Э. Р. Йескомб
Государственно-частное партнерство. Основные принципы финансирования
§ 2.9.4. Эффективность
Здесь мы исходим из предположения, что частные компании в целом действуют более эффективно, нежели государственные структуры, потому что прибыль является основным стимулом для достижения эффективности. Но проблема в том, что частным компаниям, по сути, платят не за эффективность, а за выполнение условий соглашения о ГЧП. «Зафиксировав» требуемый уровень эффективности посредством исполнения условий (см. § 13.5), государственные органы лишаются возможности делать собственные эффективные сбережения на будущее в течение срока действия соглашения о ГЧП, только если такая составляющая платы за услуги, как операционные расходы, индексируется на уровне ниже инфляционного (см. § 11.3.2).
Данный аргумент становится более весомым, если применяется к приватизации услуг на конкурентном рынке, но не к ГЧП, где конкуренция исчезает после подписания соглашения. Это, по меньшей мере, подчеркивает важность конкуренции при заключении соглашений о ГЧП (см. § 6.3).
Если отсутствует механизм серьезного контроля, то так называемая эффективность частного сектора в действительности выливается лишь в наем меньшего количества сотрудников за меньшие деньги либо в иные действия, снижающие качество коммунальных услуг.
Однако этот аргумент не лишен смысла, поскольку очевидно, что сочетание удержаний и штрафных санкций за несоблюдение условий и контроль со стороны инвесторов и кредиторов должны устранить последствия неэффективного управления. В системе государственных закупок такие недостатки скрыть легче.
§ 2.9.5. Инновации
Также утверждают, что ГЧП дает частным компаниям различные варианты решений, а государственному сектору – преимущества инноваций при проектировании или в способе оказания услуг. Это связано с главной особенностью ГЧП – государственные органы при проведении конкурса обычно указывают результаты проекта, а не затраты. Иными словами, госорганы обозначают требования, но не определяют способ их выполнения. Так, они могут указать, что в здании школы должно быть определенное количество классных комнат определенного размера, специально оборудованные помещения для приема пищи на определенное количество детей и т. д. Они не предлагают воплощать детально разработанный проект. Плата за услуги производится, если требования соблюдены (см. § 13.5.1, 13.5.2). Именно большая гибкость в требованиях к результату работ дает участникам конкурса возможность предлагать инновационные решения.
Несмотря на это, многие претенденты возлагают большие надежды на тех, кто раньше работал в государственном секторе. Однако трудно поверить, что такие люди вдруг станут новаторами оттого, что сменили место службы. Если они не смогли стать новаторами в государственной компании, значит, что-то не в порядке с самой системой, а не с людьми. На самом деле можно выдвинуть и такой аргумент: служащие государственных компаний не имеют стимулов для инноваций, если с ними связан повышенный риск. С другой стороны, а сколько возможностей для инноваций существует во многих ГЧП? Госорганы, которые уже занимаются эксплуатацией подобных объектов, вероятно, лучше осведомлены, что можно (или нельзя) сделать для их усовершенствования. Этот довод говорит в пользу разработки госорганами «стандартного» детального проекта ГЧП (такого как строительство школы) без указания требуемых результатов, которые заставляют участников конкурсов тратить время и деньги на разработку собственных проектов (см. § 13.2). Вместе с тем нельзя упускать из вида следующее: когда государственные органы указывают необходимые затраты, это может поставить под удар перенос риска – если госорганы допустят ошибку при проектировании, то они и будут отвечать за нее.
Более того, инвесторы проектов ГЧП, как правило, не одобряют инноваций, если они создают дополнительные или неизвестные кредиторам риски.
§ 2.9.6. Поступления от третьей стороны
В некоторых случаях проектная компания может получать дополнительные доходы, используя объект не только для общественного назначения (см. § 13.7). Хотя того же могут добиться и госорганы как владельцы объекта, опыт управления частной компании часто более полезен. Любой дополнительный доход снижает плату за услуги и улучшает показатель ЭРС для государственных органов.
§ 2.9.7. Риск потери и обесценивания капитала
Когда коммунальные услуги оказывают сторонние компании (см. § 1.5) и делают это не на должном уровне, они теряют прибыль, но этим все и ограничивается. В ГЧП частные инвесторы и кредиторы рискуют собственным капиталом и, следовательно, имеют мощный стимул для оказания услуг на должном уровне. Это наиболее важное долгосрочное преимущество ГЧП.
§ 2.9.8. Проверка финансового состояния третьей стороной
Участие заемщиков в ГЧП означает, что третья сторона (помимо инвесторов и госорганов) проверяет, насколько данный проект жизнеспособен (см. § 9.3.4), что полезно для государственных органов (см. § 8.5.2).
§ 2.9.9. Проблема «принципал – агент»
В экономической теории существует проблема «принципал – агент», когда агент, контролирующий бизнес, имеет доступ к большему объему информации, чем принципал, владеющий им. Агент может воспользоваться асимметричной информацией для присвоения части прибыли. Асимметричность информации способна проявиться в любом виде государственных закупок и в потенциале обеспечить поставщикам из частного сектора дополнительную прибыль. Долгосрочный характер взаимоотношений в рамках ГЧП предоставляет больше времени для развития этой асимметрии. Например, государственные органы могут испытывать затруднения при определении разумной величины затрат, предложенных проектной компанией для внесения изменений в технические характеристики объекта (см. § 15.2.2).
§ 2.10. Реформирование государственного сектора
Программа ГЧП может стать своеобразным катализатором для обширных реформ в государственном секторе по множеству разных направлений.
§ 2.10.1. Прозрачность и возможность учета
ГЧП показывает реальную стоимость объекта на протяжении всего срока его службы, включая содержание и эксплуатацию. Ее невозможно поделить на части и похоронить в недрах бухгалтерской отчетности. Поэтому государственному сектору доступен выбор способов оказания и оплаты услуг. Бухгалтерский учет в госсекторе не отражает стоимость общественной инфраструктуры в таком комплексном виде. Здесь же полный учет, поскольку служащие в госсекторе не могут скрывать разницу в стоимости вариантов, они должны найти им обоснование, каким бы оно ни было.
Когда сравнивают затраты на организацию ГЧП и государственных закупок, важно рассматривать сопоставимые показатели. Затраты на эксплуатацию и содержание даже в таком относительно простом проекте, как строительство школы, могут достигать 30 % от суммы ежегодной платы за услуги и до 50 % – при строительстве более сложного здания, такого как больница. Эти затраты учитываются вместе, как часть всей стоимости соглашения о ГЧП, и совершенно неуместно сравнивать их только с первоначальными капитальными затратами на объект, построенный в итоге проведения госзакупок.
И хотя данные расходы могут быть прозрачны для государственных органов, это еще не означает, что они столь же прозрачны для общественности. Основная причина, скорее всего, коммерческая тайна. Но если информация не открыта для общественности, то невозможно избежать упрощенных сравнений «яблок с апельсинами» применительно к ГЧП, государственным закупкам (см. § 2.13) и, разумеется, усиления критики за отсутствие прозрачности.
§ 2.10.2. Опыт проведения государственных закупок
Процесс создания и управления ГЧП, если он должным образом организован, приводит к совершенствованию процедуры закупок в государственном секторе. Требования, предъявляемые к участникам закупок, необходимо четко обозначить и проанализировать заранее. После принятия решения их нелегко изменить (по крайней мере, это вызовет затраты, которые придется на что-то списывать). Основная причина перерасхода государственных средств в строительстве давно известна – государственные органы не указывают четкие требования или меняют их в ходе строительства.
Более того, госорганы должны думать о стоимости оказания услуг, эксплуатации и содержании объекта в долгосрочной перспективе еще в начале переговоров, а не ограничиваться темой первоначальных капитальных затрат. Полученный в рамках ГЧП опыт «целостного мышления» полезен и в других видах деятельности государственного сектора. В идеале прозрачность, характерная для ГЧП, может распространяться и на проведение госзакупок.
Переход персонала из государственного сектора в частный осуществляется нередко, но, кажется, чаще всего – при реализации программы ГЧП.
Сотрудники государственных органов могут утратить опыт организации госзакупок, если будут заниматься только проектами, связанными с ГЧП. После заключения сделки группу, работающую над проектом, распускают (см. § 6.2). Частные компании, по-видимому, в состоянии сохранять группы для новых проектов. Их участники накапливают ценный опыт, и, таким образом, усиливаются различия между государственными и частными компаниями.
§ 2.10.3. Менеджмент
В ГЧП государственные органы выступают в качестве регулятора, занимаются планированием услуг и контролем условий соглашения, а не увязают в решении повседневных проблем оказания услуг. Отсутствие постоянного контроля над объектами общественной инфраструктуры ведет к неурядицам, ответственность за которые в конечном счете ложится на государство. Способность государственных органов организовывать оказание услуг зависит также от скорости принятия решений, о чем пойдет речь далее.
§ 2.10.4. Сравнение ГЧП и системы государственных закупок
Если в определенном секторе экономики существует небольшое количество предприятий ГЧП, то их сравнение по цене и качеству услуг с множеством объектов, которые находятся исключительно в государственной системе, еще нагляднее. Такое сопоставление приводит к улучшению госзакупок и оказания услуг. Однако в ряде стран, например в Норвегии, это сравнение проводят не столько из соображений бюджетной экономии, сколько для проверки их эффективности.
§ 2.11. Недостатки ГЧП
Использование ГЧП затрудняет и без того непростую задачу материально-технического обеспечения большого проекта. Увеличивается время поиска поставщиков, а значит, теряются преимущества, упомянутые выше. Расходы на проведение государственного конкурса возрастают, включая оплату юридических и финансовых советников, неактуальную при госзакупках. Затраты на организацию ГЧП достигают 5 – 10 % от «твердых» капитальных затрат для сравнительно больших проектов. Они не сократятся пропорционально применительно к малым проектам (если только их нельзя увязать вместе). Большие проекты сложны сами по себе, а привлечение ГЧП еще усложняет их структуру.
Масштабы и сложность ГЧП неизбежно ослабляют их конкурентоспособность в области госзакупок, так как небольшие компании-подрядчики не располагают финансовыми ресурсами для управления рисками, возникающими в связи с соглашениями о ГЧП (см. § 14.6.2). Это еще один фактор с тенденцией роста расходов на строительство при реализации больших программ ГЧП.
§ 2.12. Гибкость
Отсутствие гибкости в течение сравнительно короткого этапа строительства – существенное преимущество, это не дает государственным органам шанса постоянно менять свои требования. Однако возникают долгосрочные проблемы, когда государственные органы берут на себя эксплуатацию объекта на протяжении 20 – 30 лет. Договоры о ГЧП именуются «незавершенными соглашениями», поскольку в них невозможно предусмотреть все случаи на будущее. Чем сложнее и длительнее соглашение, тем меньше у госорганов возможностей отказаться или передать свою ответственность в непредвиденных обстоятельствах. Например, им очень трудно предугадать запросы потребителей – потребительские характеристики некоторых типов объектов на протяжении долгого временного периода. Скажем, изменения численности населения могут сделать школу или больницу ненужными, или, наоборот, понадобятся дополнительные места. Точно так же изменения в технологиях требуют замены важной части объекта. Соглашение о ГЧП сложно пересмотреть, а его изменение или прекращение на середине срока действия вызовет новые расходы. Есть прямая связь между гибкостью и ЭРС, хотя ее нелегко оценить с точки зрения финансов, и об этом не стоит забывать при изучении затрат за весь жизненный цикл объекта.
Отсюда вывод, что долгосрочные проекты, например сооружение дорог или другой транспортной инфраструктуры, хорошо вписываются в рамки ГЧП. Хотя даже в этих случаях не исключены проблемы. Например, условие об отсутствии конкуренции в концессии на строительство платной дороги помешает госорганам вносить в нее улучшения (см. § 3.5). И наоборот, проекты, в которых государство не может ясно определить и придерживаться долгосрочных требований или в которых происходят быстрые технологические изменения, не подходят для организации ГЧП. Именно по этой причине в Великобритании отказались от использования ГЧП в сфере информационных технологий. (Другие проблемы были связаны с недостаточной передачей риска частному сектору, разницей в структуре затрат – низкие первоначальные затраты и высокие постоянные издержки затрудняли финансирование и служили причиной частых провалов подобных проектов.) Проекты, связанные с социальной инфраструктурой, занимают промежуточное положение.
Однако не стоит забывать: когда государство строит объект, это также предполагает долгосрочные обязательства, хотя и скрытые в государственной отчетности. Если такой объект становится «мертвым активом» (то есть в нем отпадает необходимость), его все равно нельзя разрушить или куда-то переместить без значительных потерь. Поэтому можно утверждать: роль ГЧП состоит единственно в том, чтобы сделать данную проблему прозрачной. Особенно это относится к затратам на внесение значительных изменений в объект, когда на рынке уже есть эффективный монополист – поставщик товаров и услуг (см. § 15.2.2), и к дополнительным расходам в случае прекращения соглашения, если в объекте больше нет необходимости (см. § 15.6).
§ 2.13. ГЧП и политика
Поскольку ГЧП по своей природе связано со сферой коммунального хозяйства, оно неизбежно становится предметом яростных политических дебатов. Необходима сильная политическая воля государства, четкое и ясное заявление о намерениях, иначе политические ветры собьют программу ГЧП с курса, вынудив ее бороться за выживание. Несмотря на все отличия ГЧП (см. § 2.2), его все равно можно считать формой приватизации, и это повод для выступлений политических противников.
Распространенное мнение: «Частные прибыли за государственный счет». ГЧП дает частным инвесторам возможность получать прибыли от оказания услуг, которые государственный сектор оказывает с меньшими затратами. Но многие составляющие, такие как строительство объекта, в любом случае будут выполняться частными компаниями. Предельная добавочная прибыль, которую частные компании получают от инвестирования в проект ГЧП, по сравнению с прибылями от использования системы госзакупок не столь велика, чтобы подтвердить правоту этого аргумента. Если госсектор не располагает достаточным бюджетом для реализации проекта, то данное утверждение, как и сравнение расходов при организации закупок государственными и частными компаниями, основывается на ложной предпосылке, что существует выбор между ГЧП и проведением госзакупок.
Однако суждения, что частные инвесторы получают «непредвиденные» прибыли, например посредством высоких первоначальных норм прибыли от инвестиций (см. § 7.3.2), рефинансирования долга (см. § 16.2) или продаж части акций (см. § 16.5), ослабляют позиции программы ГЧП.
Другое расхожее мнение – низкие стандарты безопасности: частная компания, которая управляет объектом, будет пренебрегать безопасностью ради прибылей. Но ГЧП находится под пристальным наблюдением государственных органов, и стандарты безопасности четко прописываются в соглашении. Госорганы имеют больше возможностей контроля и соблюдения норм безопасности, чем приватизированная компания.
Также утверждают, что ГЧП ухудшает условия работы сотрудников государственного сектора в ситуациях, когда, например, уборка и снабжение осуществляются в рамках ГЧП. Это один из случаев, где ГЧП очень похоже на приватизацию – и там, и здесь госслужащие переходят в распоряжение частной компании. Государственные органы обязаны предотвращать несправедливое отношение к работникам со стороны частных инвесторов, например, когда прибыль обеспечивают уменьшением зарплаты и сокращением персонала. Часто неправильно понимают политическое значение ГЧП. При подготовке соглашения государство определяет требования к объекту (например, количество коек в больнице). Но противники могут заявить, что частные инвесторы уже сделали это. ГЧП может пострадать от своей прозрачности (см. § 2.10.1), когда затраты с учетом расходов на эксплуатацию объекта в долгосрочном периоде сравнивают только с первоначальными капитальными затратами при организации государственных закупок. Впрочем, подход государственных органов также бывает односторонним. Так, заявление о значительной экономии средств по сравнению с государственными закупками невозможно объективно доказать (см. § 5.3). ГЧП порой получает поддержку ради кратковременной политической выгоды.
Поэтому нелегко сохранить равновесие при обсуждении достоинств и недостатков государственно-частного партнерства – как видно из данной главы, все «за» и «против» в случае ГЧП не являются бесспорными и однозначными.
Глава 3. Распространение ГЧП в странах мира
§ 3.1. Введение
Поскольку программы развития ГЧП существуют во многих странах, невозможно в рамках данной книги описать их деятельность по всему миру. Но в этой главе рассматриваются некоторые общие требования к их развитию (§ 3.2), ее законодательной базе (§ 3.3), а также дается обзор ГЧП в ряде стран:
• Великобритании (§ 3.4);
• Соединенных Штатах Америки (§ 3.5);
• Австралии (§ 3.6);
• Франции (§ 3.7);
• Южной Корее (§ 3.8);
• Испании (§ 3.9);
• Южной Африке (§ 3.10).
Представление о международной деятельности ГЧП можно получить из статистических данных в табл. 3.1. Цифры не совпадают с другими, приведенными в данной главе и табл. 8.2, поскольку получены из разных источников (см. дискуссию в § 8.4, посвященную проблемам сбора сопоставимых статистических данных по этой теме).
ГЧП в России: краткий исторический очерк[12]
Исторически инициатором ГЧП-проекта выступает государство, причем именно так повелось с глубокой древности: первоочередные нужды страны определялись властями, обретая при детальной разработке проектный вид, а частный капитал соглашался вкладывать в эти проекты собственные средства, приобретая в обмен на эти вложения различные права и привилегии («вольности») перед властями.
ГЧП в древности: «кормления» и «откупы»
Предшественников современных форм ГЧП насчитывается не так много. Основные два – кормления и откупы.
Кормления как натуральный налог «посаженным на землю» чиновникам
«Кормлением» назывался вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счет местного населения в течение периода службы. Первоначально кормление носило эпизодический характер. По нормам «Русской правды» Ярослава Мудрого, сборщики штрафа (виры), строители городов и некоторые другие категории получали с населения определенное натуральное довольствие.
В XII–XIV веках кормление сыграло значительную роль в формировании системы местного управления. Избранные для сбора дани или войска князьями бояре посылались в города и волости в качестве наместников. Если для такой службы боярина не находилось, вместо него ехал управленец более низкого, чем боярин, звания, – тиун.
Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно три раза в году – на Рождество, Пасху и Петров день.
При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». Он давался натурой: хлебом, мясом и т. д.; для лошадей кормленщиков поставлялись овес, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное» и другие. За счет этих сборов они жили и содержали свою челядь. Таким образом, княжеская казна освобождала себя от содержания региональных чиновников даже самого высшего уровня.
Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV–XV веках.
Однако уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путем выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV – начале XVI века произошел перевод натуральных кормов в денежные. В результате земской реформы 1555–1556 система кормлений была ликвидирована. Сборы на содержание кормленщиков преобразованы в особый налог в пользу казны («кормленый окуп»), установленный в определенном размере для различных категорий земель (дворянских, черных, дворцовых).
Откупы
Откупы были введены в России в конце XV – начале XVI века. Особенно большое развитие получили таможенные, соляные, винные откупы.
Винные откупы были введены в XVI веке и наибольшее значение приобрели в XVIII–XIX веке. Доход казны от питейного налога составлял свыше 40 % суммы всех налогов государственного бюджета. С 1767 года откупы введены повсеместно (кроме Сибири) с отдачею их с торгов на четыре года. Вино (то есть водку, которая называлась «хлебным вином») откупщики частью получали от казны, частью могли иметь свое. Кабаки велено было называть «питейными домами» и поставить на них государственные гербы. Служба откупщиков признана государственной. С учреждением казенных палат в 1775 году местное заведование питейным делом поручено им.
Вино поступало в казенные магазины, откуда оно отпускалось в питейные дома. Доход казны после издания устава 1781 года дошел до 10 млн рублей, но вскоре вследствие злоупотреблений откупщиков он стал понижаться. С 1799 года заготовление вина предоставлено было самим откупщикам, с правом хранить вино, где им угодно. Откупы отдавались уездами и губерниями; платя помесячно откупную сумму, откупщик пользовался всей выручкой от продажи питей и закусок; торги производились каждые четыре года. Вследствие злоупотреблений откупщиков и увеличения пьянства в 1805 году учрежден был комитет для изыскания мер к ограничению размножения кабаков при сохранении питейного дохода в прежней величине, составлявшего в то время около 12 млн рублей, что составляло 1/4 всего государственного дохода.
Вследствие неудобств и злоупотреблений откупной системы правительство по предложению министра финансов Гурьева пришло к мысли о введении системы казенной продажи вина в виде переходной меры для замены откупной системы акцизною. Казенная продажа вина введена была уставом 1817 года и существовала 10 лет. С 1827 года по настоянию графа Е. Ф. Канкрина правительство вновь перешло к откупной системе. Заготовку вина казна брала на себя.
В 1844 году правительству был представлен В. А. Кокоревым проект изменения откупной системы. Проект этот послужил основанием «положения об акцизно-откупном комиссионерстве» на 1847–1851 год, по которому каждый город с уездом составлял питейный откуп, так называемые акцизные статьи отдавались с торгов, причем взявший их делался и комиссионером продажи казенного вина.
В конце концов, вследствие непрекращающихся злоупотреблений правительство положило конец откупной системе, которая была отменена в 1861 году и заменена акцизами.
Концессии советского НЭПа
После революции 1917 года основные усилия нового советского правительства были направлены на национализацию частного имущества, однако общий упадок в экономике и необходимость привлечения иностранного капитала и опыта вынудили правительство СССР начать новую экономическую политику – НЭП. В качестве оптимального инструмента для преодоления экономического кризиса был выбран курс на заключение концессионных соглашений.
В апреле 1921 года в речи «О концессиях и о развитии капитализма» В. И. Ленин заявил:
«Не опасно ли приглашать капиталистов, не значит ли это развивать капитализм? Да, это значит развивать капитализм, но это не опасно, ибо власть остается в руках рабочих и крестьян, а собственность помещиков и капиталистов не восстанавливается. Концессия есть своего рода арендный договор. Капиталист становится арендатором части государственной собственности, по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством».
Перед Гаагской конференцией 1922 года первый народный комиссар внешней торговли СССР Л. Б. Красин предложил вернуть иностранцам, бывшим владельцам предприятий, до 90 % национализированной собственности, но только в форме долгосрочных концессий. Многие иностранные концессионеры согласились, но идея встретила сильное сопротивление внутри страны.
В 1922–1927 гг. в страну поступило более 2000 концессионных предложений, из них было реализовано почти 10 %. Сначала иностранных концессионеров допустили в обрабатывающую промышленность (24 концессии), потом в добывающую (14) и, наконец, в сельское хозяйство и торговлю (по 7 концессий).
Юридического определения термина «концессия» в советском праве не существовало, однако в нормативных актах слова «концессия» и «концессионный договор» употреблялись.
Под концессией в довоенном СССР понималось предоставление правительством или иным органом частному лицу право осуществлять деятельность, запрещенную для иных лиц (кроме правительства), либо права обладать имуществом, изъятым из оборота.
До принятия Гражданского кодекса РСФСР 1922 года понятие концессии употреблялось только в отношении привлечения иностранного капитала, но с 1 января 1923 года концессия включала в себя также и предоставление частному капиталу права владеть и пользоваться предприятием в размере большем, чем установлено законом, а также осуществлять деятельность с возможностью владеть имуществом, изъятым из гражданского оборота.
С правовой точки зрения советская концессия времен НЭПа представляла собой некоторый юридический курьез – отрасль разово оформленных хозяйственных прецедентов, лишенных малейших возможностей для мультиплицирования, то есть для распространения на другие экономические схемы по аналогии.
В каждом конкретном случае концессии правительством детально разрабатывалось соглашение с концессионером, индивидуально определяющее его права и обязанности. По общему правилу концессионер не вправе был уступать свои права по концессионному соглашению без согласия концедента.
Заключение концессионных соглашений, в соответствии с п. «З» ст. 1 Конституции СССР, относилось к компетенции верховных органов власти. В соответствии с п. «е» ст. 3 Положения о Совете народных комиссаров СССР СНК был уполномочен утверждать концессионные договоры, однако в соответствии со ст. 7 Постановления ВЦИК и СНК СССР от 12 апреля 1923 года «О порядке сдачи губернскими (областными) исполнительными комитетами концессий на коммунальные предприятия» концессионные договоры в отношении коммунальных объектов могли заключаться губернскими исполкомами.
На общесоюзном уровне существовал единый орган по вопросам концессий – Главный концессионный комитет (Главгосконцесском), созданный в соответствии с постановлением СНК от 21 августа 1923 года «Об учреждении Главного Концессионного Комитета при Совете Народных Комиссаров СССР». Это был вспомогательный орган при Совнаркоме, которому, тем не менее, предоставлялись широкие полномочия по ряду вопросов, например согласование изменений к концессионному договору.
По мнению некоторых правоведов, правовая природа советской концессии может быть рассмотрена как акт публичной власти или прямое поручение концессионеру на выполнение определенных государственных заданий. Другие исследователи полагают, что концессионный договор времен НЭПа носил смешанный характер, соединяя в себе как публично-правовые, так и частно-правовые начала. Третьи считают, что советские концессии представляли собой договор – разновидность договора аренды.
В довоенный период СССР стал мировым лидером по количеству заключенных концессий – с 1921 по 1929 г. было создано около 2200 концессий с участием иностранного капитала. Обширная концессионная программа была свернута в 1937 году по политическим мотивам.
Россия сегодня
Законодательное оформление концессии в России еще заметно отстает от опыта, накопленного развитыми странами. В нашей стране уже с 1990-х годов действуют ГЧП-проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод, однако до последнего времени такие проекты юридически оформлены не были, регулируясь актами местного значения.
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях», принятом в 2005 году, по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения. В свою очередь, концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением.
Концедентом выступает Российская Федерация, либо субъект федерации, либо муниципальное образование. Концессионер – индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, – вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и большую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенного капитала.
На сегодня в отечественном законодательстве из пяти типов ГЧП-соглашений закреплены лишь три формы – BOT, BTO, BOO, а закон «О концессионных соглашениях» предусматривает только первый тип – BOT («Строительство – управление – передача»). Фактически используется второй тип – BTO («Строительство – передача – управление»). Однако не все соглашения между государством и бизнесом, фактически являющиеся концессионными, регулируются настоящим законом. Например, частный случай концессионного соглашения – Контракт Жизненного Цикла (КЖЦ).
Впервые понятие ГЧП в российском законодательстве появилось в 2006 году в Законе Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». К 2014 году подобные законы приняты в 69 субъектах РФ.
Помимо региональных законодательных актов сферу ГЧП регламентируют Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон РФ 2005 года «Об особых экономических зонах в РФ», предоставляющий бизнесу льготы на определенной территории.
Тем не менее, и это общее мнение власти и бизнеса, российская законодательная база, регулирующая реализацию ГЧП-проектов, изобилует «белыми пятнами», предусматривает далеко не все возможные виды взаимодействия. Тем не менее ГЧП в России работает и без проработанной законодательной базы: на начало 2013 года в России было запущено и реализовано порядка трехсот таких проектов.
Федеральный закон о ГЧП в России обсуждается еще с середины 2000-х годов, но первая его редакция была подготовлена только к июню 2012 года. Вторая версия закона появилась в октябре того же года. А 13 марта 2013 года Правительство внесло в Госдуму уже третий вариант законопроекта «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В предыдущих редакциях из сферы применения закона были исключены объекты ЖКХ и оборонного значения. Сейчас таких ограничений не будет. Из нововведений также отмечается введение единого конкурса на весь проект ГЧП (вместо раздельных на каждый вид работ), а также, наоборот, отмена конкурса на передачу земельных участков, необходимых для строительства объекта ГЧП.
26 апреля 2013 года Госдума приняла в первом чтении законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Но Россия уже заключила целый ряд международных договоров, которыми предусмотрены принципы ГЧП, а в соответствии с положениями пункта 4 статьи 15 Конституции РФ такие положения имеют приоритет над российскими законами.
Не меньшее значение, чем развитая законодательная база, имеет для развития ГЧП наличие механизмов долгосрочного финансирования. Сегодня российский бизнес пока не готов массово участвовать в длительных по времени и емких по капиталовложениям проектах, поэтому большинство сегодняшних крупных ГЧП-проектов реализуется в режиме «ручного управления».
Российские ГЧП-драйверы
В 2007 году на базе Внешэкономбанка СССР был создан Банк развития. Основной закон, регламентирующий деятельность этого учреждения, прямо закрепляет за ним функции участника рынка ГЧП. Дирекция ГЧП Внешэкономбанка является структурным подразделением Банка развития.
По аналогии с зарубежными центрами для становления и развития рынка ГЧП в России был учрежден Центр развития государственно-частного партнерства, издающий электронный журнал «Государственно-частное партнерство в России» и учредивший первый ГЧП-институт, активно участвующий в законодательной и иной деятельности по становлению и совершенствованию государственно-частного партнерства в России.
С 1 января 2014 года информация о проведении открытых конкурсов на право заключения концессионных соглашений подлежит размещению на официальном сайте Российской Федерации в Интернете для размещения информации о проведении торгов – www.torgi.gov.ru
Региональные власти в России также принимают свои собственные программы развития ГЧП.
Санкт-Петербург – российский лидер развития ГЧП
По оценке Всемирного банка, в Санкт-Петербурге в настоящий момент осуществляется одна из самых масштабных в мире программ по реализации проектов с использованием схем государственно-частного партнерства. Город разработал собственную законодательную базу, позволяющую инвесторам максимально эффективно взаимодействовать с региональными властями.
В 2006 году был принят Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В дополнение к нему в марте 2009 года было выпущено Постановление Правительства Санкт-Петербурга «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге». В рамках административной реформы был создан административный регламент Комитета по инвестициям и стратегическим проектам. В том же году было издано Распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве».
Также было разработано Постановление Правительства Санкт-Петербурга «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"».
На основе Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» осуществляются два крупных проекта: развитие аэропорта «Пулково» и строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино. Также ведется предварительная подготовка проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства (водо- и теплоснабжение, электросбережение и т. п.), развития транспортной инфраструктуры и в социальной сфере (строительство социально значимых объектов – школ, больниц и др.).
Московская ГЧП-практика
Москва сейчас находится на 13-м месте в рейтинге регионов «ГЧП-старт», несмотря на то что, в отличие от большинства других субъектов РФ, в городе своего закона о ГЧП нет. По словам мэра столицы Сергея Собянина, в будущем его принятие и не планируется, так как существующей нормативно-правовой базы достаточно для работы.
По схеме ГЧП было построено метро «Мякинино», а в настоящее время реализуется строительство скоростной автомагистрали «Москва – Санкт-Петербург», реконструкция других федеральных трасс, расходящихся от столицы.
Знаковым проектом ГЧП в Москве также станет дорога «Солнцево – Бутово – Видное» на присоединенных летом 2012 года территориях. В его реализации будет участвовать девелопер MD Group. Совместно с частными инвесторами планируется построить и северный дублер Кутузовского проспекта, а также реконструировать 63 городские больницы.
Ранее в Москве был реализован еще один крупный проект ГЧП в сфере здравоохранения. Сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25 % акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» пять поликлиник, три стационара и три санатория. К участию в сделке был приглашен также американский инвестиционный фонд Apax Partners, специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 миллиардов долларов в развитие сети. Доли участников распределятся следующим образом: половину получит АФК «Система», четверть – правительство Москвы, по одной восьмой – Apax Partners и РФПИ.
Еще один пример сотрудничества московских властей и бизнеса в области медицины – программа открытия на первых этажах зданий, принадлежащих городу, частных медицинских клиник.
В заключение
На каждом этапе развития национальной и общемировой экономики концессии и другие формы ГЧП совершенствуются в соответствии с потенциальными возможностями обеих сторон – государства и бизнеса.
Развитие законодательства и практики представляет собой процесс взаимозависимый. С одной стороны, создание прецедентов (оригинальных проектов, осуществленных в стране впервые) подталкивает законодателей к закреплению новых форм сотрудничества должностных и частных лиц при реализации того или иного проекта. С другой стороны, адаптация правового опыта развитых стран дает предпринимателям возможность применять и развивать лучшие западные и восточные ГЧП-практики с учетом российской специфики.
Литература
1. Бернштейн И., Ландау Б., Машкевич В. Правовые условия концессионной деятельности в СССР. Систематизированные материалы с комментариями. М., 1930. С. 19.
