Э. Р. Йескомб
Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования
§ 3.4.3. Современная политика
Правительство Великобритании по-прежнему считает, что не надо прекращать финансирование проектов PFI за счет государственного бюджета (см. § 2.3), но организовывать их стоит лишь в тех случаях, когда в их пользу говорит показатель ЭРС. И действительно, приблизительно половина от общей стоимости программы PFI (23 миллиарда) находится или будет находиться на балансе государственного сектора. Однако эта цифра включает расходы на большие проекты, которые первоначально никто не планировал относить на счет государства. Например, 16 миллиардов на строительство и реконструкцию Лондонского метро (2002–2003). Реализация этого была связана с конфликтами политического характера, что заставило заемщиков понервничать. В итоге на позднем этапе проведения конкурса 95 % долга пришлось взять на себя государству. Тем не менее ситуация с прежними проектами остается запутанной, и стоит ждать дальнейших изменений в политике (см. § 5.5.4). А пока новые инвестиции делают на их основе предположения, что PFI не должны находиться на балансе государственного сектора.
Проекты PFI занимают до 10 – 15 % инвестиций в государственном секторе, но распределяются неравномерно. Например, несколько новых школ и больниц построили, не прибегая к PFI. Однако, принимая во внимание существующие ограничения на государственные расходы, строительство большинства проектов вряд ли стало бы возможным без PFI. Преимущества PFI, особенно в области социальной инфраструктуры, кажутся совершенно очевидными. Хотя есть проблемы, которые вызывают беспокойство, например касающиеся гибкости соглашений (см. § 2.12). Правительство Великобритании считает PFI методом создания общественной инфраструктуры с участием частного сектора. Так, к середине 2006 года на разных этапах реализации находилось около двухсот проектов с капиталом около 26 миллиардов фунтов стерлингов.
§ 3.5. Соединенные Штаты Америки
Государственный сектор в США по сравнению с большинством других стран всегда играл важную роль в создании общественной инфраструктуры. Хотя коммунальные службы, например, в основном развивались частными компаниями и не были национализированы, как это происходило повсюду в XX веке (см. § 1.4.1). Больше всего ГЧП сейчас в сфере водоснабжения и канализации, они действуют в 15 % местных коммунальных систем. Начиная с 1980-х годов существенно увеличилось число частных тюрем. Большинство из них являются франшизами: государственные органы передают управление специализированной компании, занимающейся исправительными службами. Кроме того, такие компании строят тюрьмы на собственные средства, ведут переговоры по содержанию заключенных с властями округа, другими органами, действующими в штате или за его пределами, с федеральными структурами. Доводы в пользу частных тюрем в основном связаны с экономией средств, а не с ограничениями государственного бюджета. Но противники утверждают, что экономия эта достигается лишь за счет низкой оплаты труда и сокращения персонала.
В последнее время возникло много предприятий ГЧП в сфере транспорта. Первоначально развитие дорог в США весьма зависело от частного финансирования: на протяжении XIX столетия платные дороги – распространенное явление. Строительство платных дорог и мостов за счет бюджета было обычным делом в первой половине XX века. Но с конца 1950-х годов началось бурное развитие федеральных шоссейных трасс, и государственное финансирование вытеснило дорожные сборы. Как правило, доля федерального бюджета составляет 80 %, но проекты, которые реализуют власти отдельных штатов, требуют сбалансированного финансирования. В отличие от большинства других стран в США федеральное финансирование строительства шоссейных дорог обычно происходит за счет специальных налогов на топливо и средства передвижения, а сбор пошлин на федеральных дорогах полностью запрещен (хотя разрешен на мостах и в туннелях). Государственное финансирование также осуществляется за счет государственных облигаций, доход с которых не облагается налогом. Они выпускаются властями штата, государственным органом или в рамках проектов, находящихся под контролем государства. (Не облагаемые налогом облигации дают государственному сектору значительное преимущество, и это сдерживает развитие частных вложений.) Впрочем, рост федерального финансирования не поспевал за спросом на шоссейные автодороги, и потому с начала 1990-х годов власти испробовали различные варианты привлечения частного капитала. В частности, это практиковалось в Виргинии и Калифорнии. Изменения в федеральной системе начались с принятого в 1991 году закона о содействии наземным перевозкам разными видами транспорта (ЗСНП). Он разрешил федеральное финансирование платных дорог в пределах одного штата совмещать с частным финансированием или финансированием, организованным властями штата. В 1995 году закон о системе автомагистралей национального значения разрешил создание банков для финансирования инфраструктуры в отдельных штатах (см. § 17.4.2). Они могли предоставлять кредиты в дополнение к федеральному финансированию, в том числе и на проекты с частным финансированием. В 1998 году в законе о финансировании и инновациях в транспортной инфраструктуре были прописаны меры по стимулированию привлечения частного финансирования в крупные (более 100 миллионов долларов США) транспортные проекты. При этом предлагались государственные займы и гарантии, покрывающие до 33 % затрат. Принятый в 2005 году закон об обязательных нормах безопасности, подконтрольности, гибкости и эффективности транспорта:
• разрешал взимать плату на шоссейных дорогах между штатами для финансирования ремонта и строительства новых дорог;
• сокращал минимальный размер проекта до 50 миллионов долларов США;
• разрешал выпуск не облагаемых налогом облигаций частным организациям (ОЧО) на сумму до 15 миллионов долларов США – для финансирования проектов ГЧП.
Завершенные значительные проекты ГЧП по строительству шоссейных дорог приведены в табл. 3.4. Она показывает, что, несмотря на избыток законов на уровне отдельных штатов и федеральном уровне, поощряющих «инновационное финансирование», процесс идет медленно. (Следует заметить, впрочем, что число соглашений о проектировании и строительстве шоссейных автодорог государственным сектором изрядно возросло. Этот тип соглашения включен в понятие ГЧП, данное федеральным управлением шоссейных дорог.)
Первый современный проект ГЧП по строительству платной дороги Даллес – Гринвей в штате Виргиния столкнулся с финансовыми трудностями, когда транспортный поток не достиг прогнозируемого уровня, и понадобилась значительная финансовая реструктуризация. Похожие проблемы возникли в Виргинии на строительстве дороги Покахонтас – Парквей и в Южной Каролине – проект Южный Коннектор. Одна из причин неудач – нежелание населения платить за проезд. Сказалось и то, что эти шоссе строились и в надежде на будущий рост экономики, которого не случилось. Первый проект в Калифорнии – SR-91 – был построен для борьбы с пробками и стал успешным; впоследствии его выкупило государство, когда ограничения в концессии на конкурирующие дороги признали слишком жесткими (см. § 2.9.1, 14.8.2). Первый значительный проект частного сектора, реализованный под эгидой закона о финансировании и инновациях в транспортной инфраструктуре, – SR-125 в Калифорнии – сильно застопорился на этапе строительства из-за проблем с планированием.
Однако ситуация на рынке изменилась с 2004 года, с началом продаж франшизы на фиксированный срок (см. § 1.4.1) – в проектах строительства платных дорог на освоенной территории, то есть на месте построенных ранее платных дорог, находившихся в собственности государства. Покупатель приобретает франшизу на эксплуатацию дороги и сбор пошлин на определенный период, а цена, которую уплачивают частные инвесторы, таким образом, является настоящей стоимостью будущих доходов (меньше операционных расходов). Такая сделка не относится к ГЧП, согласно определению, данному в этой книге, потому что она не предполагает заметных инвестиций в новую инфраструктуру (хотя и существуют обязательства по текущему содержанию объекта). Цель ее – привлечение средств в государственный бюджет. Однако, с точки зрения форм собственности, содержания соглашений и финансовой структуры, сделка идентична только что завершенному объекту ГЧП. Первая продажа такой франшизы состоялась в 2004 году: Чикаго – Скайвей в Чикаго, 1,8 миллиона долларов США (цена превысила первоначальные ожидания). Даллес – Гринвей продали новым инвесторам (они оплатили капитальный ремонт и обновление части дороги) в 2006 году, то же самое тогда же произошло с Покахонтас – Парквей, которая так и остается незагруженной. Толл – Роуд в штате Индиана продали по соглашению о франшизе за 3,8 миллиарда долларов. Также рассматривалась продажа более дорогих франшиз, например Иллинойс – Толлвей, чья стоимость оценивалась в 15 миллиардов долларов.
Эти сделки стимулировали интерес к новым крупным концессиям на строительство платных дорог с нуля. В 2006 году власти штата Орегон подписали соглашение о строительстве трех платных дорог с частными инвесторами. Они стали преимущественными партнерами штата и должны потратить около 20 миллионов долларов, которые вернутся им, если проекты не заглохнут. Во Флориде шла подготовка к строительству нескольких платных дорог. Самая длинная – Хартланд – Парквей протяженностью 110 миль, ее стоимость оценивается в 3 миллиарда долларов. Концессии, скорее всего, помогут созданию Транстехасского коридора – новой дороги и железнодорожной сети. Их стоимость дойдет до 180 миллиардов долларов. Этот проект обещает стать крупнейшей программой ГЧП. В 2005 году власти штата Техас подписали соглашение с частными инвесторами о строительстве TTC-35 длиной 600 миль, связывающей Даллас и Форт-Уэрт с границей Мексики. В 2006 году достигнуто соглашение о строительстве на территории штата исключительно за счет частных инвесторов шоссейной дороги SH-130 близ города Остин, стоимость проекта – 1,3 миллиарда долларов.
§ 3.6. Австралия
Австралия, как и США, – страна с федеративным устройством. Проекты ГЧП первоначально находились в управлении властей штатов, а не Австралийского союза (хотя отчасти финансировались центральным правительством). В основном они относились к платным дорогам и сосредоточивались в двух штатах – Новый Южный Уэльс и Виктория. Власти Виктории занимались также реализацией проектов социальной инфраструктуры по типу PFI. Они должны были стать примером для других штатов. В табл. 3.5 приводится информация о ГЧП в Австралии вплоть до 2005 года.
И хотя Сиднейский мост, открытый в 1932 году, построен в рамках государственного проекта за счет пошлин, сборы не применялись широко, пока не стали разворачиваться проекты частных платных дорог, начавшиеся в 1988 году с туннеля Сидней – Харбор. Сначала перенос на частный сектор риска, связанного с недостатком транспортного потока, был незначительным. Автодороги M4 и M5 впоследствии из концессий преобразовали в проекты по типу PFI – для выгоды инвесторов. Это не совсем обычная практика в отношении дорожных концессий, которые под давлением государства вынуждены интегрироваться с остальной частью дорожной инфраструктуры, особенно с городскими трассами.
Позднее в проектах платных дорог риск, связанный с недостатком транспортного потока, был полностью перенесен на частный сектор, хотя в некоторых случаях, например с сиднейским Кросс-Сити-туннелем, проблемы возникли именно по этой причине (см. § 14.8.1). В Австралии платными обычно являются автомобильные дороги, находящиеся в черте города. Их строительство дорого, эксплуатация сложна. Масштабность программы послужила отправной точкой для инвесторов из Австралии, принявших активное участие в развитии платных дорог в других странах мира, например в США.
В 2000 году Управление казначейства и финансов штата Виктория учредило структуру под названием Partnerships Victoria, фактически – центра экспертизы. Первым реализованным под эгидой этого подразделения стал в 2002 году проект по окружному суду штата Виктория. Он был организован по типу PFI. Общий объем капиталовложений с использованием ГЧП в Виктории равен вложениям в Новом Южном Уэльсе, но проекты более разнообразны, как это видно из табл. 3.5. Partnerships Victoria выпустила полную подборку инструкций по ГЧП (см. список литературы), которые в целом взяли за образец в других штатах.
В стране практически не существует централизованного управления проектами ГЧП, поскольку правительство Австралийского союза занимается только вопросами обороны (в этой области планируется организовать несколько ГЧП) и внешней политики. А вот власти Виктории организовали в 2004 году Национальный форум по вопросам ГЧП.
Цели форума включали «снижение цены предложения, усиление единообразия в законодательстве и передачу опыта для улучшения подготовки специалистов государственного сектора». В нем приняли участие представители всех штатов и центрального правительства. В целом по состоянию на 2006 год планировалось дополнительно реализовать проекты ГЧП на 10 миллиардов долларов США.
§ 3.7. Франция
Во Франции концессии имеют давнюю историю, начиная с Южного канала (Canal du Midi), который в середине XVII века соединил побережье Атлантического океана и Средиземного моря. На протяжении XIX и первой половины XX века муниципальные ГЧП в сфере водоснабжения и канализации были обычным явлением, и это заложило общие основы для предоставления таких услуг, как вывоз мусора и городского транспорта. Впоследствии их приняли страны с гражданской системой права. Точно так же в форме концессии развивались железные дороги, производство и распределение электроэнергии. После Второй мировой войны многие из них перешли в собственность государства. Бо́льшая часть новой инфраструктуры, например автомобильные дороги, создавалась в то время за счет частных инвестиций с привлечением государственных компаний и неявной поддержкой правительства, но предполагала плату за пользование дорогами (см. § 17.2.2). Концессии – одна из форм соглашения о «delegation de gestion du service public» (передаче коммунальной службы в эксплуатацию). Другая основная форма партнерства – «аффермаж», то есть франшиза, которая предполагает эксплуатацию и содержание объекта по соглашению с государством. При этом частные инвесторы несут риски, связанные с недостаточным спросом на услуги и соответствием объекта и услуг установленным государством требованиям. Но государство финансирует строительство объекта и остается его владельцем. Соглашение о франшизе также вступает в силу по прекращении концессии, чтобы разрешить частным лицам дальнейшую эксплуатацию объекта (см. § 15.11). Соглашение о франшизе широко используется в водоснабжении.
Начиная с 2002 года во Франции внедряют структуры типа PFI в области социальной инфраструктуры, на базе законов, относящихся к здравоохранению и тюремной системе. В настоящее время реализуется программа ГЧП по строительству тюрем стоимостью 1,3 миллиарда евро и программа строительства больниц – 1,4 миллиарда евро. В 2004 году приняты законы общего характера, относящиеся к ГЧП. В секторе дорожного строительства также появились новые концессии и были проданы франшизы на эксплуатацию государственных платных автотрасс.
§ 3.8. Южная Корея
§ 3.8.1. Предыстория
Ускоренная индустриализация и экономический рост за счет экспорта до начала 1990-х годов не сопровождались адекватным уровнем инвестиций в общественную инфраструктуру. Они известны в Корее как «капитал, вложенный в инфраструктуру». Закон 1994 года стал первой попыткой привлечь частные инвестиции при помощи концессий. Но достижения оказались очень скромными, потому что на частный сектор переносили слишком большой риск. Семь проектов (в первую очередь дорожных) стартовали, но были заморожены из-за финансового кризиса в Азии в 1997 году и последовавших за ним ограничений, которые Международный валютный фонд (МВФ) установил для экономики Южной Кореи.
В 1999 году был принят закон об участии частных компаний в развитии инфраструктуры. Он до сих пор (с поправками) служит основой для программы «Участие частных компаний в создании и эксплуатации инфраструктуры» (PPI). Одновременно с этим законом и при технической поддержке Всемирного банка приняли правовые акты, направленные на достижение большей прозрачности в проведении конкурсов. В результате появилась долгосрочная программа создания концессий, с весомой долей инвестиций и займов на местном уровне (первоначально закон был направлен на защиту иностранных инвестиций). Он требует от правительства формирования ежегодного плана участия частных компаний в развитии инфраструктуры. В нем указывается ожидаемый уровень частных инвестиций для каждого проекта. Цель – обеспечение скоординированной национальной политики в привлечении частных компаний к развитию инфраструктуры. Закон также поощряет «проекты, начатые по собственной инициативе», то есть те, что не являются частью плана, а запускаются по предложению частного сектора (см. § 6.4.7).
Ключевым аспектом программы участия была гарантия минимального уровня дохода (ГМД). Поначалу она предполагала, что государственный сектор гарантировал получение до 90 % планируемых доходов от объекта (и 80 % в проектах, начатых по собственной инициативе). Поправка 2005 года сделала это положение более гибким, размер гарантии составил 75 % в первые пять лет, 65 % на протяжении следующих пяти лет и 0 % на весь оставшийся срок действия проекта. Кроме того, устанавливалось минимальное значение ГМД для будущих проектов. Если объект не приносил 50 % ожидаемых прибылей, то выплаты вообще не предусматривались. Существовал и «потолок» доходов государственных органов – 110 – 140 % от ожидаемого уровня.
Закон об PPI также предполагал компенсацию потерь из-за разницы курсов более 20 % (это согласуется с целью привлечения иностранных инвестиций) и позволял государственным органам владеть долей до 50 % капитала, а все дивиденды выплачивать частным инвесторам. В нем также есть положения о государственных субсидиях, субсидировании займов и освобождении от уплаты налогов.
Крупными считаются проекты, стоимость которых превышает 200 миллиардов вон (200 миллионов долларов). А с государственной поддержкой – более 30 миллиардов вон (30 миллионов долларов). Они составляют примерно треть от общего числа проектов, находящихся под контролем Министерства бюджетного планирования, а меньшие по масштабу контролируются местными органами власти.
В соответствии с законом об PPI учредили Центр частных инвестиций в инфраструктуру Республики Корея – для оказания политической поддержки, проведения экспертизы и развития новых проектов, для помощи в организации и оценке конкурсных заявок, проведении переговоров по соглашениям о концессиях, подготовке специалистов. Первоначально центр относился к Министерству транспорта и коммуникаций, затем перешел в ведение Министерства бюджетного планирования. Теперь он называется Центром управления государственными и частными инвестициями в инфраструктуру и является подразделением Корейского института развития, находящегося в прямом подчинении президента Республики Корея. Цель этих перестановок, очевидно, заключалась в устранении политического влияния на Центр, а также в том, чтобы сделать подход к его деятельности более объективным.
В 2005 году внесли новые, принципиальные изменения в программу PPI – оценку эффективности расходования средств (см. § 5.3), реализацию проектов по типу PFI, известных в Корее как «строительство – передача – аренда» (BTL), и положения, позволяющие ускорить рост фондов, занимающихся инвестированием в инфраструктуру (см. § 7.2.1). Они относятся к разделу доходов от рефинансирования между государственным и частным секторами (см. § 16.4.5).
§ 3.8.2. Развитие программы PPI
В табл. 3.6 приведена обобщенная информация об утвержденных проектах PPI, начиная с 1997 года. В целом она сопоставима с программой PFI в Великобритании (если не считать Лондонского метро), но по числу отдельных проектов намного уступает. Проекты в основном относятся к транспортной инфраструктуре. Примеры из плана на 2003 год приведены в табл. 3.7.
Пока концессия в транспортной сфере остается основным содержанием программы PPI, но правительство начало реализацию проектов в области социальной инфраструктуры по типу PFI – строительство школ, военных объектов, переработка отходов. В конце 2005 года действовало 86 проектов BTL общей стоимостью 3,8 триллиона вон (3,8 миллиарда долларов). Проекты PPI в настоящее время составляют около 15 % от общего числа инвестиций в инфраструктуру, и соотношение выросло за последние годы. Следовательно, также должен расти общий объем инвестиций в общественную инфраструктуру посредством ГЧП (PPI и BTL).
Финансированием проектов PPI путем привлечения заемных средств сначала занимался Корейский банк развития совместно с иностранными банками (речь о больших проектах, когда невозможно найти в стране источник финансирования).
Коммерческие банки в Корее и небанковские учреждения, такие как страховые компании, теперь тоже играют важную роль на этом рынке. Туда начинают приходить и иностранные инвесторы.
Финансирование проектов PPI за счет заемных средств поддерживает Корейский фонд гарантированного кредитования инфраструктуры, который был также основан по Закону об PPI 1994 года. Он финансируется правительством. Фонд производит выплаты ГМД (гарантия минимального дохода), собственные гарантированные выплаты и банковские займы. Он также гарантирует доход или выплаты долга в проектах PPI, размер которых не превышает установленный лимит в 200 миллиардов вон (200 миллионов долларов). В целом нет причин, по которым участники партнерства не могут получать доход от оплаты услуг. А фонд таким образом гарантирует, что средства можно будет использовать для платежей, когда подойдет срок (см. § 14.8.3).
За 10 лет, предшествовавших 2005 году, Корейский фонд гарантированного кредитования инфраструктуры выдало гарантий на 65 проектов общей стоимостью 3,442 миллиарда вон (3,4 миллиона долларов).
Фонд критикуют за отсутствие конкуренции на строительном рынке, где главенствуют пять больших компаний, за выбор государственных поставщиков, который сильно ориентирован на «общественные работы». Чрезмерное значение придается тому, как объект будет построен. Также упрекают, что гарантия минимального дохода поощряет проекты без должного анализа рисков использования (см. § 13.4.3). В результате государство получило несколько больших исков о выплате. (С учетом этого опыта в положения о ГМД внесли изменения.) Стоит, однако, упомянуть, что без гарантии минимального дохода программа PPI никогда не смогла бы достичь нынешнего масштаба. Пусть этому способствовал определенный объем государственных субсидий, выданных концессиям, ГМД все равно нельзя сбрасывать со счетов (см. § 5.2.1).
