Э. Р. Йескомб
Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования
2. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 374.
3. Воронов В. Концессии на Руси. Хорошо забытое прошлое // Строительство и городское хозяйство в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 2008. № 105.
4. Концессии в жилищном строительстве, коммунальном и транспортном хозяйстве России и СССР: документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. IV / под ред. проф. М. М. Загорулько; сост. Р. Т. Акчурин, В. В. Булатов, А. П. Вихрян, О. В. Иншаков, Ю. И. Сизов, Т. В. Царевская-Дякина. Волгоград, 2006. С. 62.
5. Попов А. Ненужные концессии // Финансы. 2006. № 21 (158).
6. «Русская Википедия»: статьи «Государственно-частное партнерство», «Кормление», «Откуп».
§ 3.2. Развитие программ ГЧП
Программы ГЧП создаются в разных странах по очень схожему сценарию.
Они обычно начинаются с организации концессий на строительство платных дорог (мостов или тоннелей), используя при этом знакомую в целом идею. Даже если она нова для данной страны, финансирование проектов за счет собственных средств (по крайней мере, не из государственного бюджета) делает ее очень привлекательной. Но объемы строительства платных дорог имеют свой предел, и во многих странах уже перешли или переходят к следующей ступени – подключают PFI для проектов социальной инфраструктуры. Программы ГЧП, таким образом, становятся разнообразнее и требуют более четкого контроля и управления, например при помощи государственных структур, занимающихся ГЧП, соответствующих законов и стандартных форм соглашений, о чем речь пойдет далее.
Для успешного выполнения программы ГЧП необходимы следующие условия:
• политическая воля (см. § 2.13);
• подходящая нормативно-правовая база (см. § 3.3);
• объекты со значительными первоначальными капиталовложениями и наличием долгосрочных требований к обслуживанию на протяжении всего жизненного цикла (см. § 2.8);
• сходные по размеру проекты для сравнения расходов с затратами на организацию государственных закупок (см. § 7.4);
• объекты с четко установленными требованиями к оказанию услуг и долгосрочной перспективой использования при отсутствии гибкости соглашения о ГЧП (см. § 2.12);
• непрерывная и гарантированная череда проектов, которая привлечет интерес частных компаний к созданию необходимых технологических, инвестиционных и финансовых возможностей (см. § 9.3.1);
• наличие соответствующих институциональных возможностей для управления программой ГЧП в целом и отдельными проектами в частности.
Что касается последнего пункта, то важнейшая составляющая программы ГЧП – создание специализированной государственной структуры по вопросам ГЧП. Как правило, ее выстраивают в рамках государственного казначейства или министерства финансов. Эта структура станет отвечать за экспертизу и техническую поддержку министерств и других госслужб, занятых развитием ГЧП. Поскольку организация ГЧП требует куда больше умений, чем госзакупки, а этих умений обычно недостает в госсекторе, то полезно создать координирующий центр. Необходимо привлечь специалистов из разных областей (финансы, право, инженерия, планирование, политика и т. д.), желательно имеющих опыт работы в государственном и частном секторе. Функции этой структуры могут быть следующими:
• создание нормативно-правовой базы (§ 3.3);
• публикация нормативной и технической документации;
• подготовка специалистов;
• реализация первоначальных пилотных проектов для тестирования форм ГЧП;
• консультирование по техническим вопросам и техническая поддержка определенных проектов;
• проведение семинаров по оценке ожидаемых и фактических результатов проектов;
• обеспечение единообразия в стратегическом планировании и политике государственного сектора в целом;
• координация программы ГЧП и тем самым исключение «столпотворения» – слишком большого количества проектов одновременно;
• координация «покупательной способности» для заключения соглашений на самых выгодных условиях.
Важно, чтобы структура имела все полномочия для проведения политики, соединяющей разные части госсектора, и прямую связь с высшими государственными служащими.
В общем, данная структура должна дополнять, а не заменять привлекаемых госорганами консультантов со стороны (см. § 6.7). Хотя существуют и другие варианты. Национальное агентство финансового развития в Ирландии было создано в 2003 году (помимо структуры, занимающейся делами ГЧП, которая решает перечисленные выше задачи). Одна из особых функций агентства – роль финансового советника государственных органов (хотя часть работы выполняют и консультанты со стороны). Это объясняется необходимостью сосредоточения и сохранения функций консультанта в государственном секторе экономики.
§ 3.3. Законодательная база
Организация концессии всегда требует специального закона о реализации проекта или нормативно-правовой базы, касающейся концессий в целом, которая позволила бы частной компании назначать цены и плату за предоставление услуг государственным сектором. В ряде стран, особенно там, где применяется общее право (то есть правовая система произошла от английского общего права), PFI считается формой государственных закупок, для которой не обязательно устанавливать особые правовые нормы. В других странах, прежде всего в тех, где применяется гражданское право (то есть правовая система произошла от Гражданского кодекса Франции), могут потребоваться особые законы для создания нормативной базы, как в случае с законами о концессии. (В странах, где применяется гражданское право, зачастую существует особая правовая база и судебная система для отправления гражданского правосудия, к ведению которого относится и ГЧП.) Поэтому французам пришлось, к примеру, принять специальный закон о ГЧП, чтобы преодолеть препятствия правового характера, касающиеся PFI, такие как:
• требование отдельно проводить тендеры по строительству, долгосрочной эксплуатации и содержанию объекта, а не объединять их в рамках ГЧП;
• запрет на отсрочку платежей за общественные работы (на том основании, что это способно создать в будущем нагрузку на бюджет, который по закону принимается ежегодно и не может быть определен заранее);
• ограничения на передачу управления общественной инфраструктурой частным лицам;
• требования относительно страхования займов (см. § 12.3).
За последние годы несколько стран приняли либо основательно пересмотрели законы, касающиеся ГЧП (в первую очередь относящиеся к PFI). Среди них Италия в 2002 году, Бельгия (Фландрия), Португалия и Испания в 2003 году, Бразилия (на федеральном уровне и на уровне штатов) и Франция в 2004 году, Греция, Южная Корея, Польша и Россия в 2005 году. Несколько американских штатов также приняли либо пересмотрели законодательство по концессиям на строительство магистральных дорог. Налицо явное усовершенствование нормативно-правовой базы, относящейся к концессиям и PFI. Это дает правительству возможность:
• подтвердить свои политические заявления четко разработанным законодательством;
• определить роль органов власти, включая контроль и одобрение отдельных проектов ГЧП;
• ясно прописать процедуру проведения конкурсов;
• создать основу, благодаря которой государственные органы смогут обезопасить проект от рисков, гарантировать получение дохода;
• создать процедуру, по которой государственные органы смогут вносить изменения в требования к проекту и компенсировать проектной компании связанные с этим дополнительные затраты;
• ясно обозначить права инвесторов при досрочном расторжении соглашения независимо от причин: отказ проектной компании от исполнения обязательств или желание государственных органов вернуть себе контроль над объектом (см. § 15.5 – 15.8);
• дать кредиторам возможность заниматься безопасностью соглашения о ГЧП (что в противном случае невозможно по закону), а также право вмешательства (см. § 15.4.2);
• если это необходимо, создать стимулы для инвестиций, такие как специальные налоговые льготы и т. д.
С другой стороны, использование соглашений в странах, где действует общее право, позволяет более гибко вносить изменения в программу ГЧП с учетом опыта. А поскольку различные аспекты соглашений являются общими для всех проектов, многого также можно достичь путем стандартизации положений, которые относятся к:
• требованиям о завершении объекта в оговоренной комплектации к определенному сроку (см. § 13.3.4);
• способности государственных органов следить за процессом проектирования и строительства (см. § 6.6.1, 6.6.3);
• обязательствам государственных органов в отношении строительства (см. § 15.2.4);
• положениям, позволяющим государственным органам изменять содержание требований к проекту (см. § 15.2.3);
• ограничениям на изменение собственника проектной компании (ср. § 7.2.3) или условий заемного финансирования (см. § 16.4.3);
• страхованию и использованию страховых премий для восстановления объекта (см. § 12.4);
• возможности государственных органов вмешиваться в работу и брать управление объектом на себя в экстренных случаях (см. § 15.4.1);
• долгосрочным обязательствам по содержанию объекта, включая его возврат государству по завершении срока действия соглашения о ГЧП (см. § 15.11);
• досрочному прекращению соглашения, включая выплату компенсации проектной компании (см. § 15.5 – 15.10).
Поэтому конечный результат стандартизации соглашений может быть идентичен достигнутому с помощью нормативно-правовой базы. К тому же стандартные условия привлекают партнеров из частного сектора, они ясны и определены для поставщиков и заемщиков.
Некоторые аспекты специфичны для каждого типа договоров, например о концессии или PFI. В последнем случае это определяется природой переноса риска и сектором, в котором действует проектная компания: требования к строительству дороги сильно отличаются от тех, что предъявляют к строительству школы. Поэтому можно создать более конкретные законы или стандартную форму для таких специфических пунктов, как механизм платы за услуги, включая требования к оказанию услуг (см. главу 13). Впрочем, если в планах множество проектов, то полезнее составить стандартные формы соглашений о ГЧП с учетом этих вопросов.
§ 3.4. Великобритания
Мы уже затронули теоретические предпосылки появления PFI в Великобритании (см. § 2.2). Сейчас рассмотрим историю, развитие и некоторые текущие политические проблемы.
§ 3.4.1. История
В 1980-е годы государственная политика в Великобритании не поощряла привлечение частного капитала для финансирования общественной инфраструктуры на том основании, что это ослабит ограничения государственного бюджета, которые правительство желало сохранить неизменными. До 1981 года частное финансирование в основном регулировалось «Правилами Рури» (названными так в честь главы казначейства). Первоначально они распространялись на государственные компании, но в 1988 году их пересмотрели, чтобы применить к другим случаям инвестирования в государственном секторе. «Правила Рури» регламентировали: частное финансирование используется только для замещения государственных расходов, но не в качестве дополнения к ним. Также были необходимы доказательства дополнительных преимуществ привлечения частного финансирования, оправдывающие его более высокую стоимость. Но со временем стало очевидным, что эти установления следует смягчить, поскольку ограничения препятствовали жизненно важным инвестициям в общественную инфраструктуру.
В 1989 году из «Правил Рури» исключили пункт о замещении, и в 1992 году начала работать программа «Частная финансовая инициатива» (PFI). Цель PFI – привлечение частного финансирования в общественную инфраструктуру, что уже и происходило на протяжении нескольких предшествующих лет.
В первую очередь речь о строительстве туннеля под Ла-Маншем (соглашение подписано в 1987 году), Дартфордского моста через Темзу (1987) и второго моста через Северн, соединяющего Англию и Уэльс (1990). Это были концессии. Первоначально цель PFI состояла в воплощении похожих проектов «самофинансирования», но потом они получили дальнейшее развитие. В 1993 году создали комиссию по частному финансированию с целью стимулирования частных инвестиций в государственном секторе, поиска новых способов и решений. Уже в 1994 году все государственные органы – участники проектов были обязаны изучить возможность привлечения частных вложений в капитальное строительство («всеобщая проверка»). Главные государственные департаменты – транспортный, здравоохранения и образования – организовали управления по частному финансированию (PFU)[13] для координации, специальной экспертизы и развития проектов. Дополнительные транспортные проекты, первые проекты в области общественной инфраструктуры использовали новую схему PFI, по которой оплата осуществляется государственными органами, а не конечными пользователями (см. § 1.4.5).
Смена правительства в 1997 году привела к реструктуризации программы PFI и ускоренному ее развитию. (Это утверждение можно толковать по-разному. Тогда правительство использовало термин ГЧП не только в отношении проектов PFI, но и касательно привлечения частных собственников к участию в государственных предприятиях, то есть приватизации. А также по отношению к так называемой Wider Markets Initiative – еще одной форме привлечения специалистов и финансов из частного сектора для увеличения прибыльности государственных активов, использовавшихся не в полной мере. Некоторые проекты ГЧП, согласно определению, данному в этой книге, нельзя отнести к программе PFI. Об этом – позже.)
В 1997 году Казначейство (министерство финансов) приняло на себя управление программой PFI. Для внедрения подробно разработанных процедур и рекомендаций, а также для работы над несколькими особыми «поисковыми» проектами при Казначействе была создана рабочая группа, состоящая из госчиновников и специалистов частных компаний и действующая при поддержке банков и юридических фирм.
Рабочая группа опубликовала «Инструкции» по бухгалтерскому учету (см. § 5.5), методике сравнения государственных предприятий (компаратор государственного сектора) (см. § 5.3) и назначению консультантов (см. § 6.7).
Самый важный документ рабочей группы – «Стандартизация соглашений о PFI». Это – первое программное и одновременно подробное изложение требований к соглашениям о ГЧП, в некоторых аспектах касающееся и концессий. Документ дважды пересматривался, последний раз в 2004 году, к нему сделали ряд дополнений. (Более подробная информация – в списке литературы в конце книги.) В нем нашла отражение хозяйственная практика, итоги переговоров с частными структурами, представляющими инвесторов, банки и подрядчиков. Из первоначального полного руководства, иллюстрированного стандартными статьями договора, документ превратился в узко специализированное соглашение о ГЧП, которому в целом обязан следовать государственный сектор. (Хотя отдельные государственные учреждения создали собственные, специализированные варианты документа.) Впоследствии в некоторых странах он стал основой стандартного соглашения о ГЧП, то есть оказался полезным при реализации многих проектов ГЧП в рамках программы PFI. Однако документ чрезвычайно усложнился (например, раздел о страховании с 12 страниц в 1999 году вырос до 47 страниц в 2005 году). Его критиковали за отягощение техническими подробностями. Несмотря на стандартизацию, поиск исполнителя проекта длится дольше – по сравнению с рядом стран, где действуют программы ГЧП. (Здесь надо отметить, что процесс планирования в Великобритании длителен сам по себе, то есть эта проблема не является типичной именно для ГЧП.)
Первоначально предполагалось, что рабочая группа будет функционировать два года. Однако со временем стали очевидны преимущества постоянного «центра экспертизы» для государственного сектора. Поэтому в 2000 году обязанности группы отошли к отдельной компании – Partnerships UK plc (PUK). Компания существует в форме ГЧП, созданного с участием частного (51 %) и государственного (49 %) капитала. Она оказывает техническую поддержку казначейству и специализированную помощь государственным органам, а также действует в проектах, не связанных с PFI, таких как Wider Markets Initiative. PUK осуществляет сугубо «институциональную поддержку» государственному сектору и не является конкурентом консультантов, привлекаемых из частного сектора (см. § 6.7). Структуры, ведающие частным финансированием, в рамках отдельных государственных учреждений также продолжают играть важную роль. Это еще один (полностью принадлежащий государству) центр экспертизы, который оказывает поддержку ГЧП, создаваемым на уровне органов местного самоуправления.
PUK принял от рабочей группы функцию технической поддержки PFI, а ответственность за политику в области PFI перешла к новому управлению государственной торговли в структуре казначейства. Это сделано на том основании, что PFI – еще один метод проведения государственных закупок, которые полностью перешли в ведение управления. Впрочем, было ясно, что политическая подоплека PFI не позволяла управлению заниматься вопросами ГЧП, и в 2003 году ответственность за проведение политики в этой области вернулась к PUK. В итоге возникла несколько запутанная структура. Рабочая группа по стандартизации ведала политическими вопросами, но иногда занималась и техническими (или частично касающимися политики), не прибегая к помощи управления.
Идея центра экспертизы в целом нашла применение во всем мире. Но центром становилась государственная организация, а не частично приватизированная, как в Великобритании. Выдвигались предположения, что в PUK наличествует конфликт интересов, поскольку у него есть частные акционеры, а оно должно действовать в интересах государства. Один из аргументов в пользу отделения от государственных структур и частичной приватизации центра экспертизы – наем специалистов, имеющих опыт работы в частном секторе. Государственные служащие малосведущи в вопросах инвестирования и финансирования, и проводимая ими экспертиза будет неполной. Временное привлечение специалистов из частного сектора – обычный способ решения проблемы, но это не заменяет штатных специалистов в организации.
§ 3.4.2. Развитие программы PFI
В табл. 3.2 вкратце перечислены проекты PFI, начиная с 1987 года. Британское правительство не включило в этот список туннель под Ла-Маншем. Отдельно помещены проекты со стоимостью капитала более 100 миллионов. Всего подписано соглашений о начале 725 проектов с общим капиталом 47,5 миллиарда фунтов стерлингов. К середине 2006 года около 500 из них еще действовали. Программа PFI, таким образом, отличается своими масштабами. Хотя некоторые очень крупные проекты скорее искажают картину, в особенности те, что относятся к Лондонскому метро (см. комментарий к табл. 3.2), но примечательно также и значительное число более мелких проектов.
В табл. 3.3 приведены те же данные, но с разбивкой по отраслям. Программа PFI начиналась с транспортных проектов. Они и сейчас не потеряли своего значения, но теперь появились проекты, связанные с обороной страны, новые направления в области социальной инфраструктуры – строительство больниц, образовательных учреждений. И их большинство. Школьные проекты реализуются на «коллективной» основе, включая строительство или восстановление нескольких школ для одного и того же государственного заказчика. А это означает, что количество отдельных школьных проектов намного превышает общее число, равное 144. Яркая характеристика программы PFI – множество сравнительно небольших по размеру отдельных проектов. В таких странах, как Испания и Южная Корея, в среднем проекты больше по масштабу, а количество их меньше.
Основная масса проектов PFI фактически реализуется местными властями (муниципальными, графствами и т. д.), но бо́льшая часть платы за услуги лежит на центральном правительстве. Такое финансирование получило наименование: «Кредиты для PFI». Оно, как правило, покрывает главные капитальные затраты в общей сумме платы за услуги, а местным властям остается оплачивать операционные расходы из своих обычных доходов (на том основании, что им все равно придется оплачивать эти расходы, даже если не будет новых объектов). Поэтому центральное правительство берет под контроль программу PFI, проекты в табл. 3.3 относятся к управлению, которое находится в ведении центрального правительства. Такой высокий уровень централизации отличает данную программу от программ ГЧП в некоторых других странах. Вероятно, он стал важным фактором в быстром росте PFI в социальной инфраструктуре.
Однако вызывает недоумение, что ГЧП, организованные местными органами самоуправления не столько за счет кредитов для PFI, сколько за счет их собственных обычных доходов, как, например, в области переработки отходов, не рассматриваются в качестве проектов PFI и, следовательно, не отражаются в этих данных. С точки зрения отчетности эти проекты не подчиняются казначейству напрямую, как проекты PFI, и в этом их недостаток, так как они не получают экспертную помощь от центрального правительства.
Другая характерная черта британской программы PFI в том, что первые проекты реализовывались в форме концессии, а теперь она совсем не применяется. И даже в этих случаях не происходил перенос риска использования, то есть фактически все соглашения о ГЧП построены на основе «готовности объекта к эксплуатации». Этим Великобритания отличается от большинства других стран; в них концессии играют заметную роль в ГЧП, часто – главную. Отчасти это следствие трудностей строительства новых платных дорог: в стране мало места. А частично – результат более широкого применения ГЧП в сфере общественной инфраструктуры, где трудно привязать оплату к оказанным услугам.
Поскольку многие коммунальные службы сейчас подпадают под действие PFI, Казначейство Великобритании, принимая во внимание опыт, ограничило их использование в некоторых случаях. ГЧП для создания объектов с капитальными затратами менее 20 миллионов и IT-проектов (см. § 2.12) теперь не поощряется. Так же как и включение в соглашение о ГЧП пункта о дополнительных услугах: уборке, снабжении или обеспечении безопасности (см. § 13.2).
