Улукбек Чиналиев
Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане
С проблемой разделения власти столкнулся и Кыргызстан в процессе государственного строительства, причем подчас эта проблема и борьба вокруг нее приобретала поистине драматический характер.
Основные вопросы разделения власти в Кыргызской Республике уже решены. Но далеко не все узкие места «расшиты», в действующем законодательстве имеется немало юридических тупиков, много сложностей во взаимоотношениях общегосударственных и местных институтов.
Устранить эти недоработки и сложности призвана административная реформа, осуществляемая в республике по инициативе Президента А. Акаева. Чтобы идти дальше, необходимо осмыслить пройденный путь, выявить успехи, недоработки и ошибки с тем, чтобы яснее видеть перспективы, находить оптимальные решения. С этой точки зрения полезно не только в познавательном, но и в практическом плане проанализировать опыт реализации идеи разделения власти в Кыргызстане на современном этапе, чему и посвящена настоящая работа. Исходя из перспектив предстоящей административной реформы, автор сознательно обошел молчанием вопрос разделения власти по вертикали, а остановился на функциях и взаимоотношениях законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на общегосударственном уровне.
Автор понимает, что не все вопросы названной темы освещены в полном объеме, не на все вопросы даны исчерпывающие ответы, и будет благодарен всем, кто, прочитав эту работу, выскажет конструктивные замечания и предложения.
Из истории теории разделения властей
Идея разделения властей в государстве имеет столь же давнюю историю, как и само государство. Еще Платон основным принципом «идеального общества», представляющего собой «единый и неделимый организм», считал разделение труда между различными сословиями. Говоря о законодательстве, управлении и правосудии, древнегреческий мыслитель утверждал, что хотя они и направлены на один и тот же предмет, все же отличны друг от друга.
Аристотель, рассматривая государство как сложное целое, единство во множестве, различал три элемента всякого политического устройства. Первый – это законосовещательный орган, в осуществлении функций которого должны принимать участие все свободные граждане. Второй – правительственный орган, наделенный полномочиями повелевать. Третий элемент – судебные органы, которые вершат правосудие.
Древнегреческий историк Полибий, признавая разграничение власти, особое внимание уделял установлению динамического равновесия между ветвями власти. При этом каждая из них должна оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие. По его мнению, каждый из государственных органов должен сдерживать власть другого.
Еще в древние времена сложилась довольно четкая теория, которая, исходя из единства власти, отстаивала ее разделение на отдельные, независимые друг от друга ветви. В то же время отстаивалась идея динамического равновесия между ветвями власти, которое должно обеспечиваться определенными механизмами сдержек и противовесов.
Как целостная доктрина теория разделения властей сформировалась в XVII–XVIII вв. Основные ее положения были разработаны Д. Локком и Ш Монтескье. По мнению Д. Локка, чтобы обеспечить основные права человека, необходимо ограничить политическую власть, ввести ее в определенные рамки, а чтобы предотвратить концентрацию всей полноты власти в руках одних и тех же людей, надо эту власть разделить. Английский философ различал три вида власти: законодательную (создает законы для общественного блага), исполнительную (обеспечивает исполнение законов), федеративную (ведает отношениями с другими государствами). Судебную власть он не обозначал как отдельную, а считал ее составным элементом исполнительной власти. По Д. Локку, основу концепции разделения властей составляет идея взаимной связи, сбалансированности и определенной соподчиненности властей. При этом даже законодательная власть не является абсолютной, она всего лишь «доверенная власть», подчиненная народу, у которого остается верховная власть отстранить или изменить состав законодательной власти.
Французский философ Ш. Монтескье обосновал разделение властей необходимостью создать условия, которые бы не допускали злоупотребления властью. Необходимо, утверждал он, чтобы законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены и могли взаимно сдерживать друг друга. При этом недопустимо, чтобы одни и те же лица принимали участие в осуществлении функций более чем одного из трех органов правления. Ключевое значение, по мнению Ш. Монтескье, имеет идея равновесия властей.
Надо, писал он, чтобы они, самостоятельно решая государственные задачи, могли уравновешивать одна другую, предотвращая тем самым возможную узурпацию полномочий власти каким-либо учреждением. В то же время ни одна ветвь власти не должна вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них вправе контролировать и сдерживать другую, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм.
Однако не все теоретики и политики того времени одобряли идею разделения властей. Так, французский просветитель Ж.-Ж. Руссо писал, что суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует идею разделения властей. По его мнению, те права, которые нередко принимают за части суверенитета, на самом деле все ему подчинены и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховной власти, которую нельзя разделить, не уничтожив. Концепцию Ш. Монтескье о взаимном сдерживании противопоставленных друг другу ветвей власти Ж.-Ж. Руссо считал неприемлемой, ибо она, по его мнению, ведет к враждебным отношениям, к раздроблению государства. Тем не менее необходимо разделение государственных функций и разграничение компетенции государственных органов, а равновесие всех сфер власти, их согласованная деятельность должны обеспечиваться исключительно преобладанием верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа.
Идею разделения властей поддерживали и разрабатывали И. Кант, Г. Гегель и другие философы. И. Кант выводил необходимость разделения властей из требований «чистого разума». В каждом государстве существуют три власти – законодательная, исполнительная, судебная. Все они, по его мнению, выражают соединенную волю народа, но в соответствии со спецификой своих функций организационно разделяются для предотвращения деспотизма. Ни одна из ветвей власти не может принять на себя функции другой, но и действовать обособленно также не в состоянии. Власти должны взаимно дополнять друг друга, сохраняя при этом необходимую связь и согласованность для блага государства.
Г. Гегель выделял такие ветви власти в государстве: законодательную, правительственную и власть правителя. По его мнению, идея разделения властей имеет «реальную разумность», но одновременно философ предостерегал от «абсолютной самостоятельности» властей, ибо это может привести их к взаимной враждебности, страху и противодействию.
В конце XIX – начале XX вв. во многих развитых странах наметилась тенденция к укреплению исполнительной власти, поэтому дискуссия о разделении властей приобретала неожиданно острый характер, сам принцип разделения властей был подвергнут критике (Л. Дюги, М. Вебер). Раздавались голоса о том, что свободному государству необходимо следовать принципу разделения властей, но его реализация сопряжена с большими трудностями (А. Эсмен).
В первой половине XX в. принцип разделения властей подвергся всесторонней критике. Она была вызвана острым кризисом традиционных социальных и политических институтов. Многие исследователи доказывали теоретическую невозможность его реализации и практическую неэффективность в условиях централизации политической власти. По оценке кыргызского исследователя Т. О. Ожукеевой, в то время «принцип разделения властей сводился только к рационализации административной системы, проведению функционального разграничения компетенции государственных органов»[3].
Однако с 50-х гг. западная политическая мысль по-новому подходит к принципу разделения властей, видя в нем краеугольный камень демократического строя. Главное в современных концепциях состоит в системном анализе политического режима, при котором основное внимание уделяется механизму власти, движущим силам, структуре и функциям. По мнению западных политологов, разделение властей дает возможность обеспечить свободы общества и индивида перед лицом власти. Но эти гарантии действуют не автоматически. Обеспечение свобод зависит от структуры власти и механизма управления в каждом конкретном обществе.
В то же время многие исследователи, отстаивая принцип разделения властей, полагают, что его абсолютная реализация не всегда способствует установлению либеральной демократии. В традиционных, нерационализированных, неправовых политических системах она создает анархию, политический вакуум, способствует установлению авторитарного режима.
Все же, несмотря на теоретические разногласия, принцип разделения властей утвердился в абсолютном большинстве демократических государств, он является одним из компонентов правового государства. Однако в радикальной форме разделение властей не осуществлено нигде в мире. И происходит это не из-за неумения или нежелания политических деятелей, а в значительной мере потому, что реальное развитие общества противится подгонке под абстрактные схемы.
