Улукбек Чиналиев
Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане
Таким образом, А. Акаев оставался легитимным Президентом, избранным 12 октября 1991 г. сроком на 5 лет. Но чтобы положить конец политическим спекуляциям, он вынужден был принять соответствующее политическое решение. Так родилась идея референдума.
В ходе референдума 97 процентов избирателей из числа принявших в нем участие (всего в референдуме приняли участие 95 процентов избирателей) ответили «да». Поскольку народ в противостоянии Президента и Жогорку Кенеша поддержал Президента, то мог быть поставлен вопрос о парламенте – либо о доверии ему со стороны избирателей, либо о его роспуске и назначении досрочных выборов. Вопрос о доверии мог быть решен путем референдума, однако Жогорку Кенеш не смог поставить вопрос о нем, а принимать такое решение Президенту было в той обстановке не совсем оправданно, поскольку вело к дальнейшему обострению противоречий. Что касается досрочного роспуска парламента, то такая возможность была предусмотрена Конституцией от 5 мая 1993 г., она устанавливала, что «Жогорку Кенеш может быть досрочно распущен по решению, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, либо по результатам общенародного референдума»[9]. Но Жогорку Кенеш цеплялся за власть и не мог вынести вопрос о своем роспуске ни на сессию парламента, ни на референдум.
Таким образом, вопрос о Жогорку Кенеше повис в воздухе. Сотрудники Администрации Президента настаивали на проведении выборов Жогорку Кенеша до конца 1994 г. (его полномочия истекали в мае 1995 г.), но Президент А. Акаев, придерживаясь Закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», не мог прийти к однозначному решению. А парламент в условиях внутреннего раскола и далее предпринимал безуспешные попытки консолидироваться.
В такой обстановке разразился новый кризис, вызванный обнародованием итогов работы парламентской комиссии, проверявшей ход приватизации. Выяснилось, что немало депутатов, членов правительства, глав местных государственных администраций принимали слишком «активное» участие в приватизации государственных объектов, получали льготные кредиты и т. п. Вслед за этим 22 июня 1994 г. было опубликовано т. н. «заявление 105», в котором парламенту инкриминировались попытки свергнуть всенародно избранного Президента. Обстановка в верхних эшелонах власти накалялась, противоречия между Президентом и парламентом обострялись. Наконец, 5 сентября 1994 г. 168 депутатов, сторонников А. Акаева (из общего числа 323 депутатов), заявили об отказе участвовать в заседаниях парламента. Вслед за этим заявило о совей отставке и Правительство, возглавляемое А. Джумагуловым[10].
Президент А. Акаев отреагировал на сложившуюся ситуацию следующим образом: своими указами он установил, что новое Правительство не будет сформировано до избрания нового парламента, и назначил выборы Жогорку Кенеша на 24 декабря 1994 г. Некоторые политические партии высказались против столь скоропалительных выборов, поэтому другим указом Президента они были назначены на 5 февраля 1995 г.
Президиум Жогорку Кенеша пытался противостоять действиям Президента и назначил на 13 сентября 1994 г. чрезвычайную сессию, чтобы обсудить вопросы выборов, но на нее собрались лишь треть депутатов. Таким образом, Жогорку Кенеш в очередной раз продемонстрировал свою несостоятельность.
Все ожидали выборов, надеясь, что они положат конец кризису власти. Однако полной уверенности, что с выборами удастся устранить противоречия между Президентом и Жогорку Кенешем, не было, ведь новый парламент мог отвергнуть путь реформ и демократического переустройства государства. Нужно было искать какой-то другой, неординарный и в то же время легитимный выход из кризиса и стабилизировать внутриполитическую обстановку в стране.
Президент А. Акаев решил реформировать высший законодательний орган. Для этого нужно было вносить соответствующие изменения в действовавшую Конституцию.
Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что изменения и дополнения к ней принимаются Жогорку Кенешем, если за них проголосовало две трети от общего числа депутатов[11]. Но рассчитывать в данном случае на парламент не приходилось, ведь он вследствие внутреннего кризиса не мог даже собраться на свои заседания. Поэтому Президент А. Акаев решил прибегнуть к референдуму. Действительно, Конституция устанавливала, что «для выявления воли народа законы и другие иные вопросы государственной жизни могут быть поставлены на референдум», а что касается Президента, то он был наделен правом «выносить вопросы государственной жизни на референдум»[12].
Вопросы, вынесенные на референдум, были сформулированы следующим образом:
«Согласны ли вы, что следующие пункты следует включить в Конституцию:
1. Поправки или дополнения в Конституцию Кыргызской Республики и в Законы Кыргызской Республики, так же, как и другие важные жизненные проблемы, могут быть выставлены на референдум?
2. Законодательная власть в Кыргызской Республике осуществляется Жогорку Кенешем, состоящим из 2-х палат – Законодательное собрание из 35 депутатов, действующее постоянно, выбранные представлять интересы всего населения республики; и Собрание народных представителей, состоящее из 70 депутатов, работающее сессионно и представляющее территориальные интересы?»
С правовой точки зрения формулировки вопросов звучат недостаточно корректно. Расплывчато сформулирован первый вопрос, поэтому цель референдума неясна. В вопросе идет речь о том, что «поправки или дополнения… могут быть выставлены на референдум». При самом внимательном рассмотрении, нельзя понять, что имели в виду авторы этой формулировки, что означает «могут быть выставлены» – то ли с целью изучения общественного мнения, то ли проведения общественного опроса. Как оказалось, авторы этой формулировки имели в виду совсем иное, а именно: поправки или дополнения в Конституцию могут быть внесены путем проведения референдума. Но почему-то эта в общем простая и понятная мысль была завуалирована туманными рассуждениями «выставлены на референдум».
Во втором вопросе вместо однопалатного парламента, состоящего из 105 депутатов, предлагалось учредить двухпалатный парламент (35 + 70 депутатов), но при этом ничего не говорилось о полномочиях палат, их размежевании, о взаимодействии и т. п.
Логика законотворческого процесса требует, чтобы прежде чем вносить в Конституцию изменения путем референдума, надо узаконить роль самого референдума в этом вопросе. Поэтому вместо одного референдума надо было проводить два: во время первого решить вопрос о том, что поправки или дополнения к Конституции могут вноситься путем проведения референдума, и лишь после получения на этот вопрос положительного ответа проводить второй референдум о реформировании Жогорку Кенеша.
Как явствует из формулировки вопросов, вынесенных на референдум, его сущность сводилась к тому, чтобы вместо однопалатного парламента учредить двухпалатный при сохранении общего количества депутатских мест, установленных Конституцией. Здесь следует отметить, что вопрос о двухпалатном парламенте возник не вдруг, он поднимался еще при всенародном обсуждении проекта новой Конституции в начале 1993 г. Тогда эта идея не нашла поддержки, и Президент А. Акаев на сессии Жогорку Кенеша 16 апреля 1993 г., высказывая свое отношение к данному вопросу, указал на несостоятельность предложений о двухпалатном парламенте в таком маленьком государстве, как Кыргызстан. Эта точка зрения и нашла отражение в новой Конституции.
Однако уже в июле 1993 г., т. е. через два месяца после принятия Конституции, депутаты Чуйского областного Кенеша (совета) на своей сессии принимают решение о необходимости иметь в республике двухпалатный парламент, при этом одна палата (56 депутатов) должна работать на постоянной основе и заниматься исключительно законотворческой деятельностью, а вторая (49 депутатов) должна работать сессионно и представлять интересы территориальных единиц[13]. Решение чуйских депутатов было растиражировано средствами массовой информации, живо обсуждалось в обществе. Тем самым кыргызстанское общественное мнение психологически было готово высказаться по поводу двухпалатного парламента. 22 октября 1994 г. референдум состоялся. На первый вопрос «да» ответили 85 процентов, на второй – 84 процента избирателей от общего числа принявших участие в референдуме.
Легитимность самого референдума и его результатов многими ставились под сомнение. Например, партия «Эркин Кыргызстан» подала в Верховный суд заявление об аннулировании итогов референдума, так как: а) в ходе проведения референдума были грубо нарушены основные принципы Конституции; б) Центральная избирательная комиссия, проводившая референдум, вопреки Конституции не была образована Жогорку Кенешем, а назначена Президентом; в) в референдуме фактически приняли участие не более 20–30 процентов избирателей. Однако эти и другие заявления никем не были приняты во внимание.
В связи с итогами референдума возникли две проблемы: внесение изменений в Закон о выборах депутатов Жогорку Кенеша (ведь выборы, назначенные на 5 февраля 1995 г., никто не отменял) и конституционное оформление новой структуры Жогорку Кенеша, определение полномочий его палат. Первая проблема была решена путем принятия соответствующих президентских указов, некоторые вопросы проведения выборов нашли разъяснение в Письме Президента «О решении спорных вопросов, связанных с применением пункта 4 статьи 56 Конституции Кыргызской Республики». Таким образом, выборы депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей проходили на основе Закона «О выборах народных депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятого парламентом 12 января 1994 г., ряда указов Президента и постановлений Правительства.
Что же касается дополнений и изменений к Конституции по итогам референдума, то эта проблема требовала более глубокой проработки. Прежде всего речь шла об определении полномочий каждой из палат парламента и размежевании их функций. Требовали уточнения (или пересмотра) и некоторые другие нормы.
