субъектами регионального мониторинга оказываются только органы публичной власти. Они же являются и потребителями информации, получаемой при его проведении.
На наш взгляд, в развитии представлений о предназначении регионального мониторинга следует учесть императивы, содержащиеся в Федеральном законе от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1], в котором дана нормативная версия роли мониторинга в стратегическом планировании социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований.
Эта роль раскрывается в установленной цели мониторинга. Она определена как повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования, а также деятельности ее участников по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [1].
Предложенная формулировка, на наш взгляд, отражает суть мониторинга, поэтому может быть использована в качестве рабочей для определения инвариантной характеристики его предназначения.
В связи с этим полагаем, что предназначение регионального мониторинга состоит в коррекции (улучшении) деятельности, осуществляемой участниками тех или иных социально-экономических процессов (мобилизации и использования инвестиций в реальном секторе и социальной сфере субъекта РФ, кластеризации его социально-экономического пространства, выхода и закрепления региональных производителей на новых географических и продуктовых сегментов национального и мирового рынка товаров и услуг и др.), оказывающихся объектом мониторинга.
Сделаем акцент и на других инвариантных характеристиках регионального мониторинга.
1. Мониторинг – один из инструментов управления, реализуемого органами публичной власти субъекта РФ совместно с другими стейкхолдерами, предназначенный для преодоления «стратегического разрыва» между установленными целями и практикой регионального социально-экономического развития.
2. Потребителями информации, полученной при проведении мониторинга, являются разные группы стейкхолдеров регионального социально-экономического развития.
3. Цель мониторинга достигается выработкой управленческих решений, позволяющих улучшать деятельность участников процессов социально-экономического развития региона.
Полагаем, что инвариантное содержание регионального мониторинга раскрывается в следующей последовательности его этапов:
– сбор, систематизация, обобщение информации об объекте мониторинга;
– диагностика состояния и выявление трендов развития объекта мониторинга;
– сопоставление ожидаемых и фактических результатов функционирования объекта мониторинга и идентификация основных причин их расхождения;
– определение относительной (в сравнении с другими практиками[58]) эффективности функционирования объекта мониторинга;
– разработка предложений по совершенствованию деятельности, совместно осуществляемой участниками процессов, являющихся объектом мониторинга.
Особенные характеристики мониторинга эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса проявляются в составе его задач.
Сложная природа объекта названного мониторинга (разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса) обусловливает постановку общих и частных (применительно к конкретной форме партнерства) задач.
Полагаем, что перечень общих задач может быть определен следующим образом:
– получение количественной и (или) качественной оценки эффектов партнерства в субъекте РФ;
– определение соответствия полученных эффектов партнерства целям его развития в субъекте РФ;
– установление позиций субъекта РФ в пространственной экономике России по уровню развития стратегического партнерства государства и бизнеса;
– селекция достижений практики стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ;
– выработка мер по совершенствованию деятельности участников стратегического партнерства государства и бизнеса.
Состав частных задач, избирательных для конкретных форм стратегического партнерства государства и бизнеса, может быть определен следующим образом:
• применительно к партнерству в стратегическом планировании регионального развития:
– выявление привлеченных к стратегическому планированию институтов гражданского общества, представляющих интересы бизнеса;
– установление характера участия названных институтов в стратегическом планировании;
– определение вопросов стратегического планирования, в решении которых взаимодействовали государство и бизнес;
• применительно к партнерству, связанному с кластеризацией социально-экономического пространства региона:
– идентификация типов действующих и вновь формируемых кластеров;
– определение структурных элементов региональной экономики (ее межотраслевые комплексы, отрасли, виды экономической деятельности), вовлеченных в процессы кластеризации;
– установление вклада кластеров в социально-экономическое развитие субъекта РФ;
• применительно к государственно-частному партнерству:
– определение структурных элементов региональной экономики (ее межотраслевые комплексы, отрасли, виды экономической деятельности), являющихся участниками проектов государственно-частного партнерства;
– установление вклада проектов государственно-частного партнерства кластеров в социально-экономическое развитие субъекта РФ;
– получение оценки уровня удовлетворенности конечных потребителей качеством и доступностью продукции (услуг), произведенной (оказываемых) участниками проектов ГЧП.
Ключевой компонент предлагаемого нами мониторинга – методический подход к оценке эффективности партнерства государства и бизнеса.
Раскрывая его концептуальную основу, сфокусируем внимание на следующем.
1. Эффективность партнерства следует оценивать, исходя из уровня достижения целей его развития. В основе такого положения – методологический императив, обоснованный одним из ведущих специалистов в области менеджмента Ч. Бернардом: «То, что мы понимаем под эффективностью… состоит в выполнении поставленных задач объединенными усилиями. Степень их выполнения отражает степень эффективности» [277].
2. Цели развития стратегического партнерства государства и бизнеса проявляются в ожидаемых эффектах, конкретизируемых применительно к каждой из его форм. В связи с этим логичен вывод о востребованности оценок эффективности каждой формы такого партнерства.
3. Эффекты партнерства измеряются посредством совокупности количественных и (или) качественных показателей. Потребность в получении относительной эффективности партнерства (при сравнительном анализе практик разных регионов) предопределяет наличие информации, сопоставимой по субъектам РФ.
Особенности авторского методического подхода к оценке эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса раскрываются следующими положениями императивного и диспозитивного характера.
Первые – определяют состав обязательных требований к формированию искомой оценки, учет которых является необходимым и возможным в реальной практике. Вторые – фиксируют перечень рекомендаций, реализация которых в будущем призвана повысить ее обоснованность.
Императивные положения определяют, во-первых, состав показателей эффектов по каждой форме стратегического партнерства государства и бизнеса и их информационную базу; во-вторых, технологию (состав этапов и соответствующих им задач) получения оценок частной (применительно к конкретной форме партнерства) и общей эффективности по региону и выборке субъектов РФ.
С учетом обоснованных ранее эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса (раздел 1.2), ожидаемых результатов от реализации предложенной стратегии его развития (раздел 4.1) и имеющейся на данный момент времени информационной базы предлагаем следующий состав показателей:
А – применительно к партнерству в стратегическом планировании регионального развития:
А1 – число основных задач разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, в решении которых участвовали организации, представляющие интересы бизнеса[59];
А2 – число основных задач разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, в решении которых получен результат, соответствующий требованиям Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ и плана мероприятий по ее реализации, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации;
Б – применительно к партнерству, связанному с кластеризацией социально-экономического пространства региона:
Б1 – число действующих и вновь формируемых в субъекте РФ кластеров инновационной направленности;
Б2 –число действующих и вновь формируемых в субъекте РФ кластеров, в сферу действия которых вовлечены разные муниципальные образования;
Б3 – число действующих и вновь формируемых в субъекте РФ кластеров, представляющих собой вертикально-интегрированные бизнес-группы[60];
В – применительно к государственно-частному партнерству:
В1 – число сфер деятельности, в которых реализуются проекты государственно-частного партнерства;
В2 – число проектов, реализуемых в социальной сфере субъекта РФ;
В3 – число проектов, связанных с развитие IT-инфраструктуры.
Последовательность и содержание этапов определяются следующим образом.
На этапе 1 осуществляется сбор информации, необходимой для фиксации фактических значений приведенных выше показателей по каждой форме стратегического партнерства государства и бизнеса по субъектам РФ определенной выборки[61].
На этапе 2 осуществляется стандартизация показателей, т. е. преобразование числовых значений всех показателей в безразмерные относительные величины, характеризующие отношение числового значения каждого частного показателя по региону к максимальному числовому значению этого же показателя (в РФ, отдельном федеральном округе, экономическом районе).
Стандартизированное значение частного показателя определяется по формуле:
где X – числовое значение s-го частного показателя по i-му региону в t- м году;
Xst – s-го частного показателя по выборке регионов (РФ, ЦФО, экономический район);
Xsit – s-го частного показателя по i-му региону в t-м году.
На этапе 3 производится оценка каждой формы стратегического партнерства государства и бизнеса путем суммирования стандартизированных значений всех частных показателей по субъектам РФ с последующим делением полученной суммы на количество сводимых показателей (формула многомерной средней).
Следует особо отметить, что для выявления трендов по формам стратегического партнерства, связанных с разработкой и реализацией кластерных проектов и проектов ГЧП, необходимо получение оценок их эффективности применительно к разным временным интервалам (3–5 лет)[62].
На этапе 4 производится оценка общей эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса путем суммирования оценок, полученных по его конкретных формам, с последующим делением полученной суммы на количество частных оценок[63]. И в этом случае для выявления трендов необходимо получение оценок общей эффективности за ряд лет[64].
На этапе 5 осуществляется сравнительный анализ частных и общих оценок эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ (Рисунок Г2).
Положения диспозитивного характера относятся к составу показателей, которыми целесообразно дополнить частные оценки эффективности.
Для этого необходимо, чтобы кластерные проекты и проекты государственно-частного партнерства стали объектом статистического наблюдения и отражения в документах, разрабатываемых Федеральной службой государственной статистики.
Полагаем, что новые статистические показатели включают следующие:
– число высокопроизводительных рабочих мест, созданных в кластерах;
– объем экспорта продукции, производимой в кластерах;
– объем импортозамещающей продукции, производимой в кластерах;
– удельный вес инновационной продукции в общем объеме продукции, производимой в кластерах;
– объем частных инвестиций, мобилизованных участниками кластеров;
– объем частных инвестиций, мобилизованных для реализации проектов государственно-частного партнерства;
– объем инновационной продукции, произведенной участниками проектов государственно-частного партнерства.
Положения диспозитивного характера относятся к составу показателей, которыми целесообразно дополнить частные оценки эффективности. Для этого необходимо, чтобы кластерные проекты и проекты государственно-частного партнерства стали объектом статистического наблюдения и отражения в документах, разрабатываемых Федеральной службой государственной статистики. Полагаем, что новые статистические показатели могут включать следующие:
– число высокопроизводительных рабочих мест, созданных в кластерах;
– объем экспорта продукции, производимой в кластерах;
– объем импортозамещающей продукции, производимой в кластерах;
– удельный вес инновационной продукции в общем объеме продукции, производимой в кластерах;
– объем частных инвестиций, мобилизованных участниками кластеров;
– объем частных инвестиций, мобилизованных для реализации проектов государственно-частного партнерства;
– объем инновационной продукции, произведенной участниками проектов государственно-частного партнерства.
Апробация предложенного нами методического подхода осуществлена применительно к регионам, оказавшимся в выборках субъектов РФ, использованных нами в анализе современной практики стратегического партнерства государства и бизнеса (разделы 3.1–3.3).
При стандартизации показателей в качестве максимального числового значения s-го частного показателя принято его максимальное значение в выборке субъектов РФ. Данные, используемые для стандартизации частных показателей эффективности, представлены в Таблицах И1–М1, 3.6, П1, Р1, С1. Значения показателей эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса представлены в Таблице 4.2. Оценки эффективности форм стратегического партнерства государства и бизнеса и его общей эффективности представлены в Таблицах 4.3 и 4.4.
Таблица 4.2 – Стандартизированные значения показателей эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ
Источник: составлено автором.
Условные обозначения: прочерки означают отсутствие соответствующего эффекта.
65 Максимальное значение этого показателя (8 задач) зафиксировано у Воронежской области и Республики Татарстан. Сравнительные характеристики субъектов РФ представлены в Таблице К1.
66 Максимальное значение этого показателя (4) зафиксировано у Республики Татарстан. Сравнительные характеристики субъектов РФ представлены в Таблице К1.
67 Максимальное значение этого показателя (2) зафиксировано у Воронежской области, Красноярского края и Республики Татарстан. Сравнительные характеристики субъектов РФ представлены в Таблице 3.1.
68 Максимальное значение этого показателя (2) зафиксировано у Воронежской области (Таблица 11). Сравнительные характеристики субъектов РФ представлены в Таблице 3.1.
69 Максимальное значение этого показателя (2) зафиксировано у Воронежской области, Республики Татарстан (Таблица 3.1). Сравнительные характеристики субъектов РФ представлены в Таблице 11.
70 Максимальное значение этого показателя (5) по состоянию на 15.06.2018 г. зафиксировано у Республики Татарстан (в составе сфер: коммунально-энергетическая, транспортная, благоустройство и сопутствующая инженерно-техническая инфраструктура, IT-инфраструктура, социальная), у Воронежской области – 4, Вологодской области – 3, Иркутской области – 1, Красноярского края – 3, Республике Саха (Якутия) – 4, Тамбовской области – 2 (по данным сайта Национального центра государственно-частного партнерства. – URL: http: //www.pppi.ru
71 Максимальное значение этого показателя (28) по состоянию на 15.06.2018 г. зафиксировано у Республики Саха (Якутия), у Воронежской области оно составило 8, Вологодской области – 6, Иркутской области – нет, Красноярского края – 3, Республике Татарстан – 12, Тамбовской области – 1 (по данным сайта Национального центра государственно-частного партнерства. – URL: http: //www.pppi.ru).
72 По состоянию на 15.06.2018 г. по одному проекту в этой сфере имеют только Воронежская область и Республика Татарстан (по данным сайта Национального центра государственно-частного партнерства. – URL: http: //www.pppi.ru).
Таблица 4.3 – Оценки эффективности форм стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ
Источник: составлено автором.
Таблица 4.4 – Оценки общей эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ
Источник: составлено автором.
Анализ данных Таблиц 4.3 и 4.4 позволяет сделать ряд значимых выводов, которые явились основным результатом анализа, проведенного в рамках настоящего раздела диссертационной работы:
1. Как видно, практика далеко не всех регионов, оказавшихся в выборке, отличается применением разных форм стратегического партнерства государства и бизнеса.
2. Уровни развития конкретных форм названного партнерства в субъектах Российской Федерации различаются существенно: в стратегическом планировании – в 5,5 раза (сравнение Воронежской и Тамбовской областей), в кластеризации – 4 раза (сравнение Воронежской области и Красноярского края), в государственно-частном партнерстве – 12 раз (сравнение Республики Татарстан и Иркутской области).
3. Равномерное развитие названных форм партнерства присуще только двум регионам, оказавшимся в нашей выборке, – Воронежской области и Республике Татарстан. Заметим, что эти места подтверждаются различными общенациональными рейтингами (по развитию стратегического планирования, кластеризации, инвестиционной активности и др.).
Полагаем, что предложенный нами подход пригоден для использования в оценке эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса, определяемой по результатам его мониторинга.
Подведем итоги пятой главы диссертационного исследования.
В ней были получены следующие основные научные результаты, обладающие признаками научной новизны.
1. Обоснован ввод в практику публичного управления стратегии развития партнерства государства и бизнеса и определена ее структурная композиция (состав и содержание разделов).
Предложен методический подход, содержащий алгоритмы решения основных задач разработки искомой стратегии, осуществлена его апробация, в результате которой получены два варианта искомой стратегии:
– общероссийский (модельный);
– избирательный (применительно к Воронежской области).
2. Обоснован ввод в практику публичного управления государственной программы развития стратегического партнерства государства и бизнеса в субъекте РФ и определены ее особенности.
Предложен методический подход к разработке искомой программы, определяющий ее структуру и инвариантное (применительно к субъектам РФ) содержание (состав исполнителей и участников, цели, задачи и ожидаемые результаты, источники финансирования, целевые индикаторы и показатели).
3. Обоснован ввод в практику публичного управления мониторинга эффективности стратегического партнерства государства и бизнеса в субъектах РФ. Определены его цель и задачи, предложен состав показателей, избирательных для форм партнерства, связанных с разработкой стратегий развития субъектов РФ, кластеризацией их социально-экономического пространства, государственно-частным партнерством.
4. Разработан методический подход к оценке эффективности партнерства государства и бизнеса и осуществлена его апробация.
