Олег Федорович Шахов
Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук
2.4 Особенности современной практики государственно-частного партнерства: пространственный аспект
Решение поставленной научной задачи связывается нами с реализацией авторского подхода, предусматривающего определенный состав этапов анализа современной региональной практики государственно-частного партнерства[37].
Первый этап предусматривает оценку имеющейся нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства, второй – выявление приоритетных сфер и территорий реализации проектов ГЧП, третий – сравнительную характеристику стратегических векторов развития государственно-частного партнерства в субъектах РФ.
Информационная база такого анализа включает:
– законы федерального и регионального уровней, регулирующие совместную деятельность публичного и частного партнеров;
– рейтинги субъектов РФ по уровню развития ГЧП;
– фондовые материалы Национального центра государственно-частного партнерства (данные о проектах ГЧП, их отраслевой принадлежности и пространстве реализации);
– стратегии развития субъектов РФ (актуализированные и действующие), содержащие постановку целей и задач, определение направлений развития государственно-частного партнерства.
Характеризуя нормативно-правовую базу ГЧП, отметим ряд моментов.
1. Принятию в Российской Федерации Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» предшествовал ввод в практику Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [3], регулирующего применение одной из перспективных форм долговременного экономического сотрудничества государства и бизнеса.
2. Первым программным документом федерального уровня, содержащим раздел «Развитие механизмов частно-государственного партнерства», определяющий приоритетные направления ЧГП, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты взаимодействия, стала Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.). Приоритетными направлениями разработки и реализации проектов ГЧП в ней были определены [19]:
– производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
– жилищно-коммунальное хозяйство;
– финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
– профессиональное образование и система переподготовки кадров;
– здравоохранение и социальные услуги;
– информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности [20].
3. В 2007 г. Министерством экономического развития и торговли были разработаны методические рекомендации по разработке региональных планов действий по развитию государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Структура таких планов состоит из четырех блоков.
Первый блок. Деятельность по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственно-частного партнерства. Здесь должны быть мероприятия, связанные с реализацией стратегий, программ, концепций развития субъекта РФ, включающих развитие государственно-частного партнерства, предусматривающие разработку нормативно-правовых актов в сфере ГЧП.
Второй блок. Правоприменительная деятельность, связанная с использованием механизмов государственно-частного партнерства субъектами Российской Федерации. Он включает правоприменительные мероприятия, регламентирующие использование механизмов партнерства, в том числе в рамках реализуемых стратегий социально-экономического развития субъекта РФ, региональных целевых и ведомственных программ.
Третий блок. Деятельность, направленная на содействие использованию механизмов государственно-частного партнерства органами местного самоуправления. В этом блоке даются мероприятия, направленные на формирование предпосылок развития механизмов партнерства органами местного самоуправления.
Четвертый блок. Реализация мероприятий, обеспечивающих развитие государственно-частного партнерства [347].
4. Вводу в действие Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» предшествовали разработка в субъектах РФ региональных законов [11] и программ развития государственно-частного партнерства [18].
5. Принципиальное значение для развития практики государственно-частного партнерства имеют дополнения в ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», введенные после его принятия, расширяющие объектную базу реализации проектов государственно-частного партнерства, которая ныне включает широкий спектр отраслей, в том числе, промышленность и сельское хозяйство[38]. В перспективе – пополнение этой объектной базы IT-системами[39].
Перейдем к рейтингам субъектов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства. Заметим, что их определяет Национальный центр государственно-частного партнерства на основе оценки следующих основных факторов:
– первый – развитие институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства;
– второй – нормативно-правовое обеспечение государственно-частного партнерства;
– третий – опыт реализации проектов государственно-частного партнерства.
При этом весовые значения названных выше факторов определены следующим образом: первый фактор – 0,03; второй – 0,03; третий – 0,04 [344].
Иными словами, приоритет закреплен за опытом, которым располагает регион в области разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства.
Систематизируем следующим образом информацию по рейтингу субъектов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства в 2014–2015 гг. (Таблица 3.5) и 2016–2017 гг. (Таблица 3.6).
Таблица 3.5 – Сравнительные характеристики показателей уровня развития государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации по Федеральным округам Российской Федерации в 2014–2015 гг. [346] Федеральные округа
Источник: составлено автором.
Таблица 3.6 – Сравнительные характеристики показателей уровня развития государственно-частного партнерства в субъектах РФ по федеральным округам Российской Федерации в 2016–2017 гг. Федеральные округа
Источник: составлено автором.
Анализ данных Таблиц 3.6 и 3.7 позволяет сделать ряд выводов.
1. В 2016–2017 гг. в сравнении с 2014–2015 гг. средние значения показателя «Уровень развития ГЧП в субъектах РФ» в большинстве федеральных округов выросли. Снижение зафиксировано только в Северо-Западном и Северо-Кавказском федеральных округах.
2. В большинстве федеральных округов (исключением является Уральский) лидеры имеют более высокие значения показателя, чем в прошлом периоде. Особенно заметно это в Северо-Кавказском (в 1,6 раза), Дальневосточном и Центральном округах (1,4 раза).
Отмеченные моменты свидетельствуют о позитивной динамике развития государственно-частного партнерства в стране.
3. Вместе с тем этот процесс отличает усиление дифференциации регионов по уровню развития ГЧП. Этот вывод основывается на сравнении диапазонов максимальных и минимальных значений анализируемого показателя в двух временных интервалах.
Если в Дальневосточном и Уральском федеральных округах это диапазон увеличился незначительно (в 1,1 раза), то в Южном – в 1,5 раза, Приволжском и Северо-Западном – в 1,8 раза, Сибирском – в 1,9 раза, Центральном – в 3,1 раза, Северо-Кавказском – в 6,7 раза.
Дополним приведенные выше рейтинговые оценки характеристикой отраслевой принадлежности проектов ГЧП, разработанных и реализуемых в регионах Центрального федерального округа (Таблица П1).
Анализ данных Таблицы П1 позволяет сделать ряд выводов.
1. Практика разработки и реализации проектов ГЧП в подавляющем числе субъектов РФ отличается низким уровнем разнообразия сфер их реализации.
Так, в Брянской, Владимирской, Курской и Смоленской областях проекты реализуются только в одной сфере, Тамбовской и Ярославской областях – в двух, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Орловской и Тульской областях – в трех.
Доминирующее число проектов реализуется в жилищно-коммунальной сфере, которая является общей для всех субъектов РФ. Перечень основных задач таких проектов, как правило, включает строительство котельной, модернизацию систем теплоснабжения, горячего водоснабжения, эксплуатацию систем водоснабжения и водоотведения.
2. Отрасли социальной сферы оказываются объектами частных инвестиций только в ограниченном ряду субъектов РФ. Так, проекты в сфере здравоохранения реализуются только в 8 регионах, в сфере дошкольного и школьного образования – 4, культуры – 1. Нет ни одного региона, в котором развитие профессионального и высшего образования, науки связывается с проектами ГЧП[40].
3. Базовые отрасли реального сектора экономики (промышленность, сельское хозяйство) до сих пор не стали объектами ГЧП. Заметим, что такой вывод относится не только к регионам ЦФО, но и к другим федеральным округам. Из 85 субъектов РФ только в одном (Кабардино-Балкарская Республика) реализуется проект в промышленности. В сельском хозяйстве России не выявлено ни одного проекта ГЧП.
По нашему мнению, значимой причиной такого положения является неразвитость механизма снижения рисков частных инвесторов (отсутствие гарантий со стороны органов власти субъекта РФ), для которых проекты ГЧП в индустриальном секторе экономике, во-первых, отличаются повышенной капиталоемкостью, во-вторых, относительной длительностью периода окупаемости инвестиций.
Заметим, что база данных по проектам государственно-частного партнерства отражает существующую практику их разработки и реализации. В условиях формирования в Российской Федерации системы стратегического планирования социально-экономического развития страны, ее регионов, муниципальных образований необходимым становится и анализ процесса стратегирования государственно-частного партнерства, выявления целей и задач его развития, приоритетных сфер реализации его проектов.
В связи с этим обратимся к актуализированным региональным стратегиям, содержащим интересующую нас информацию.
Полагаем, что объектная база такого анализа должна включать разные группы регионов: устойчиво (на протяжении 2014–2017 гг.) входящие в топ-10; существенно улучшившие свои позиции в рейтинге (в 2017–2016 гг. в сравнении с 2014–2015 гг.); отстающие (на протяжении 2014–2017 гг.).
С учетом этого требования выборка субъектов РФ сформирована следующим образом:
– Камчатский край (57-е место в 2014–2015 гг., 59-е место в 2016–2017 гг.);
– Костромская область (соответственно 67-е и 56-е места);
– Красноярский край (соответственно 55-е и 15-е места);
– Московская область (соответственно 9-е и 2–3-е места);
– Республика Башкортостан (соответственно 11-е и 7-е места);
– Республика Татарстан (соответственно 2-е и 8-е места);
– Республика Алтай (соответственно 73-е и 25-е места);
– Санкт-Петербург (соответственно 1-е и 5-е места);
– Севастополь (соответственно 82-е и 79-е места);
– Тамбовская область (соответственно 18-е и 14-е места);
– Хабаровский край (соответственно 31-е и 10–11-е место).
Информационной базой анализа являются актуализированные стратегии развития субъектов РФ: Камчатского края [22], Костромской области [23], Красноярского края [25], Московской области [26], Республики Алтай [29], Республики Башкортостан [30], Республики Татарстан [31], Самарской области [32], Санкт-Петербурга [33], Севастополя [20], Тамбовской области [34], Хабаровского края [35].
Анализ данных Таблицы Р1 позволяет сделать следующие выводы:
1. Представительная часть субъектов РФ, оказавшихся в выборке (Камчатский, Красноярский и Хабаровский края, Республика Татарстан, Санкт-Петербург), существенно расширили состав сфер, в которых намерены реализовывать проекты государственно-частного партнерства.
При этом важно отметить появление новых сфер реализации проектов ГЧП, к которым относятся: промышленность (Камчатский и Хабаровский края), инфраструктура поддержки малого и среднего предпринимательства (Республика Татарстан), креативные индустрии, инфраструктура форм пространственной организации экономики – технопарков, промышленных парков, особых экономических зон (Санкт-Петербург).
2. Ряд субъектов РФ (Республики Алтай и Башкортостан, Севастополь) по-прежнему связывает использование потенциала ГЧП с развитием ограниченного перечня отраслей экономики.
3. Большинство регионов не планирует использование механизма государственно-частного партнерства для решения ключевых задач развития реального сектора экономики, профессионального и высшего образования, науки.
Рассмотрим теперь цели и задачи развития государственно-частного партнерства, поставленные в актуализированных стратегиях развития субъектов РФ (Таблица С1).
Анализ данных Таблицы С1 позволяет сделать следующие выводы.
1. В стратегиях социально-экономического развития ряда субъектов Российской Федерации (из приведенной выборки) отсутствует постановка целей и задач, с решением которых связывается развитие государственно-частного партнерства.
2. Заслуживает внимания постановка ряда актуальных задач, в числе которых: разработка концепции и стратегии развития ГЧП (Камчатский край), внедрение проектного управления в практику разработки и реализации проектов ГЧП (Камчатский край), создание институтов развития, обеспечивающих реализацию флагманских проектов (Республика Татарстан), подготовка кадров для органов управления проектами ГЧП (Самарская область), заключение соглашений с отраслевыми ассоциациями и союзами, направленными на реализацию стратегических проектов (Тамбовская область).
Систематизация недостатков современной практики государственно-частного партнерства дана на Рисунке 2.1.
Рисунок 2.1 – Недостатки современной практики государственно частного партнерства
Полагаем, что полученные нами оценки и сделанные выводы свидетельствуют о недоиспользовании потенциала государственно-частного партнерства в современной региональной практике.
Подведем итоги второй главы диссертационного исследования.
В ней были получены следующие основные научные результаты, обладающие признаками научной новизны.
1. Проведена оценка зарубежного опыта механизма ГЧП и выявлены основные его особенности, проанализированы важнейшие классификации, а также проблемы, предпосылки и перспективы реализации сточки зрения различных теорий ГЧП.
2. Обоснован авторский подход к трактовке принципов взаимодействия государства и бизнеса как участников стратегического партнерства. Его суть раскрывают следующие положения:
– принципы взаимодействия государства и бизнеса как участников стратегического партнерства есть правила, следование которым необходимо для формирования и устойчивого воспроизводства отношений между ними, обеспечивающих эффективное достижение целей партнерства;
– объективно существующее разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса обусловливает наличие не только общих, но и частных (применительно к каждой форме) принципов взаимодействия его участников;
– развитие стратегического партнерства государства и бизнеса, проявляющееся в обновлении его экономического и институционального обеспечения, постановке новых целей, расширении спектра решаемых им задач и росте их сложности, сопряжено с изменениями в содержании искомых принципов, не меняющими их сути.
3. Обоснована система принципов взаимодействия государства и бизнеса как участников стратегического партнерства, имеющая два уровня.
Первый уровень представлен общими принципами, являющимися инвариантными для любых форм стратегического партнерства. Второй уровень – частными принципами, учитывающими специфику его форм.
В составе общих принципов определены принципы:
– ориентации совместной деятельности участников на реализацию стратегических целей партнерства;
– балансирования интересов государства и бизнеса на всех фазах жизненного цикла стратегического партнерства;
– соответствия видов и объемов привлекаемых партнерами ресурсов разнообразию и сложности целей деятельности партнерства;
– самостоятельности и независимости партнеров в пределах своей компетенции;
– обоснованного закрепления согласованных между собой прав, обязанностей и ответственности за участниками партнерства;
– соразмерности ответственности партнеров их полномочиям и правам;
– координации и единства действий партнеров в решении экономических и управленческих задач;
– транспарентности и доступности информации о состоянии и результатах деятельности партнерства, востребованной его участниками;
– развития экономической основы, институционального и организационного обеспечения деятельности партнеров.
Состав частных принципов взаимодействия участников государственно-частного партнерства включает принципы:
– варьирования роли лидера в проектах ГЧП;
– разнообразия применяемых партнерами инструментов реализации проектов ГЧП;
– разнообразия вариантов установления прав собственности на материальные и нематериальные активы, созданные в процессе реализации проектов ГЧП;
– не ухудшения условий хозяйствования для частных партнеров в течение всего срока реализации проектов ГЧП;
– совместно осуществляемой реализации функций планирования, организации и контроля деятельности партнерства.
В составе частных принципов взаимодействия участников стратегического партнерства государства и бизнеса, связанного с пространственным развитием экономики страны, ее регионов, обоснованы принципы:
– разнообразия применяемых партнерами инструментов пространственной организации экономики;
– сохранения права собственности на материальные и нематериальные активы, привлеченные и созданные в процессе деятельности партнерства;
– дополнения имущества, привлеченного партнерами посредством использования инструментов пространственной организации экономики, ресурсной базой проектов ГЧП.
Состав частных принципов взаимодействия участников партнерства, связанного с разработкой стратегий социально-экономического развития России, субъектов Российской Федерации, государственной экономической политики во всем разнообразии ее видов, включает принципы:
– реалистичности;
– согласованности стратегических целей развития страны и ее регионов;
– увязки тактических и стратегических целей социально-экономического развития страны, ее регионов;
– обеспечения общественного обсуждения проектов программных документов.
4. Обоснована авторская трактовка механизма стратегического партнерства государства и бизнеса (далее – механизма). Ее существо раскрывается следующими теоретическими положениями:
– объективность механизма стратегического партнерства государства и бизнеса образуют процессы экономической, институциональной и организационной природы;
– названный механизм призван обеспечить реализацию общих и согласованных особенных интересов партнеров; достижение стратегических целей партнерства и получение ожидаемых партнерами эффектов; реализацию системы принципов взаимодействия партнеров; эффективное использование и развитие государственной и частной собственности; удовлетворение потребностей конечных потребителей результатов деятельности партнерства;
– механизм реализует совокупность функций управления, агрегированный формат состава которых включает: планирование, организацию, контроль;
– механизм имеет две взаимосвязанные сферы действия, обеспечивающего: взаимодействие партнеров; воздействие, которое они осуществляют на объекты, использование которых востребовано в деятельности партнерства;
– механизм представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, посредством которых обеспечивается взаимодействие государства и бизнеса и их совместное воздействие на объекты, востребованные в процессах экономической и управленческой деятельности стратегического партнерства;
– структура механизма включает следующие элементы: субъекты (государство, бизнес); отношения и связи между субъектами; способы и инструменты, посредством которых обеспечивается взаимодействие партнеров и их совместное воздействие на объекты;
– разнообразие реализуемых партнерами интересов, целей и задач деятельности партнерства обусловливает применение разных способов (типов) взаимодействия субъектов и их воздействия на объекты, среди которых выделены: экономическое, институциональное, организационное, инфраструктурное, информационное. Каждый способ реализуется посредством комбинации определенных приемов (инструментов);
– разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса, их специфика обусловливают наличие, как общих, так и особенных характеристик механизмов партнерства, востребованных в обеспечении деятельности его разных форм. Эти характеристики проявляются в содержании отношений и связей между субъектами, а также в способах и инструментах, ими применяемых.
5. Обоснованы положения, раскрывающие содержание исследуемого механизма:
5.1. Сфера действия механизма, обеспечивающего взаимодействие партнеров, охватывает внутреннюю и внешнюю среду партнерства. В этой сфере механизм призван, в первую очередь, обеспечить согласование особенных интересов партнеров, планирование, организацию, координацию и контроль их совместной деятельности.
5.2. Сфера действия механизма, обеспечивающего воздействие партнеров на объекты, использование которых востребовано в деятельности партнерства, охватывает внешнюю среду партнерства. В этой сфере механизм призван реализовать общие и согласованные интересы партнеров, обеспечить достижение целей партнерства.
5.3. Объектную базу механизма формируют ресурсы, мобилизацию и эффективное использование которых он призван обеспечить.
5.4. Роли государства и бизнеса как субъектов механизма имеют общие и особенные характеристики.
К первым относятся: совместно осуществляемое планирование ресурсов, результатов и эффектов деятельности партнерства; совместно осуществляемая мобилизация ресурсов, необходимых для деятельности партнерства; совместно осуществляемый мониторинг состояния, результатов и эффектов деятельности партнерства; контроль выполнения обязательств, возложенных на партнера.
К особенным характеристикам роли государства отнесены: установление критериев и показателей оценки эффективности деятельности партнерства; обеспечение гарантии не повышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы частного партнера (осуществляется применительно к проектам, имеющим инвестиционный характер); стимулирование стратегически значимых параметров хозяйственной деятельности частного партнера.
К особенным характеристикам роли частного партнера отнесены: организация хозяйственной деятельности, обеспечивающей эффективное использование ресурсов, мобилизованных партнерами; организация предоставления конечным потребителям общественных и частных благ и услуг.
5.5. Типология инструментов, используемых субъектами механизма, включает их группы, выделяемые по двум основаниям: субъектам применения и сфере распространения.
Первая группа включает инструменты, применяемые:
– государственными органами федерального и регионального уровней;
– бизнес-структурами;
– совместно органами публичной власти и бизнесом.
Вторая группа включает инструменты:
– общие, используемые во всех формах стратегического партнерства государства и бизнеса;
– особенные, востребованные в обеспечении деятельности конкретных форм партнерства;
– избирательные, обусловленные, с одной стороны, спецификой государственной поддержки отраслей, с другой, – потенциалом территорий и практикой его реализации.
Дана оценка современной практики участия государства и бизнеса в стратегическом планировании социально-экономического развития регионов.
Выявлен ограниченный состав задач стратегического планирования развития регионов, в решении которых взаимодействуют государство и бизнес, что приводит к заметным «пробелам» в содержании стратегий, к которым отнесены следующие:
– идентификация конкурентных преимуществ субъектов РФ сводится, как правило, к перечислению их сильных сторон, не подкрепленному оценками занимаемых и ожидаемых в будущем позиций региона на национальном и мировом рынках товаров и услуг;
– характеристика внутренних факторов развития не дополняется определением наиболее значимых факторов экзогенного действия, влияющих на состояние и перспективы развития субъектов РФ;
– определение инструментария решения ключевых задач социально-экономического развития регионов не сопровождается его «привязкой» к сферам, комплексам, отраслям экономики субъектов РФ.
4. Определены причины такого положения, к которым отнесены следующие.
А. Несовершенство правовой базы, регулирующей порядок стратегического планирования. В связи с этим укажем, что отнесение к участникам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов РФ только представителей публичной власти разных уровней [1], изначально существенно ограничивает роль бизнеса в разработке программных документов. Его присутствие только на общественных обсуждениях не позволяет в полной мере учесть его интересы, использовать его знания и опыт в обосновании содержания процессов и механизмов долгосрочного развития регионов.
Б. Несовершенство методического обеспечения стратегического планирования. В нынешнем формате оно не включает инструменты, традиционно используемые развитым бизнесом для определения и оценки своих конкурентов на национальном и мировом рынках товаров и услуг, прогнозирования результатов своей производственной, инновационной, внешнеэкономической деятельности в среднесрочной перспективе.
В. Ограниченность информационной базы стратегического планирования. В ней, как правило, отсутствуют сравнительные оценки конкурентных позиций региональных производителей на национальном и мировом рынках товаров и услуг; достижения современной практики взаимодействия менеджмента бизнес-структур и органов государственного управления, селекция которых осуществляется посредством бенчмаркинга.
5. Дана оценка современной практики участия государства и бизнеса в процессах кластеризации социально-экономического пространства регионов. Идентифицированы ее слабые стороны, к которым отнесены следующие:
– существенная доля кластерных образований использует вариант горизонтальной интеграции их участников, что изначально ограничивает возможности использования потенциала этой формы пространственной организации экономики для усиления ее целостности посредством развития межотраслевого взаимодействия;
– подавляющее число кластеров имеет ограниченную территориальную локализацию, что не позволяет использовать потенциал этой формы для мобилизации ранее не используемых ресурсов депрессивных территорий регионов;
– подавляющее число кластеров ориентировано на национальный рынок продукции и услуг, что не позволяет использовать потенциал этой формы для развития процессов интеграции регионов в мировое экономическое пространство;
– в содержании региональных программ развития инновационных территориальных кластеров отсутствует постановка задач, связанных с расширением пространства базирования кластеров, решение которой связано с вовлечением в их деятельность субъектов хозяйствования разных муниципальных образований, а в перспективе – с созданием трансграничных кластеров, использующих ресурсный потенциал ряда субъектов РФ (в первую очередь, соседних регионов).
6. Дана оценка современной практики разработки и реализации проектов ГЧП в социально-экономическом пространстве регионов. Идентифицированы ее недостатки, к которым отнесены следующие:
– низкий уровень разнообразия сфер реализации проектов ГЧП;
– базовые отрасли реального сектора экономики (промышленность, сельское хозяйство), социальная инфраструктура оказываются объектами частных инвестиций в ограниченном ряду субъектов РФ;
– усиление дифференциация регионов по уровню развития ГЧП в рамках федеральных округов.
