Улукбек Чиналиев
Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане
Сущность теории разделения властей
Принцип разделения властей состоит прежде всего в том, что различные органы и учреждения механизма государственной власти четко специализируются в осуществлении властных полномочий. В классическом варианте разделения властей целостный механизм государственной власти представлен институтами законодательной (парламент и представительные органы местного самоуправления), исполнительной (правительство и исполнительные учреждения на местах) и судебной (органы правосудия и надзора) ветвей власти. При этом предполагается, что парламент принимает законы, соответствующие требованию права. Никаких исполнительных функций он не осуществляет. Исполнительная власть призвана оперативно управлять обществом в строгом соответствии с принятыми законами.
Никаких законодательных функций на нее не возлагается.
Судебная власть призвана защищать права, обеспечивать соблюдение законности в деятельности всех субъектов права. Взаимопроникновение различных ветвей власти может происходить лишь в «пограничных» областях и только в случаях, предусмотренных законом. В пределах своей компетенции каждая ветвь власти самостоятельна, независима от других в осуществлении своих полномочий, подчиняясь только закону.
Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей не означает, однако, их абсолютной независимости друг от друга. В структуре механизма государственной власти первичный, верховенствующий характер имеет законодательная власть. Устанавливаемые ею правовые нормы являются основой деятельности институтов других ветвей власти. Исполнительная власть, хотя и действует в рамках своих полномочий самостоятельно, имеет по своей сути вторичный, производный характер. Все ее действия и акты основываются на законах и направлены на исполнение законов. Закон является основой функционирования и судебной власти. Однако в осуществлении правосудия суд действует независимо от законодательной и исполнительной властей и должен подчиняться только закону. Одновременно суд призван выполнять функции арбитра в спорах других ветвей власти. В этой связи существенное значение в системе судебной власти имеет институт конституционно-правового контроля за правомерностью актов и действий всех ветвей власти. Конституционный суд призван защищать право от любых форм его нормативного нарушения.
К сказанному следует добавить, что и исполнительная, и судебная ветви власти отнюдь не пассивны по отношению к законодательной. Они в пределах своей компетенции обладают правом законодательной инициативы, могут вносить соответствующие законопроекты в парламент и тем самым принимать участие в законотворческом процессе.
Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противопоставление. Напротив Конституция, законодательство, повседневная политическая практика должны исключать такую возможность. Каждая из властей имеет свое предназначение и наделяется соответствующей компетенцией, ни одна из них не может принять на себя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь, образуя единый политический организм, функционирующий в интересах народа.
Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занимаемой ответственной должностью в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; право досрочного прекращения полномочий президента и отставки правительства; подотчетность и подконтрольность правительства; контроль за законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; независимость судебной власти и ее обязанность руководствоваться законом и др.
Таким образом, основной смысл принципа разделения властей состоит в создании организационных, правовых и других условий, исключающих монополизацию власти в руках одного лица, органа или социального слоя и обеспечивающих соответствие всей системы публичной власти требованиям права. Принцип разделения властей в более-менее полном виде может быть реализован в любой демократической политической системе. В частности, в докладе экспертов ОБСЕ по демократическим институтам (ноябрь 1991 г.) отмечалось, что «хотя классическая доктрина разделения властей в ее чистом виде воплощается в жизнь главным образом в системах с президентским правлением, суть ее находит отражение и в практике многих иных политических систем»[4].
Одновременно необходимо подчеркнуть, что реализация принципа разделения властей не должна превращаться в некий фетиш или абстрактное теоретизирование. В каждомконкретном случае должны учитываться исторический опыт и традиции государства; внутриполитическая обстановка; уровень политической культуры населения; сформированность гражданского общества и его структурализация; наличие (или отсутствие) демократических институтов; задачи, которые решает государство на конкретном этапе своего развития.
«Разделение властей» в СССР
В СССР, в отличие от демократических государств, принцип разделения ветвей власти не только не был реализован, но даже теоретически не признавался. Ему противопоставлялся принцип единства власти трудового народа, якобы воплощенный в Советах. Это утверждение в полной мере касается и бывших советских союзных республик, в том числе и Киргизской ССР.
Конституция Киргизской ССР устанавливала: «Вся власть в Киргизской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Киргизской ССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов»[5].
Исходя из этой конституционной нормы, в республике провозглашалось верховенство и полновластие Советов. Более того, все остальные государственные органы (в центре и на местах) формировались Советами соответствующего уровня, были ответственны перед ними и подотчетны им. Советы всех уровней образовывали единую систему, внутри которой существовали отношения руководства и подчинения.
Об отсутствии разделения властей в Киргизской ССР свидетельствует и ст.70 Конституции, определяющая вопросы, подлежащие ведению республики «в лице ее высших органов государственной власти и управления». Здесь представлены как законодательные (принятие Конституции, законодательства республики, разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития, утверждение государственного бюджета и др.), так и исполнительные, распорядительные функции (руководство отраслями народного хозяйства, руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, народным образованием, культурой, здравоохранением и др.). О разделении этих функций между разными ветвями власти в Конституции даже не упоминается.
Справедливости ради надо отметить, что Конституция Киргизской ССР содержала отдельные главы, посвященные Верховному Совету, Совету Министров, суду и прокуратуре. Однако они касались преимущественно норм и порядка их формирования, отражали организационные моменты их деятельности и лишь в малой степени – их полномочий и функций. Конституция Киргизской ССР не содержала даже намеков на механизм сдержек и противовесов между разными ветвями власти.
Такая система власти в республике вполне объяснима. Она, естественно, не имеет ничего общего с верховенством власти народа, а всевластие Советов было чисто декоративным. Фактически вся полнота власти в центре и на местах принадлежала КПСС. Конституция Киргизской ССР, дублируя соответствующую статью Конституции СССР, провозглашала:
«Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза»[6]. Конституция определяла, что КПСС:
– определяет генеральную перспективу развития общества;
– определяет линию внутренней и внешней политики;
– руководит созидательной деятельностью советского народа;
– придает научно обоснованный характер борьбе советского народа за победу коммунизма.
На практике роль «руководящей и направляющей силы советского общества» сводилась к следующему:
1. Все кадровые вопросы в стране решались исключительно через партийные органы. Любое должностное лицо – от председателя сельсовета до Председателя Президиума Верховного Совета – могло быть рекомендовано и избрано на эту должность только после утверждения соответствующим партийным органом.
2. Все более-менее важные вопросы политической, экономической, социальной, культурной, идеологической жизни подлежали предварительному рассмотрению и одобрению соответствующими партийными органами и лишь после этого могли оформляться в виде законов, постановлений, других нормативных актов. Широко практиковалось принятие т. н. «совместных решений» – партийного и соответствующего исполнительного органа (например, ЦК КПСС и Совета Министров СССР, ЦК Компартии Киргизии и Совета Министров Киргизской ССР и т. д.).
3. Партийные органы имели право контроля за деятельностью любого государственного органа и широко пользовались этим правом. Эта норма была зафиксирована в уставе КПСС, хотя и отсутствовала в Конституции. Но в тоталитарном государстве партийный устав всегда был выше Основного Закона.
Таким образом, в СССР имело место своеобразное «разделение» властей, не имеющее ничего общего с классической формой, утвердившейся в демократических государствах: КПСС принимала решения, а советские органы должны были их выполнять.
Несмотря на всю недемократичность существовавшей системы власти, в ней были и некоторые преимущества. Партийные органы активно действовали и обладали неограниченной властью на всех уровнях – всесоюзном, республиканском, областном, районном, а далее – на уровне предприятий, организаций, учреждений. Поскольку КПСС руководствовалась принципами демократического централизма, один из которых предполагал обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих и подотчетность нижестоящих перед вышестоящими, то тем самым обеспечивалась довольно жесткая властная вертикаль. В условиях централизации такая властная вертикаль обеспечивала высокий уровень управляемости всеми сферами политической, экономической, идеологической, социальной, культурной жизни, решения вышестоящих партийных органов незамедлительно доводились до сведения нижестоящих и принимались ими к неукоснительному исполнению.
