Э. Р. Йескомб
Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования
§ 1.5. ГЧП и общественная инфраструктура
В табл. 1.1 указаны разные обсуждавшиеся выше пути создания объектов общественного назначения, а также показано место, которое ГЧП занимает на шкале между сугубо государственными проектами (где риски несет государство) и исключительно частными. Важно отметить следующее.
• Владение объектом имеет мало общего или не имеет ничего общего с тем, какой тип ГЧП применяется в конкретном случае. Поэтому концессия или PFI могут строиться на основе соглашений о DBFO, BTO или BOT.
• Термины, относящиеся к разным типам соглашений, не всегда используются последовательно, но выбраны наиболее распространенные.
• Табл. 1.1 не содержит всех вариантов реализации проектов, в ней выделяются наиболее важные типы соглашений.
В разных странах одни и те же объекты инфраструктуры могут занимать разное положение на этой шкале. Пример – системы водоснабжения и канализации.
• Государство владеет и управляет ими – такая ситуация имеет место во многих странах.
• Государство владеет, а частные компании управляют – это обычная практика для Франции. Так, в водном хозяйстве оказание услуг в этой сфере регулируется соглашениями об аффермаже (франшизе). В этом случае объекты, которыми владеет государство, переходят в долгосрочное управление к франшизополучателю (обычно на 10 – 12 лет).
• PFI. Для развития новых проектов по предоставлению услуг, связанных с водой, в Турции и Китае используются соглашения о BTO или BOT, которые предполагают, что риски и платежи переходят к государственному сектору, то есть платит государство, а не конечный потребитель.
• Концессии стали распространенным явлением в развивающихся странах. Там частные инвесторы строят новую систему, взимают плату с потребителей (цены могут устанавливать государственные органы непосредственно или с помощью соглашения о концессии), несут риски, связанные с продажей услуг. Они обеспечивают качество и доступность воды, а в конце срока концессии объекты возвращаются государству.
• Приватизация (BOO). В Англии советы по водным ресурсам, когда-то находившиеся в собственности государства, преобразованы в частные региональные водные компании, которые владеют сетями водоснабжения и канализации. Государство выступает регулирующим органом. Оно следит за качеством услуг, устанавливает ценовой потолок на основании разумной величины дохода от инвестиций и поддерживает некоторый уровень конкуренции в сфере водоснабжения. Сходная система действует и в Чили.
Можно ли говорить о том, что один вид общественной инфраструктуры больше подходит для организации ГЧП, нежели другой? Несомненно, существуют объекты общественной инфраструктуры, по общему мнению, приватизации не подлежащие. Например, дороги, для которых ГЧП (в любой форме: концессия или PFI) является единственным способом привлечения частного капитала. В других случаях, например с водным хозяйством, мнения сильно разнятся – включая приватизацию и ГЧП.
ГЧП оправдывает свое существование. Однако в ряде случаев в большинстве стран почти единодушно считается, что лучший вариант – давать лицензии частным компаниям, то есть осуществлять процесс с помощью частного капитала в рыночной среде, без использования ГЧП. Примером может служить создание сетей операторов сотовой связи. Есть, по-видимому, неизменные виды хозяйственной деятельности, которыми государство обязано заниматься без привлечения частного сектора. Частные армии существовали в Средние века, но маловероятно найти их в наши дни. Хотя частный сектор может при помощи ГЧП заниматься строительством, созданием техники и оказанием услуг вооруженным силам.
§ 1.6. Типы ГЧП
ГЧП можно классифицировать по правовому признаку участия частного сектора в проекте. Для этого используются такие термины, как BOT, BTO ПСФС и другие из табл. 1.1. Они, как правило, указывают на момент передачи права владения объектом от проектной компании государственным органам. Если же проектная компания никогда не была законным владельцем объекта, термины обозначают законные интересы частной компании, такие как аренда недвижимости или просто право на эксплуатацию. Разница между ними юридическая и не затрагивает экономическую и финансовую основы – объекты ГЧП являются активами государственного сектора, и их нельзя продать частным компаниям или лицам (см. § 15.11).
Более продуктивной является классификация по признакам оказания услуг и передачи риска, заложенная в соглашении о ГЧП. На этом основании все ГЧП разделяются на две категории: возможность использования и доступность. Последнюю можно разбить еще на три подкатегории: здания, обрабатывающее предприятие, оборудование и системы или сети.
§ 1.6.1. Возможность использования
Форма концессии предполагает взимание пошлин, сборов или платы за пользование такими объектами, как дороги, мосты и туннели, а также другими объектами транспортной инфраструктуры: портами, аэропортами, поездами, наземным метрополитеном и др. Концессия – яркий пример ГЧП, в котором риск переносится на частный сектор. До сих пор она остается самой распространенной формой партнерства. Но данный тип риска можно перенести и на PFI, например с помощью уже упомянутой ранее теневой платы. В этом случае платит государство, а используют объект водители. Также совмещают оба подхода, когда пошлины и тарифы оплачивают потребители наряду с субсидиями государственного сектора.
§ 1.6.2. Здания
Проекты, связанные со строительством зданий, таких как больницы, школы и тюрьмы, обычно предполагают, что они становятся доступными для использования государственными органами. Как правило, это объекты социальной инфраструктуры. Они являются самым важным типом проектов с использованием PFI – частной финансовой инициативы. В них предполагается предоставление на длительный срок таких услуг, как уборка, снабжение, обслуживание или даже охрана заключенных в тюрьмах. Однако для государственных органов они занимают второе место по важности в сравнении со строительством зданий и доступностью (готовностью к эксплуатации) (см. § 13.5.2).
§ 1.6.3. Оборудование, системы или сети
Значительно реже встречаются ГЧП, связанные с приобретением оборудования, созданием систем или сетей. Все они организованы по типу PFI.
В этих случаях государственные органы платят за готовность объекта к эксплуатации. Примером служат DBFO в области строительства дорог, когда плата зависит не от использования объекта, а от его готовности к эксплуатации. Готовность определяется следующими критериями: закрыты ли полосы движения; скорость движения по дороге; время, за которое можно очистить дорогу от последствий аварий, загрязнений и т. д. Сходным образом оплата по железнодорожным проектам может производиться по готовности системы (например, семафоры или подвижной состав) и ее работы, а не на основе пассажиропотока. Проекты также могут распространяться на уличное освещение или информационные технологии, на такой важный сектор, как производство оборонной продукции.
§ 1.6.4. Обрабатывающее предприятие
Первоначально соглашение BOT («строительство – эксплуатация – передача») использовалось при производстве электроэнергии и, конечно, попадает в эту категорию. Однако в форме ГЧП оно практически не встречается (за исключением некоторых стран Ближнего Востока) из-за повсеместной приватизации предприятий, занимающихся производством и распределением электроэнергии. Наиболее распространено государственно-частное партнерство на перерабатывающих предприятиях, системах водоснабжения, очистки сточных вод, заводах для сжигания мусора. Главная отличительная черта этих и других проектов, упомянутых ранее, – процессы, лежащие в их основе, легко поддаются измерению.
Проекты, связанные с водой, могут быть реализованы в форме концессии или PFI, но в обоих случаях в первую очередь оплачивается их готовность к производству продукции, очистке воды или утилизации сточных вод, а не конкретные объемы переработанной или произведенной продукции. Также в проектах по сжиганию мусора государственные органы платят за готовность к переработке мусора, и если завод не в состоянии сделать это, то выплаты не производятся. В основу таких проектов положены те же принципы, что описаны выше в связи с BTO (соглашением о покупке электроэнергии). Но плата за использование объекта не так важна, и основным критерием снова выступает готовность объекта к эксплуатации.
Глава 2. ГЧП: «за» и «против»
§ 2.1. Введение
Чем объясняется рост интереса к ГЧП во всем мире на протяжении последних лет? Реформа государственного сектора под названием «Новое государственное управление» – теоретическая база ГЧП (§ 2.2). Но на самом деле главная причина бурного роста предприятий ГЧП – отсутствие ограничений, связанных с бюджетами государственных организаций (§ 2.3).
Вместе с тем подробное обсуждение преимуществ и недостатков ГЧП – дело чрезвычайно сложное. Правительства используют разнообразные аргументы в поддержку проектов ГЧП. Однако многие из них служат для оправдания решения, которое было принято ранее, исходя из имеющегося размера бюджета. Такие аргументы еще будут упоминаться на страницах книги, но стоит собрать их вместе уже сейчас. В основном дебаты касаются следующих вопросов:
• ГЧП привлекает дополнительные инвестиции в общественную инфраструктуру (§ 2.4);
• в ГЧП не так заметны повышенные расходы на финансирование (§ 2.5);
• можно ли передачу риска и эффективность расходования средств отнести на счет более высоких расходов на финансирование (§ 2.6);
• экономия за счет масштаба (§ 2.7);
• преимущества оценки стоимости жизни проекта и его технического обслуживания (§ 2.8);
• добавление стоимости за счет привлечения специалистов из частного сектора (§ 2.9);
• ГЧП – катализатор реформирования государственного сектора (§ 2.10);
• сложность проблемы (§ 2.11);
• влияние ГЧП на гибкость государственного сектора (§ 2.12).
И, наконец, не стоит упускать из виду политический контекст данной дискуссии (§ 2.13).
§ 2.2. Новое государственное управление. ГЧП и приватизация
ГЧП необходимо рассматривать более широко – в свете реформы государственного сектора под названием Новое государственное управление (NPM)[10], которая поощряет:
• перераспределение полномочий между разными уровнями государственного управления;
• разделение ответственности за приобретение коммунальных услуг и их предоставление;
• оценку коммунальных услуг на основе объемов выпуска или их доступности (см. § 1.3.2);
• заключение соглашений с частным сектором о производстве последним коммунальных услуг;
• приватизацию коммунальных услуг.
Все это сильно размывает границы между частным и государственным секторами экономики. Итак, соглашения о BOT и его модификации создали практическую основу для нового поколения ГЧП в 90-х годах (см. § 1.4.3), а теоретической или политической базой для них стало NPM.
Приватизация коммунальных служб началась в Великобритании в 1980-е годы при Маргарет Тэтчер и распространилась во многих странах. Идеология NPM гласила, что государство должно обеспечить частному сектору возможность предоставлять услуги в тех отраслях, где это экономически выгодно, особенно в коммунальной сфере. Там конкуренция ведет к улучшению обслуживания и снижению потребительских тарифов, а также к экономии ограниченных ресурсов (особенно если услуги предоставляются бесплатно или ниже их себестоимости).
Эти установки отменяли принципы XX века, по которым коммунальные услуги должно предоставлять государство (притом что раньше частный капитал брал на себя эту инициативу, как говорилось выше). Последующая программа PFI в Великобритании (см. § 1.4.5) переносит преимущества приватизации в базовые коммунальные службы, не подлежащие приватизации. Эффективность расходования средств (ЭРС) и другие аргументы, рассматриваемые ниже, во многом произросли из концепции NPM. Вместе с тем между приватизацией и ГЧП существуют различия, которые не позволяют ГЧП достигать тех же результатов, что и приватизация.
• Государственные органы несут прямую политическую ответственность за услуги, предоставляемые в рамках ГЧП. Но если служба приватизирована, то государство снимает с себя ответственность.
• Граждан не очень заботит, частная или государственная компания предоставляет услуги в рамках ГЧП. Однако если коммунальные службы приватизированы, их отношение к этому меняется.
• При государственно-частном партнерстве владельцем физического капитала остается (или вновь становится) государственный сектор, а после приватизации капитал переходит в частные руки навсегда.
• ГЧП обычно создается для монопольного предоставления услуг, а приватизация – это появление конкуренции.
• При ГЧП перечень и стоимость услуг четко определяются специальным соглашением между частным и государственным секторами. В частном секторе эти параметры контролируются, если вообще контролируются, с помощью определенных форм лицензирования или правового регулирования, допускающего регулярное изменение цен. Либо они отдаются на откуп стихии рынка.
§ 2.3. Выплаты из бюджета
Реформа «Новое государственное управление» заложила теоретический фундамент ГЧП. А первичной причиной широкого распространения стало то, что ГЧП не нуждается в государственном финансировании. ГЧП распределяет капитальные затраты объекта, принадлежащего государственному сектору, на весь его жизненный цикл, а не относит их на счет государственного бюджета (см. § 5.5). Затраты либо оплачивают потребители – вместо налогов (в случае концессии), либо госбюджет на протяжении срока действия соглашения о ГЧП. В любом случае это взимание платы за услуги. Программа ГЧП, таким образом, позволяет государственному сектору вырваться за рамки краткосрочных ограничений на инвестирование в общественную инфраструктуру, которые накладывают недостаточные налоговые сборы и ограничения, связанные с государственными заимствованиями. Программы и термины ГЧП, например частная финансовая инициатива или инновационное финансирование, сейчас часто используют американские правительственные структуры, что подтверждает точку зрения, согласно которой определение ГЧП первоначально применялось для обозначения частных инвестиций в государственный сектор.
Здесь возникает вопрос относительно уместности бюджетных ограничений на инвестиции в инфраструктуры, требующие использования ГЧП. Особенно это касается ограничений, созданных искусственными правилами, такими как Маастрихтское соглашение, которое накладывает ограничения на величину бюджетного дефицита в странах Евросоюза. Противники называют ГЧП «займами, которые не отражаются в балансе» правительства, даже если у этих партнерств имеются и другие преимущества, которых мы коснемся далее. Можно сказать, что лучше изменить принципы учета в государственных структурах для таких случаев, а не искажать сам принцип. Хотя ГЧП часто называют (и будут называть) «забалансовым» для государственного сектора, но в этом секторе баланс формируется иначе, чем в частной компании. Например, в PFI плата за обслуживание – будущие годовые затраты, которые оказывают непосредственное влияние на бюджет государственного сектора. Это представляет особую опасность для небольших стран, принимающих участие в масштабных программах PFI. Например, в Португалии (см. список литературы) платежи по крупной и быстроразвивающейся программе строительства дорог по типу PFI сильно отразились на государственном бюджете.
§ 2.4. Взаимодополняемость
Если первоначальные вложения в ГЧП не учитываются в государственном бюджете, это позволяет государственному сектору инвестировать (или ускорять процесс) в инфраструктуру, что иначе было бы невозможно (или отложено на потом). Таким образом, выбор, учитывая бюджетные ограничения, фактически делается не между ГЧП и проведением конкурса на строительство объекта, а между ГЧП и полным отсутствием инвестиций. Эта «взаимодополняемость» часто становится аргументом в пользу ГЧП. Власти утверждают: «ГЧП дает нам возможность быстрее вкладывать средства в коммунальные службы». Отсюда политическая привлекательность ГЧП.
С макроэкономической точки зрения, если государственные инвестиции растут, то частные – сокращаются. В итоге результат не меняется – вне зависимости от типа инвестиций. Однако, по-видимому, существует немного доказательств того, что ГЧП «вытесняют» инвестиции в частном секторе в какой бы то ни было отрасли. (Хотя они и могут повлиять на строительную индустрию, о чем пойдет речь ниже.) Точно так же понятно, что ГЧП на самом деле – дополнение к другим формам государственного инвестирования, а не замена им.
§ 2.5. Затраты на финансирование и перенос риска
Частное финансирование ГЧП очевидно дороже, чем финансирование проекта за счет государственного бюджета и государственных займов. Капитальные затраты в этом случае выше примерно на 2 – 3 % в год. Это справедливо даже для PFI, где платежи все равно производятся из государственных средств.
Государственные займы дешевле. Тот, кто дает в долг государству, своими деньгами особенно не рискует. А кредиторы ГЧП рискуют. Риски, связанные с проектом, не исчезают просто потому, что его финансирует государство. Поэтому можно сказать, что их берет на себя государственный сектор. По сути, они представляют собой скрытые издержки на реализацию проекта. И их надо прибавить к незначительным издержкам государственного финансирования, чтобы сделать эту величину сопоставимой с затратами на финансирование ГЧП.
Существует противоположная точка зрения, согласно которой госсектор лучше справляется с распределением рисков, чем частный. Реальные издержки государственного финансирования проекта даже с учетом рисков действительно ниже. Но так можно дойти до того, что правительство должно финансировать все. И с равным успехом утверждать, что частными компаниями владеет множество отдельных акционеров (непосредственно или через инвестиционные или пенсионные фонды) и они защищают себя от рисков, обладая множеством различных акций. Следовательно, нет веских оснований утверждать, что способности частного и государственного секторов нейтрализовать риск сильно различаются.
Однако трудно провести количественную оценку переноса риска в ГЧП (или сходного риска, актуального при госзакупках). То же самое относится и к другим возможным преимуществам ГЧП. Реалистичнее подход, где дискуссия о сравнительной величине затрат отталкивается от предположения, что есть свобода выбора между государственным финансированием проектов и ГЧП. Хотя чаще всего из-за бюджетных ограничений такого выбора просто не существует – в действительности приходится выбирать между ГЧП и отказом от проекта. Проблема, таким образом, сводится к возможности строительства объекта с оптимальными затратами посредством ГЧП, вне зависимости от результатов госзакупок.
§ 2.6. Перенос риска и «эффективность расходования средств»
Несмотря на проблематичность количественной оценки, перенос риска остается основным аргументом в пользу ГЧП (см. § 5.3). То есть риском лучше управляют частные компании, и, соответственно, затраты будут ниже, чем в госсекторе. Получается, что перенос риска улучшает показатель эффективности расходования средств. С этой точки зрения ЭРС – не просто минимум затрат, она также учитывает перенос риска, издержки за весь срок службы объекта (§ 2.8) и услуги, произведенные при помощи объекта. Все это в совокупности помогает установить, что приносит бо́льшую выгоду. Доводы в пользу ЭРС имеют огромное политическое значение – это доводы в защиту программы ГЧП. Перенос риска также неразрывно связан с тем, что проекты обязательно отражаются в балансе государственного сектора, если невозможно показать, что имеет место перенос риска в частный сектор (см. § 5.5).
Нет сомнений, что ГЧП побуждает государственный сектор к определению проектных рисков и заставляет задуматься об их переносе не тем способом, который связан с привычной процедурой проведения государственных закупок. (Каким образом перенос риска проявляется в соглашениях о ГЧП, будет обсуждаться в главе 14.) Перенос – сложный процесс, но если вкратце: ГЧП переносит в частный сектор риски в строительстве, рыночный риск и риск готовности объекта. Каждую категорию мы рассмотрим далее.
§ 2.6.1. Строительный риск
Реализация больших проектов в рамках государственного сектора может привести к значительному перерасходу средств (см. § 5.2.3). Суммы, которые государственные органы выплачивают за ГЧП, определяются соглашением, а значит, перерасход невозможен (его обычно не бывает). Очевидно, что в рамках ГЧП риск строительства ложится на частный сектор.
Причиной тому не столько сама структура ГЧП, сколько то, что затраты определяются соглашением с генеральным подрядчиком (см. § 14.6.1), в котором проектная компания (через субподрядчика) также принимает на себя риск, связанный с проектированием, то есть риск возникновения ошибок или упущений в проекте или риск проведения дополнительных работ. Соглашения с генподрядчиком полностью не исключают перерасход средств или невозможность завершения строительства объекта (см. § 14.6.3). Они позволяют избежать проблемы, характерной для госсектора. Суть ее в том, что при схеме «проектирование – проведение конкурса – строительство» неизбежен рост расходов. Они обусловлены изменениями и дополнениями, которые госорганы вносят в проект по ходу дела. Впрочем, первоначальная стоимость соглашения с генеральным подрядчиком, конечно, выше – по сравнению с договорами на проектирование, проведение конкурса и строительство (см. § 14.7.1), которые оставляют место для повышения расходов. Затраты на реализацию проектов ГЧП также могут сильно возрастать (их можно скрыть благодаря сокращению объема выполненных работ) в промежуток между получением заявок и моментом подписания соглашения (см. § 6.3.8). То есть превышение первоначальной величины происходит, но на другом этапе проекта.
В любом случае соглашения с генеральным подрядчиком могут применяться и при проведении государственных конкурсов, чтобы уменьшить перерасход средств (см. § 17.2). Сочетание проектирования и строительства (положения о которых являются частью соглашения о ГЧП) должно обеспечить скорейшее завершение строительства, поскольку они отчасти выполняются параллельно, а не последовательно. И все же это преимущество госорганы могут закрепить за собой, если заключат договор о проектировании и строительстве, а не будут следовать схеме «проектирование – проведение конкурса – строительство».
