Олег Емельянович Кутафин
Глава государства
В то же время парламент тоже участвует в исполнительно-распорядительной деятельности, причем не только по вопросам внутренней организации, но и в сфере управления государственными делами. Формами такого участия являются решения по отчетам правительства, где указываются конкретные управленческие вопросы, доклады министров и других должностных лиц на заседаниях парламента и последующие рекомендации палат, организация парламентских слушаний и т. д.
Судебная власть, указывает В. Е. Чиркин, тоже не только вершит правосудие. Помимо уже отмеченного права суда признавать законы неконституционными, у судей есть распорядительные, административные полномочия.
«Таким образом, определяя природу президентской власти, – пишет В. Е. Чиркин, – следует исходить из взаимного проникновения различных ветвей известной триады: при несомненной доминанте в каждой ветви власти, определяющей ее сущность, в любой из них присутствуют какие-то, иногда мелкие, а нередко и значительные элементы, характерные в целом для другой ветви. Из сказанного мы можем сделать первый общий вывод: природу президентской власти нельзя „жестко“ привязывать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»[20].
Как нам представляется, с таким выводом согласиться трудно. Конечно, взаимопроникновение различных ветвей известной триады несомненно. Однако несомненен и тот факт, что в каждой ветви власти очевидна доминанта, определяющая ее сущность. В президентской деятельности превалируют черты, свойственные исполнительной власти. Выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви власти, никак не связанной с остальными и носящей чисто номинальный характер, конечно, возможно без ущерба для разделения властей, но и без наделения ее какими-либо функциями извечной триады. Наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным.
В связи с концепцией разделения властей В. Е. Чиркин выдвигает и другую проблему, относящуюся к президентской власти. Он пишет, что в юридической литературе традиционная триада, предложенная в условиях XVII–XVIII вв., не исчерпывает всего многообразия разновидностей государственной власти. В политологической и особенно социологической литературе называется до дюжины различных властей, а в некоторых конституциях в дополнение к трем названы и другие ветви власти, представляющие государственную власть: избирательная власть, политическая власть, учредительная власть, контрольная власть.
«Каково бы ни было наше отношение к положению о процессе отпочкования новых ветвей власти, выходящих за пределы представлений XVII–XVIII вв., данный аспект тоже должен быть учтен при анализе места и роли президентской власти. Соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придавать президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти. Из сказанного вытекает второй общий вывод: для юридической квалификации природы президентской власти, видимо, нельзя ограничиваться не только одним, но и несколькими элементами известной триады (эти элементы могут быть действительно присущи рассматриваемой власти), а следует попытаться обнаружить, по крайней мере в ситуациях некоторых форм правления, другие властеотношения, выходящие за пределы упомянутой концепции»[21].
Думается, что и с этими соображениями В. Е. Чиркина согласиться нельзя. Во-первых, теория разделения властей никогда не преследовала цели объединить в известной триаде все существующие в государстве власти. Ее задачей было разделение ведущих, судьбоносных ветвей государственной власти, имеющих значение для демократического устройства государства.
Во-вторых, в нашей политологической, социологической и юридической литературе существует разное понимание одних и тех же понятий, что порождает их путаницу и подмену.
Наконец, совершенно непонятно, почему автор свое предложение попытаться обнаружить другие властеотношения, выходящие за пределы извечной триады, связывает с президентской властью и необходимостью юридической квалификации ее природы. Непонятно, почему он считает, что соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придать именно президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти.
Для понимания природы президентской власти, пишет В. Е. Чиркин, следует иметь в виду не только зыбкость границ между ветвями власти и процесс отпочкования новых ветвей, но и три других момента: систему сдержек и противовесов властей, их взаимозависимость и правильную трактовку положения о единстве государственной власти.
Первое при экстраполяции этого правила на частный случай, по его мнению, означает, что в условиях демократического строя президентская власть не может быть беспредельной. Само существование нескольких властей порождает не только их взаимные ограничения, но и различия – одну из форм противоречий, а эти противоречия нужно разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры.
«Президент, действующий таким путем, – пишет В. Е. Чиркин, – отнюдь не умаляет, а укрепляет свою власть, делая ее наиболее легитимной в представлениях населения. Не взаимные обиды и проявления характера („дать сдачи“), а понимание важности и даже необходимости политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти, содействуют прочности положения президента. Роль легальной оппозиции способствует лучшему пониманию назревших потребностей общества и поисков оптимальных путей решений возникающих вопросов»[22].
При этом он полагается, что в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизмов конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно. В. Е. Чиркин отмечает, что взаимодействие президентской власти с другими ветвями власти, выработка оперативных механизмов для этого изменяют содержание принимаемых президентом решений, «выход» президентской власти, а следовательно, влияют на саму ее природу.
В. Е. Чиркин указывает, что проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств. Излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. В результате в постсоциалистических государствах стало постепенно возникать убеждение, что вопреки прежнему полярному противопоставлению разделение властей не отменяет единство государственной власти. Последнему тезису важно придать лишь правильное содержание, исключающее сосредоточение полноты государственной власти в руках одного лица.
По его мнению, при оценке места президентской власти в обществе не только нужно учитывать разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, но и нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом – единства самой государственной власти.
Трактуя проблему соотношения концепции разделения властей и «прозаического разделения труда» по управлению государством, о котором писал К. Маркс, В. Е. Чиркин отмечает, что Маркс был не прав, отвергая вообще идею разделения властей, которая несет в себе огромный демократический заряд, но он верно констатировал разделение труда по управлению обществом и государством между различными органами. Последнее положение, по его мнению, вовсе не отвергнуто в конституционном праве – напротив, сделана попытка соединить оба эти подхода. При этом В. Е. Чиркин ссылается на опыт некоторых развивающихся стран. Определяя природу президентской власти, считает он, важно учитывать не только западные направления конституционной доктрины, которые могут оказаться односторонними, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции, в том числе в развивающихся странах, к которым современная Россия стоит ближе по многим параметрам.
Все соображения, высказанные В. Е. Чиркиным, вызывают серьезные возражения.
Во-первых, почему для понимания природы президентской власти нужно противоречие между властями разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры, а также понимать важность и даже необходимость политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти? Разве все это не элементарные требования к любому государственному органу и к любой ветви власти? Такая постановка вопроса была присуща, пожалуй, лишь во времена абсолютной монархии.
Во-вторых, на чем основано утверждение автора, будто в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизма конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно?
Как известно, сущность теории разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.
Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь разделения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы: а) они находились во взаимном равновесии; б) ни один из органов не мог получить преобладания над другими;
в) каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа. В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, считал Ш. Монтескье, вместе будут принуждены действовать и необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом».
Таким образом, в теории разделения властей система сдержек и противовесов неразрывно связана идеями взаимодействия и взаимозависимости власти.
В-третьих, нельзя согласиться с В. Е. Чиркиным и в том, будто проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств, а излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством.
В рамках теории разделения властей единство государственной власти никогда не отрицалось. Наоборот, эта теория исходит из того, что государственная власть единая, хотя и осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Что же касается определенного дисбаланса и потери значительной степени управляемости государством, то они обычно возникают не там, где делается акцент только на разделение властей, а там, где это разделение грубым образом нарушается.
Наконец, ничего нового нет в трактовке концепции разделения властей, касающейся, в частности, разделения труда по управлению обществом и государством между различными органами. Попытка заменить концепцию разделения властей концепцией разделения труда есть попытка заменить демократический способ управления обществом на способ диктаторский.
Именно в этом направлении рекомендуется автором определять природу президентской власти, учитывая не только западные направления конституционной доктрины, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции.
В. Е. Чиркин полагает, что в соответствии с тенденциями современного развития вопрос о власти главы государства ставится по-иному. В условиях парламентарных республик она фактически сведена к нулю, хотя президент выполняет важные государственные полномочия, и лишь в экстраординарных случаях он может действовать как реальная власть.
В президентской республике исполнительная власть президента, по мнению В. Е. Чиркина, трансформировалась в исполнительно-распределительную. Президент не просто исполняет законы, но ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни.
«В полупрезидентской республике, – пишет В. Е. Чиркин, – качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, „выносится за скобки“, он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом»[23].
Из сказанного В.Е. Чиркиным видно, что независимо от формы правления глава государства принадлежит к исполнительной власти, которая в условиях отступления от традиционного разделения властей может приобретать характер, угрожающий демократическим принципам государственной власти[24].
Принадлежность главы государства к исполнительной власти давно уже порождает в юридической литературе вопрос о взаимном соотношении исполнительной и законодательной власти. Дело в том, что если исполнительной власти совсем отказано в самостоятельности, если ее следует понимать только как исполнение велений законодателя, если установление общих правил признается исключительной функцией законодательства, то тогда законодательным актам, исходящим от главы государства (указам), вообще не может быть места. При таком подходе вся деятельность исполнительной власти исчерпывается одними частными распоряжениями, представляющими применение законов к отдельным конкретным случаям.
«Об указах может быть речь, – писал Н. М. Коркунов, – лишь под условием признания за исполнительной властью хотя некоторой доли самостоятельности. Надо, чтобы она могла действовать не только во исполнение закона, не только применяя закон к частным случаям. Надо, чтобы, хотя в определенной, ограниченной сфере, исполнительная власть могла явиться самостоятельно регулирующей властью. Только при этом условии она может устанавливать общие правила»[25].
У государствоведов отношение к указам всегда носило настороженный или отрицательный характер. В этих указах они видели лишь вторжение, порой незаконное, исполнительной власти в область законодательства.
Правда, уже Д. Локк, впервые поставивший вопрос о разделении властей и противопоставивший исполнительную власть законодательной, указывал на необходимость предоставления правительству некоторой доли самостоятельной власти, не ограничивая его деятельность одним лишь исполнением законов. Он считал, что там, где законодательная и исполнительная власть находятся в различных руках, необходимо предоставить некоторые предметы усмотрению того, кто наделен властью исполнительной. А поскольку законодатель не в состоянии предусмотреть и определить законом все, что может быть полезно для общества, то исполнитель законов, имея в своих руках власть, вправе пользоваться этой властью на благо общества в множестве случаев, не определенных законом, пока законодатель не позаботился о них.
Д. Локк полагал, что в некоторых случаях исполнительная власть может действовать по своему усмотрению, для общего блага, вне предписаний закона, а иногда даже вопреки им. В этом он усматривал «прерогативы» самостоятельной власти короля. Однако когда короли начинают этой прерогативой пользоваться не для общего блага, а в собственных интересах, народ ограничивает прерогативу определенным законом во всех тех отношениях, где он считает ее для себя опасной.
Д. Локк понимал, что жизнь государства постоянно выдвигает все новые вопросы, не решенные законодательством, но требующие немедленного решения. Решать их, считал он, по необходимости должен тот, в чьих руках власть, кто находится постоянно и непосредственно у дел государственного управления. Правительство вправе выражать свое усмотрение не только в частных распоряжениях, но и в общих руководящих правилах. В соответствии с этим Д. Локк основывал различия законодательной и исполнительной власти не на противопоставлении общих правил и частных распоряжений. Законодательную власть он определял не как власть устанавливать общие правила, а как власть определять, каким образом сила государства должна быть употреблена для охраны общества и его членов.
Особенность исполнительной власти Д. Локк видит не в том, что она действует в частных случаях, а в том, что она действует постоянно в противоположность законодательной власти, потребность в деятельности которой появляется лишь время от времени, периодически.
Политическая теория Д. Локка содержит в себе практически готовую формулу для обозначения соотношения закона и указа. Из нее следует, что если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь при условии непротиворечия их законам. Таково общее правило, от которого в случае необходимости допускается возможность отступления.
В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.
А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26].
По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может, конечно, только орган законодательной власти. Все другие органы государственной власти призваны только исполнять волю законодателя и, следовательно, должны находиться в безусловном ему подчинении, в полной от него зависимости»[27].
Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28].
Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.
В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.
Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. На практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства.
В подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.
Так, в странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого зависит от вида монархии.
В странах с абсолютной монархией монарх властвует неограниченно, по собственному праву и считается источником всей государственной власти, а все государственное управление осуществляется от имени монарха. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что в руках монарха «видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха»[29]. Однако власть монарха не всегда безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным представительством. В современных парламентарных монархиях все государственное управление тоже совершается от имени монарха. Однако фактически он абсолютно бессилен в сфере осуществления государственной власти.
Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости.
Вместе с тем нужно отметить, что, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности[30].
Монарх как глава государства характеризуется также тем, что его власть является наследственной и переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Наследственный принцип является характерным для всех монархий. Однако в истории разных стран, включая и Россию, известны случаи, когда монархи избирались.
Существующая в наше время избирательная монархия (Малайзия) представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, при котором республиканский элемент не носит существенного характера и не меняет характер самого института.
Монарх обладает рядом атрибутов монархической власти. В их число входят корона, мантия, трон, скипетр и держава и др., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников, образующих королевский двор.
Личность монарха признается законодательством страны неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства.
Денежное содержание монарха складывается из ассигнований из государственного бюджета, устанавливаемых парламентом, доходов от его личного имущества и от других принадлежащих ему средств.
Современная правовая наука видит в монархе «символ единства нации» и «беспристрастного арбитра», подчеркивает его нейтральность. Однако ценность монархии не только в этом, она не только дань традициям. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха, который имеет, по словам видного английского государствоведа XIX в. Беджгота, «право советовать, право поощрять и право предупреждать», может быть гальванизирована и использована в интересах общества, являясь своеобразным конституционным резервом.
В ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран.
Надо сказать, что монархия часто используется также в пропагандистских целях. Различного рода церемонии и торжества, проводимые с участием монарха, который наделяется официальной идеологией самыми различными достоинствами, используются для сплочения народа, особенно в острых политических и экономических ситуациях.
В государствах с республиканской формой правления главой государства является обычно президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается или приходит к власти в результате государственного переворота.
В странах с республиканской формой правления правовое положение главы государства зависит от вида республики.
В президентских республиках в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. Поскольку президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей, в ней глава государства представляет исполнительную власть, не только структурно обособлен, но и обладает значительной самостоятельностью по отношению к высшим органам законодательной и судебной власти.
Президентская республика создает наиболее благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. Она характеризуется внепарламентским методом избрания президента, внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием института парламентской ответственности, отсутствием у президента права роспуска парламента.
В президентской республике правительство носит стабильный характер, а парламент обладает большими реальными полномочиями, нежели в странах, где провозглашена парламентская система.
В парламентарных республиках глава государства, как правило, избирается парламентским путем. Формально он наделяется значительными полномочиями, однако на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти, а любое его действие допускается только с согласия правительства. Исходящие от государства нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.
Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства. В ней президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они правительством, а не им.
В некоторых современных странах формы правления сочетают черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).
Для стран, имеющих президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления, характерно то, что, во-первых, президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентарной формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства, в-третьих, наряду с президентом действуют председатель правительства и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской республики).
«Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республики, – считает В. Е. Чиркин, – является… стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках важные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними»[31].
Практически повсеместно в странах сегодня существует индивидуальный глава государства. Однако есть и исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом (например, Федеральным советом в Швейцарии). Впрочем, в чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Наиболее распространенной коллегией такого рода является регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.
