Олег Федорович Шахов
Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
3.2 Институциональные и экономико-организационные предпосылки развития стратегического партнерства государства и бизнеса
Важным этапом разработки концепции развития стратегического партнерства государства и бизнеса является определение состава необходимых для этого процесса институциональных и экономико-организационных предпосылок.
Предварим их обоснование и содержательную характеристику обращением к точкам зрения исследователей по этой проблеме, опубликованных в современной научной литературе.
И.Е. Рисин связывает совершенствование стратегического планирования, осуществляемого совместно органами власти и бизнесом, с расширением состава его документов. По его мнению, формированию стратегии социально-экономического развития субъекта РФ должна предшествовать разработка схемы развития и размещения производительных сил региона, которая призвана определить перспективные направления совершенствования структуры сложившегося в регионе хозяйственного комплекса, обосновать новые точки экономического роста, создаваемые в среднесрочной и долгосрочной перспективе в муниципальных образованиях региона [183].
Поддерживая это предложение, полагаем, что ввод в практику нового инструмента стратегического планирования позволит расширить его объектную базу и подключить бизнес к совместному с органами публичной власти решению задач оценки текущего и прогнозирования будущего состояния различных видов ресурсов региона, их целесообразному размещению в пространстве, выбору необходимых форм территориальной организации экономики.
Т.А. Мясникова фокусирует внимание на активизации организационных предпосылок стратегического планирования, относя к ним систему университетской поддержки, привлечение специалистов [121]. Очевидно, что речь идет в данном случае о повышении уровня профессионализации деятельности, участниками которой, наряду с органами власти и бизнесом, должно стать научное и экспертное сообщество.
Х.А. Константиниди считает необходимой для упорядочения связей между органами власти и крупной корпорацией разработку стратегического контракта, в котором были бы приняты и подкреплены соответствующими обязательствами следующие договорные позиции: масштабные инвестиционные проекты, вписывающиеся в стратегию развития региона; элементный состав природно-ресурсной базы региона; компетенции человеческого капитала (новые и существующие) в интересах сторон; развитие технологий [94].
Заметим, что договоры о стратегическом партнерстве между органами власти и крупным бизнесом уже освоены в региональной практике. Предложенные названным автором позиции, содержащие масштабные инвестиционные проекты, состав природно-ресурсной базы региона, задачи развития человеческого капитала, использования новых технологий ныне предусмотрены в структурной композиции стратегии развития субъекта РФ, разрабатываемой в соответствии с требованиями Федерального закона № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
И.В. Корчагина, обращаясь к другой форме стратегического партнерства государства и бизнеса, полагает, что формирование институциональных основ поддержки кластеров, размещенных в экономическом пространстве региона, предполагает создание единого координирующего института кластерной политики [95].
Поскольку кластеризация является процессом, охватывающим разные сферы, отрасли экономики региона, очевидно, что требуется согласование действий большого числа исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Поэтому логичным выглядит предложение И.В. Корчагиной о координирующем центре. Другое дело, что названный автор не дает необходимой характеристики такого центра (его организационно-правовой статус, функции, задачи и др.).
Аналогичная фрагментарность присуща и другой рекомендованной названным автором мере – организации мониторинга деятельности кластеров [95], поскольку отсутствует ключевой момент – определение системы его показателей. В связи с этим отметим, что ранее (раздел 1.3) состав показателей, необходимых для оценки результатов кластеризации был нами предложен.
И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский в составе мер, обеспечивающих совершенствование механизма кластеризации социально-экономического пространства региона, считают целесообразным учреждение центров кластерного развития (ЦКР) в форме некоммерческой организации [172].
По нашему мнению, такое предложение вступает в противоречие с заявленной этими авторами характеристикой ЦКР, суть которой – в возможности его эффективной интеграции в бизнес-сообщество [95].
Другие исследователи акцентируют внимание на необходимости разработки и реализации региональных кластерных программ [149], не раскрывая их содержания и алгоритма разработки.
В связи с этим отметим, что И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский, также предложив названную программу в качестве эффективного инструмента управления процессами кластеризации, предприняли попытку определить ее структуру, включив в нее цели создания кластера; эффекты, достигаемые в процессе кластеризации, функции кластера, реализуемые в социально-экономической системе региона; состав участников кластера; сферы реализации кластерного проекта; система мероприятий; состав методов и инструментов для ее реализации; индикаторы оценки состояния и результатов процесса кластеризации [172].
А. Н. Колосов, исследуя другую форму стратегического партнерства государства и бизнеса, считает необходимым дополнить механизм государственно-частного партнерства органами, специально создаваемыми для реализации его проектов, а также стратегиями участия бизнеса в ГЧП [95]. Однако и в этом случае отсутствует содержательная характеристика предложенных им нововведений.
Разработку стратегий развития форм стратегического партнерства предлагают и другие исследователи. Так, В.В. Гассий обосновывает необходимость принятия региональной стратегии государственно-частного партнерства [59], Е.А. Стребкова – стратегии кластерного развития региона [199]. Однако ни один из указанных авторов не предложил формата структуры и содержания таких стратегий. Анализ вышеприведенных точек зрения позволяет сделать два основных вывода. Первый – зафиксировать общий для цитируемых авторов посыл о необходимости обновления (дополнения и улучшения) институциональных и экономико-организационных предпосылок развития стратегического партнерства государства и бизнеса. Второй – большинство предложенных исследователями мер даны в декларативном формате, поскольку отсутствуют их развернутое обоснование и содержательная характеристика.
Учитывая конструктивные предложения исследователей, а также полученные нами результаты анализа современной российской и зарубежной практики стратегического партнерства государства и бизнеса полагаем возможным предложить авторскую версию состава и содержания необходимых изменений в институциональном и экономико-организационном обеспечении процесса его развития.
Фокусируя внимание на институциональных предпосылках развития стратегического партнерства государства и бизнеса, приведем положения, раскрывающие суть предлагаемых нами изменений[44].
1. Необходимо внесение в Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» нормы, предусматривающей закрепление за бизнесом статуса одного из субъектов процесса стратегического планирования. Заметим, что указанный закон наделяет таким статусом только органы государственной власти и местного самоуправления, что, на наш взгляд, существенно ограничивает роль бизнеса в разработке программных документов, определяющих перспективы и механизмы социально-экономического развития субъекта РФ.
Предлагаемая нами мера призвана обеспечить участие бизнеса в процессах целеполагания, планирования и программирования социально-экономического развития страны, региона, муниципального образования (городского округа, муниципального района).
Полагаем, что ожидаемыми эффектами ее реализации станут:
– достижение сбалансированности особенных интересов участников стратегического партнерства;
– повышение уровня обоснованности стратегических целей и направлений социально-экономического развития субъектов РФ, муниципальных образований;
– совместно осуществляемые партнерами выбор и применение механизмов реализации стратегий развития региона, муниципальных образований, удовлетворяющих критериям необходимого и достаточного разнообразия.
2. Создание в субъекте Российской Федерации специализированной организации, базовыми видами деятельности которой станут:
– стратегическое планирование социально-экономического развития региона, его муниципальных образований;
– организационная, научно-методическая и экспертная поддержка проектов государственно-частного партнерства, разработка программ их кадрового и финансового обеспечения.
По нашему мнению, предпочтительным вариантом является учреждение этой организации в форме некоммерческой организации, учредителями которой выступают, с одной стороны, органы исполнительной власти субъекта РФ (в ряде регионов им может стать Министерство экономического развития, в иных – соответствующий департамент), с другой, – бизнес-структуры, долгосрочные экономические интересы которых связаны с развитием данной территории.
Главная цель такой организации – объединение интеллектуальных и финансовых ресурсов участников стратегического партнерства и их эффективное использование для достижения высокого качества результатов работы, связанной с разработкой стратегий, стратегических планов развития субъекта РФ, его муниципальных образований, организационно-методической и экспертной поддержкой проектов государственно-частного партнерства.
Полагаем, что штатный персонал этой организации должен компоноваться кадрами, имеющими профессиональную подготовку в областях стратегического планирования, государственно-частного партнерства, и постоянно развивающими соответствующие компетенции посредством участия в системе непрерывного образования. Развитию кадрового ресурса организации может содействовать привлечение ею к совместной работе ведущих представителей научного и экспертного сообществ региона.
Ожидаемыми эффектами реализации этой меры станут:
– преемственность в разработке новых и актуализации действующих документов стратегического планирования;
– интеграция проектов ГЧП в механизм реализации стратегий развития субъекта РФ, муниципальных образований;
– повышение уровня разнообразия источников финансирования разработки стратегических документов развития региона, муниципальных образований и проектов ГЧП;
– профессионализация деятельности по стратегическому планированию и организационно-методическому обеспечению разработки проектов ГЧП, следовательно, достижение более высокого уровня его качества.
Предложенный вариант институциональных изменений, на наш взгляд, является более предпочтительным, чем нередко используемая ныне исполнительными органами государственной власти субъектов РФ передача на аутсорсинг сторонней организации задач разработки стратегий развития региона, его муниципальных образований, поскольку такая передача способна обеспечит только профессионализацию деятельности по стратегическому планированию, в принципе, исключая получение других вышеназванных эффектов.
3. Трансформация действующих региональных центров кластерного развития, созданных в формах государственного автономного учреждения или государственного бюджетного учреждения, в коммерческую организацию, учредителями которой должны выступить органы государственной власти, с одной стороны, и бизнес-структуры, – с другой.
Необходимость в такой мере обусловлена тем, что статус государственного учреждения изначально блокирует привлечение внешних финансовых ресурсов, которые могли бы быть использованы в качестве инвестиций, необходимых для реализации программ формирования и развития кластеров.
Существующее положение предопределяет преимущественно информационно-консультационный характер деятельности названных центров. Напротив, функционирование центров кластерного развития в организационно-правовой форме хозяйственного общества (акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью) снимает это ограничение.
Полагаем, что ожидаемыми эффектами реализации предложенной нами меры станут:
– создание коммерческой организации, органично интегрированной в рыночную среду, выполняющей функции нового института регионального развития;
– обеспечение мобилизации разных видов источников ресурсов и их продуктивного использования для пространственного развития экономики региона.
4. Корректировка существующей на федеральном и региональном уровнях нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов государственной власти в реализации кластерной политики, с целью ее дополнения новыми направлениями.
В числе таких направлений с учетом достижений отечественного и зарубежного опыта целесообразно выделить следующие:
– размещение государственного заказа на инновационную продукцию кластеров;
– финансирование подготовки кадров топ-менеджеров для инновационной деятельности предприятий, являющихся участниками кластеров;
– содействие передаче результатов интеллектуальной деятельности государственных высших учебных и научных учреждений производственным организациям кластеров.
Ожидаемыми эффектами такой меры станут:
– расширение направлений деятельности государства, представляющих повышенный интерес для бизнеса, участвующего в кластерных формированиях, или планирующего такое участие;
– мобилизация и продуктивное использование бюджетных средств для финансирования развития кадрового и научного обеспечения производственных организаций кластеров;
– ускорение процесса трансфера новаций, разработанных в учреждениях высшей школы и науки, в реальный сектор экономики.
Фокусируя внимание на экономико-организационных предпосылках развития стратегического партнерства государства и бизнеса, приведем положения, раскрывающие состав и суть необходимых изменений:[45]
1. Ввод в практику управления процессами развития государственно-частного партнерства, кластеризации социально-экономического пространства субъектов РФ новых документов стратегического управления, разрабатываемых совместно органами власти и бизнесом, в числе которых:
– Схема развития и размещения производительных сил субъекта Российской Федерации;
– стратегии и государственные программы развития кластеров в регионе, макрорегионе;
– стратегия развития государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации;
– мониторинг результатов, полученных при реализации кластерных проектов, проектов государственно-частного партнерства.
Такие изменения, безусловно, сопряжены с обоснованием формата (содержания) и алгоритмов разработки новых инструментов. Решение такой задачи будет осуществлено нами в Главе 4 настоящей работы.
2. Обеспечение синхронизации процессов разработки стратегий развития субъекта РФ, его городских округов и муниципальных районов.
Заметим, что подход, ныне реализуемый в России, предусматривает следующую последовательность: осуществляется разработка региональной стратегии, затем – на ее основе и с учетом базовых компонентов (стратегические приоритеты и цели, формы и инструменты управления) – стратегий развития муниципальных районов и городских округов.
Такой подход позволяет первоначально определить общесистемные позиции, значимые для региона в целом, а затем их конкретизировать применительно к муниципальному образованию. Эта «сильная сторона» не исключает «потерь», проявляющихся в слабом учете разработчиками особенностей пространственной экономики региона (социально-экономического состояния муниципальных образований, имеющегося у них потенциала развития, в том числе формируемого и развиваемого бизнес-структурами).
Полагаем, что востребованным в российской практике является синтез «сильных сторон», присущих подходам, реализуемым в зарубежной и российской практике.
Существо предлагаемого нами подхода к разработке региональной и муниципальной стратегий может быть раскрыто следующим образом[46].
На первом этапе стратегическими партнерами осуществляется разработка базовых компонентов региональной стратегии, отличающихся общесистемной природой. В числе таких компонентов:
– оценка совокупного потенциала социально-экономического развития субъекта РФ;
– диагностика ключевых проблем развития региона;
– определение относительных конкурентных преимуществ региона;
– обоснование миссии, стратегических приоритетов и целей социально-экономического развития региона.
На втором этапе в работу включаются муниципальные образования, осуществляющие с учетом вышеназванных общесистемных позиций оценку местного потенциала развития; выявление специфических проблем развития; определение своих относительных конкурентных преимуществ, миссии, целей социально-экономического развития. Информация, полученная при решении названных задач, позволяет углубить и расширить представление о реальном социально-экономическом состоянии субъекта РФ, особенностях его пространственной экономики. Она востребована в разработке сценариев и выборе стратегии его развития.
На третьем этапе осуществляется сквозная (на региональном и муниципальном уровнях) проработка основных направлений развития человеческого капитала и социальной сферы субъекта Российской Федерации, экономического развития, включая его пространственный аспект, развития научно-инновационной сферы, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности субъекта Российской Федерации.
Разрабатываемые на этом этапе ключевые проекты, востребованные для реализации Стратегии, должны иметь не только отраслевую (межотраслевую), но и пространственную характеристику (состав муниципальных образований, на территории которых они будут осуществляться).
Финансирование таких проектов должно включать бюджетные источники (федеральный, региональный и местный бюджеты) и частные инвестиции. Иными словами, планирование финансовых ресурсов, необходимых для их реализации, должно быть сориентировано на использование потенциала государственно-частного партнерства.
Полагаем, что такой подход позволит учесть основные ожидания не только населения городских и сельских поселений региона, но и бизнес-структур, развитие деятельности которых связано с использованием ресурсов и внутренних (основной и оборотный капитал коммерческих организаций), и внешних, находящихся на территории того или иного муниципального образования.
Применение такого подхода позволит консолидировать действия органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса, в том числе, малого, являющегося основным (зачастую единственным) представителем предпринимательских структур для большинства городских и сельских поселений, в решении задач диагностики ключевых социально-экономических проблем развития региона, его муниципальных образований, определения стратегических векторов их развития в долгосрочной перспективе, оценки ресурсной базы, необходимой для достижения поставленных стратегических целей.
Алгоритм синхронной разработки региональной и муниципальных стратегий представлен на Рисунке Т1.
По нашему мнению, его использование позволит повысить уровень обоснованности результатов стратегического планирования, обеспечить согласование интересов государства и бизнеса, включая крупный, малый и средний.
3. Освоение органами государственной власти субъектов РФ избирательного подхода к стимулированию процессов развития кластеров, отличающихся характером экономической деятельности, ее организацией и пространственной конфигурацией.
Речь идет о приоритетном получении от государства любых видов преференций кластерами, удовлетворяющими одному или нескольким критериям (выбор состава критериев – в компетенции органов государственной власти субъекта РФ). В числе предлагаемых нами критериев:
– инновационный характер деятельности кластера, проявляющийся в росте числа освоенных технологических и продуктовых новаций;
– развитие кластера связано с расширением пространства, на котором осуществляется мобилизация неиспользуемых ранее ресурсов региона, вовлечение в его экономическую деятельность субъектов хозяйствования, создаваемых (или уже действующих) на территории депрессивных муниципальных образований;
– развитие кластера посредством формирования кооперационных и расширяющих его инвестиционный потенциал финансовых связей с субъектами хозяйствования других субъектов РФ;
– развитие кластера, связанное с ростом импортозамещения, формированием экспортного потенциала и его эффективной реализацией;
– наличие у кластера организационной структуры, интегрирующей деятельность субъектов хозяйствования, представляющих разные отрасли экономики.
Реализация предложенных мер позволит, по нашему мнению, улучшить внешнюю и внутреннюю среду стратегического партнерства государства и бизнеса. Систематизация обоснованных и содержательно раскрытых нами институциональных и экономико-организационных предпосылок развития стратегического партнерства государства и бизнеса представлена в Таблице У1.
Таким образом, основой данного раздела явился анализ институциональных и экономико-организационных предпосылок развития стратегического партнерства государства и бизнеса, что приведет к реализации более тесного партнерства государства с бизнес – сообществом.
