Улукбек Чиналиев
Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане
Наличие такого механизма в законодательной деятельности в целом положительно сказывается на принятии законов, сводит на нет возможные попытки блокирования принятия определенных законов. Хотя целесообразность наличия в парламенте двух, в общем-то равноправных, хотя во многом и зависимых друг от друга палат, требует глубокого и дополнительного анализа и осмысления.
Что касается Правительства, то Конституция определяет его как высший орган исполнительной государственной власти. Правительство Кыргызской Республики решает все вопросы государственного управления, за исключением полномочий, отнесенных к компетенции Президента или Жогорку Кенеша, а именно: разрабатывает республиканский бюджет и представляет его на утверждение парламенту, обеспечивает его исполнение, проводит бюджетно-финансовую, налоговую и ценовую политику, организует и осуществляет управление государственным имуществом, принимает меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Совместно с Национальным банком Правительство обеспечивает проведение единой денежно-кредитной и валютной политики[21].
Перечень полномочий Правительства, установленный Конституцией, носит весьма общий характер. Он конкретизирован в Законе «О Правительстве Кыргызской Республики», принятом Законодательным собранием 19 марта 1997 г. (и подписан Президентом 25 марта 1997 г.). В частности, Закон относит к полномочиям Правительства:
– организацию исполнения на всей территории страны положений Конституции и законов Кыргызской Республики, указов и распоряжений Президента, постановлений палат парламента, собственных постановлений и распоряжений;
– разработку проектов законов и внесение их в Жогорку Кенеш;
– разработку проекта республиканского бюджета и обеспечение исполнения утвержденного бюджета;
– дачу заключений по законопроектам, предусматривающим сокращение доходов либо увеличение расходов государства;
– осуществление обучения, подбора, подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и управления;
– определение задач министерств, Фонда государственного имущества, государственных ведомств, местных государственных администраций, руководство их работой;
– разработку и реализацию индикативных планов социально-экономического развития;
– контроль за деятельностью министерств, государственных ведомств, местных государственных администраций;
– осуществление права собственника государственного имущества, организацию разгосударствления и приватизации собственности Кыргызской Республики;
– осуществление мер по укреплению денежной системы, проведение единой денежно-кредитной и валютной политики;
– проведение бюджетно-финансовой, налоговой, таможенной и ценовой политики;
– военную подготовку и призыв граждан на действительную военную службу, оснащение Вооруженных Сил республики;
– обеспечение обороны страны, государственной безопасности, руководство гражданской обороной и ликвидацией последствий стихийных бедствий;
– обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности и общественного порядка;
– реализацию внешней политики Кыргызской Республики и др.
Правительство осуществляет свои полномочия либо непосредственно, через имеющиеся в его структуре департаменты (регионального развития и кадровой работы, социального развития, экономического развития и финансов, развития отраслей экономики, аграрного развития, правоохранительных органов и обороны, региональных проблем), отделы и секторы, либо через соответствующие министерства, другие государственные ведомства, местные государственные администрации.
Отдельную ветвь власти представляют суды. Конституция определяет, что в Кыргызской Республике действуют и в пределах полномочий, установленных Конституцией, государственную власть представляют и осуществляют наряду с другими институтами Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, суды и судьи системы правосудия. Суды независимы и подчиняются только Конституции и законам. Конституция устанавливает порядок формирования судов и определяет их полномочия, важнейшие принципы судопроизводства, а также, отдавая долг народной традиции, предусматривает создание судов аксакалов и третейских судов. Указанные суды создаются по решению собрания граждан, местных кенешев или иных представительных органов местного самоуправления. Суды аксакалов и третейские суды рассматривают переданные по соглашению сторон на их рассмотрение имущественные, семейные споры и иные, предусмотренные законом дела с целью достижения примирения сторон и вынесения справедливого, непротиворечащего закону решения[22].
Вышесказанное позволяет утверждать, что в Кыргызской Республике на конституционном уровне решен вопрос о разделении властей, определены полномочия разных ветвей власти, причем эти полномочия, как правило, не пересекаются. Вместе с тем Конституция провозглашает ответственность всех ветвей власти перед народом и осуществление ими своих полномочий в интересах народа, а также необходимость их согласованного функционирования и взаимодействия.
Механизм сдержек и противовесов
Как показывает мировой опыт и опыт Кыргызской Республики, в системе разделения властей довольно сложным и в то же время жизненно важным является создание механизма сдержек и противовесов, предназначение которых состоит в том, чтобы не допустить узурпации власти одной из ее ветвей. В Кыргызстане с первых лет независимости особенно острым было противостояние между Президентом и парламентом. Это было следствием как отсутствия четкого разделения властей, о чем уже говорилось выше, так и отсутствием действенного механизма сдержек и противовесов. Поэтому созданию такого механизма было уделено особое внимание как при принятии Конституции 5 мая 1993 г., так и в новой редакции Конституции. Рассмотрим этот механизм подробнее.
Важнейшим вопросом власти является законодательная деятельность. Конституция Кыргызской Республики не устанавливает, кому в стране принадлежит высшая законодательная власть, но декларирует, что «Жогорку Кенеш – парламент Кыргызской Республики – является представительным органом, осуществляющим законодательную власть»[23]. Поскольку другие законодательные органы в Конституции не названы (некоторые исключения сделаны в отношении Президента, о чем шла речь выше), то из Конституции следует, что Жогорку Кенеш является единственным и высшим органом, осуществляющим законодательную деятельность.
Право законодательной инициативы Конституция предоставила:
– 30 тысячам избирателей (народная инициатива);
– Президенту Кыргызской Республики;
– депутатам Законодательного собрания;
– депутатам Собрания народных представителей;
– Правительству Кыргызской Республики;
– Верховному суду и Высшему Арбитражному суду по вопросам их ведения.
Попутно заметим, что механизм реализации народной инициативы в Конституции не определен. Законопроекты представляются в обе палаты, при этом соответствующая палата не позднее чем в месячный срок обязана решить вопрос о внесении законопроекта на рассмотрение палаты с определением очередности рассмотрения или мотивированном его отклонении. При этом предусмотрено, что законопроекты или поправки к законам, предусматривающие сокращение доходов либо увеличение расходов государства, могут быть приняты лишь при наличии положительного заключения Правительства. Тем самым законодательные полномочия Жогорку Кенеша несколько сдерживаются Правительством.
Конституция предусматривает механизм сдержек законодательной деятельности Жогорку Кенеша. Находится этот механизм, как это принято в большинстве демократических стран, в распоряжении Президента. Все принятые Жогорку Кенешем законы подлежат подписанию Президентом страны; после подписания законов Президент обнародует их.
Если Президент не согласен с принятым законом или отдельными его положениями, он может возвратить его в соответствующую палату со своими замечаниями для повторного рассмотрения или отклонить его. Одновременно Конституция предусматривает возможности преодолениясопротивления Президента принятию закона. Так, если Президент возвращает закон со своими замечаниями или возражениями, а при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов, то такой закон подлежит подписанию Президентом и обнародованию. Если же Президент отклоняет закон в целом, но он был принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат, а при повторном его рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат, Президент обязан его подписать в установленный срок и обнародовать.
К этому механизму сдержек считаем целесообразным высказать некоторые замечания, особенно ко второй норме. В ней, несмотря на кажущуюся четкость и определенность, кроется юридическая ловушка. На первый взгляд, механизм преодоления президентского вето на принятый закон довольно прост – достаточно, чтобы закон при первом рассмотрении получил не менее двух третей голосов, а при повторном рассмотрении не менее трех четвертей голосов, и закон принимается.
Но представим себе такую вполне реальную ситуацию. Рассматривая некий закон, депутаты не предполагали о возможном вето Президента и приняли его простым большинством. Это решение, и тоже простым большинством, подтвердила другая палата. В соответствии с нормой, установленной Конституцией, законопроект считается принятым и передается на подпись Президенту. Вполне возможно, что Президент отклонил этот закон и возвратил в Жогорку Кенеш, а последний при повторном рассмотрении подтвердил его большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов. Возникает коллизия, когда любой выход из такой ситуации будет неверным. Поскольку законопроект при первом рассмотрении не получил одобрения большинства не менее двух третей от общего числа депутатов, то он, несмотря на повторное положительное решение, подтвержденное большинством не менее трех четвертей депутатов, не может считаться принятым. Но этот закон при повторном рассмотрении получил больше трех четвертей голосов и в силу этого считается принятым и подлежит подписанию Президентом. К сожалению, Конституция, установив приведенную выше норму о порядке преодоления вето Президента, не предусматривает пути выхода из описанной выше, вполне реальной ситуации.
