Tatjana Hörnle Handbuch des Strafrechts

A. Einleitung und Vorfragen

1

Die Strafbarkeit bestimmter Verhaltensweisen hängt nicht immer ausschließlich von den einschlägigen Strafnormen ab. Auch außerstrafrechtliche Regelungen und Rechtsverhältnisse sind in vielfältiger Weise an der Konstituierung von Strafbarkeiten beteiligt, seien sie zivil-, öffentlich- oder europarechtlicher Natur. Dieses Phänomen tritt nicht nur im Wirtschafts-, Umwelt- und Steuerstrafrecht (etwa §§ 264 ff., 266, 266a, 283 ff., 324 ff. StGB, § 15a InsO und § 370 AO) oder im sonstigen Nebenstrafrecht (etwa §§ 95 ff. AufenthG; §§ 29 ff. BtMG und § 21 StVG) auf, sondern auch im Kernstrafrecht: Man denke nur an den Diebstahl gem. § 242 StGB, wo die Fremdheit der Sache und die Rechtswidrigkeit der Zueignung nach dem Bürgerlichen Recht zu bestimmen ist[1].

2

Die Einbeziehung anderer Rechtsgebiete führt prozessual nicht dazu, dass Strafgerichte an die Entscheidungen anderer Fachgerichte gebunden sind. Hängt die Strafbarkeit einer Handlung von einem außerstrafrechtlichen Rechtsverhältnis ab, so entscheidet das Strafgericht gem. § 262 Abs. 1 StPO vielmehr auch über dieses nach den für das Verfahren und den Beweis in Strafsachen geltenden Vorschriften. Die Beibringungsmaxime im Zivilprozess, dortige Beweislastregeln und Beweisvermutungen können im Straf- und Bußgeldverfahren, wo insbesondere der Grundsatz in dubio pro reo gilt, keine Bedeutung erlangen[2]. Ausnahmen kommen nur dann in Betracht, wenn der Tatbestand es auf den Schutz des geordneten Verfahrens und dessen Gestaltungswirkung anlegt, etwa beim strafbewehrten Verwaltungsakt. Keine Bindungswirkung besteht wiederum für die von anderen Fachgerichten vertretenen Rechtsansichten[3]. Dennoch sind Abweichungen rechtspolitisch mit Blick auf Einheit der Rechtsordnung natürlich nicht erstrebenswert und können theoretisch zu einer Vorlagepflicht nach §§ 121 Abs. 2, 132 Abs. 2 GVG zu den Vereinigten Großen Senaten führen.

3

Materiell hängen die Probleme mit dem strafrechtlichen Gesetzlichkeitsprinzip (allgemein dazu → AT Bd. 1: Stefanie Schmahl, Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Strafrecht, § 2 Rn. 48 ff.) zusammen, dessen strikte Geltung unterlaufen zu werden droht, wenn Strafbarkeiten durch außerstrafrechtliche Regelungen faktisch mitbegründet werden. Insoweit geht es um die Frage der Anwendbarkeit von Art. 103 Abs. 2 GG, sei es in Ausprägung des Bestimmtheitsgebots, wie es sich an den Gesetzgeber richtet, oder des Analogieverbots, wie es für die Gesetzesauslegung im Strafrecht gilt. Um weitere Facetten angereichert wird das Thema durch die Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen, sei es auf einen nationalen Verordnungsgeber oder die Europäische Union. Ferner stellt sich die Frage der Zulässigkeit einer Bezugnahme auf ausländisches Recht und privat gesetzte Normen. Die Anknüpfung an außerstrafrechtliche Vorschriften führt ferner in Bezug auf das intertemporale Strafanwendungsrecht (allgemein zum zeitlichen Geltungsbereich von Strafvorschriften § 28) zu Besonderheiten, namentlich hinsichtlich der Rückwirkungsproblematik des § 2 Abs. 3 und 4 StGB. Gerade im Nebenstrafrecht, das heute wohl „aus annähernd 1000 Gesetzen“[4] besteht und wo einzelne Sachmaterien manchmal gleich auf zwei oder drei Normenwerke verteilt sind, kann der Bürger darüber hinaus natürlich auch einmal den Überblick verlieren und sich über das Verbotensein seines Tuns irren. Besonders hohe Praxisrelevanz hat deshalb die Abgrenzung des Tatbestands- vom Verbotsirrtum (allgemein zur Irrtumslehre → AT Bd. 2: Tonio Walter, Irrtümer auf Tatbestandsebene, § 46), die im hiesigen Kontext mitunter als das „am wenigsten gelöste Problem der gesamten Irrtumslehre“ bezeichnet wird[5], andere bescheinigen dem Streitstand eine „konfuse Lage“[6]. Selbst der Gesetzgeber ist vor Fehlleistungen nicht gefeit und hat sich bereits das ein oder andere Mal im „Vorschriftengestrüpp“ verfangen[7].

4

Bei all den genannten Fragestellungen spielt es nach zutreffender Auffassung eine entscheidende Rolle, ob das jeweilige Merkmal des gesetzlichen Tatbestandes, welches die Verknüpfung zu einem anderen Rechtsgebiet herstellt, als Blankettverweisung (Rn. 6 ff.) oder rechtsnormatives Tatbestandsmerkmal (Rn. 56 ff.) anzusehen ist. Die Erkenntnis, dass die Einordnung in eine der genannten Kategorien auf verschiedenen Ebenen jeweils ganz bestimmte Folgen hat, erleichtert in Zweifelsfällen die Ermittlung des gesetzgeberischen Willens, von welcher Verweisungsform er Gebrauch machen wollte. Dabei ist allerdings zu beachten, dass einzelne Straftatbestände sowohl Blankettmerkmale als auch rechtsnormative Tatbestandsmerkmale enthalten können, Ausfüllungsnormen manchmal sogar ihrerseits als Blankette von weiteren Vorschriften ausgefüllt werden oder auf normative Tatsachen Bezug nehmen[8]. Für zumindest begriffliche Unklarheiten sorgt, dass bei Tatbeständen, die auf Verwaltungsakte (Rn. 37 ff.) oder andere konstitutive Einzelanordnungen (z.B. Berufsverbot gem. § 70 StPO oder § 132a StPO) verweisen, oft ebenfalls von „Blanketten“ die Rede ist[9], wenngleich insofern große Unterschiede zur erstgenannten Verweisungsform bestehen[10].

5

Auf diese drei Formen der Anknüpfung an außerstrafrechtliche Vorschriften und Rechtsverhältnisse soll sich das Kapitel beschränken. Ausgeblendet und Gegenstand eines besonderen Abschnitts ist das Europäische Strafrecht als solches (→ BT Bd. 3: Robert Esser, Europäisches Strafrecht, § 67), etwa die Auslegung nationalen Strafrechts im Lichte Europäischen Primär- und Sekundärrechts. Nur die Fälle, in denen es um den statischen oder dynamischen Verweis auf unmittelbar inhaltsbestimmendes Europarecht geht, namentlich außerstrafrechtliche Verordnungen, werden bereits hier mitberücksichtigt. Darüber hinaus gibt es auch Konstellationen, in denen außerstrafrechtliche Grundsätze zwar eine wichtige Orientierung bieten, das Strafrecht aber nicht unmittelbar binden. Insoweit ist vor allem an die inhaltliche Bestimmung und Begrenzung der Sorgfaltspflichten bei Fahrlässigkeitstatbeständen zu denken. Oft werden die Maßstäbe z.B. parallel zu der zu § 823 BGB ergangenen zivilrechtlichen Rechtsprechung entwickelt, sei es im Medizinstrafrecht oder im Rahmen der Produkthaftung[11]. Dennoch bleibt das Zivilrecht anderen Zielen verpflichtet, als das Strafrecht, namentlich dem Ausgleich von Vermögensschäden[12]. Auch insoweit muss auf das einschlägige Kapitel verwiesen werden.

1. Abschnitt: Das Strafrecht im Gefüge der Gesamtrechtsordnung › § 4 Anknüpfung des Strafrechts an außerstrafrechtliche Normen › B. Echte Blankettverweisungen

I. Erscheinungsformen und Gesetzlichkeitsprinzip

6

Soweit ein Tatbestand Blanketteigenschaft i.e.S. aufweist, ist der Strafgesetzgeber seiner Aufgabe gem. Art. 103 Abs. 2 GG zur Umschreibung des Tatbestandes nicht vollständig nachgekommen[13]. Die unvollkommene Darstellung wird aber durch andere nichtstrafrechtliche Normen vervollständigt[14]. Diese können sich im gleichen oder in einem anderen parlamentarischen Gesetz (Rn. 7 ff.) befinden, aber auch in einer Rechtsverordnung bzw. Satzung (Rn. 12 ff.) oder einer europäischen Verordnung (Rn. 17 ff.). Die Inhalte von Straf- und Ausfüllungsnorm sind in allen Fällen zusammenzulesen und bilden einen einheitlichen Tatbestand[15]. Die Wurzeln der Regelungstechnik sollen in der französischen Revolution liegen[16]; der Begriff des Blankettstrafgesetzes stammt wohl von Binding[17].

1. Blankettverweisungen auf inländische parlamentarische Gesetze

7

Weitestgehend unproblematisch ist diese Gesetzgebungstechnik, wenn Sanktions- und Ausfüllungsnorm vom selben Normgeber stammen[18]. Denkbar sind statische und dynamische Verweise, wobei sich für die erste Variante bei reinen Inlandsblanketten wohl nur noch historische Beispiele finden[19]. Recht typisch für das Nebenstrafrecht ist es, dass Strafdrohungen für die Verletzung spezialgesetzlicher Pflichten am Ende des jeweiligen Gesetzes als Schlussvorschriften übersichtlich zusammengefasst werden, so z.B. bei den §§ 95 ff. AufenthG oder den §§ 399 ff. AktG. Bei der Insolvenzverschleppung gem. § 15a InsO finden sich die außerstrafrechtliche Pflicht (Abs. 1) und das Strafblankett (Abs. 4) sogar in unterschiedlichen Absätzen der gleichen Vorschrift. Solche Binnenverweisungen tun der Gesetzesklarheit keinen Abbruch, sie ist ihr in aller Regel sogar eher dienlich[20]. Unglücklich sind sie nur dann, wenn sich die Verweisungsketten gleich über drei oder vier Normen hinweg erstrecken. Genauso möglich ist die Bezugnahme auf andere Gesetzeswerke: So verweisen § 283 Abs. 1 Nr. 5–7 StGB (Bankrott) und § 283b Abs. 1 Nr. 1–3 StGB (Verletzung der Buchführungspflicht) auf die handelsrechtlichen Buchführungspflichten, gemeint sind die §§ 238 ff. HGB; diese nehmen den „Charakter einer Strafnorm“ an[21]. Das verwaltungsrechtsakzessorische Umweltstrafrecht ist ebenfalls im Strafgesetzbuch, in den §§ 324 ff. StGB geregelt: Vom Standort her sollte es als Kernstrafrecht eine Aufwertung erfahren[22]. Dennoch zeichnet es sich weiterhin durch eine enge Verzahnung mit umweltrechtlichen Vorschriften aus[23], wenn die Tatbestände wiederholt auf das BImSchG und andere Gesetze verweisen. In all den Fällen müssen Sanktions- und Ausfüllungsnorm „summativ“[24] den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG genügen. Wie sich die Gewichte der Tatbestandsbeschreibung im Einzelnen auf beide Normen verteilen, steht zur Disposition des Gesetzgebers[25]. Teilweise befindet sich die Handlungsbeschreibung, wie bei § 15a Abs. 4 InsO, sogar komplett außerhalb der eigentlichen Sanktionsnorm, in anderen Fällen, wie in §§ 283, 283b StGB wird dagegen nur auf einzelne Merkmale verwiesen.

8

Parlamentarisch gesetztes Landesrecht kann gleichermaßen bundesrechtliche Strafvorschriften ergänzen. Dass der den unerlaubten Umgang mit gefährlichen Hunden betreffende § 143 Abs. 1 StGB i.d.F. vom 12. April 2001[26] im Jahre 2004 durch BVerfGE 110, 141 für verfassungswidrig erklärt wurde, steht dem nicht entgegen. Insoweit spielte der bis zur Föderalismusreform[27] gültige Art. 72 Abs. 2 GG a.F. eine entscheidende Rolle, der die Bundeskompetenz in allen Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung von der Erforderlichkeit zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit abhängig machte. Mit Blick auf die höchst unterschiedliche Ausgestaltung der Landesgesetze bewirkte der genannte Tatbestand gerade das Gegenteil[28]. Im neu gefassten Art. 72 Abs. 2 GG jedoch spielt das Strafrecht keine Rolle mehr[29]. Für Verweise auf Landesrecht finden sich einige Beispiele, etwa bei § 329 Abs. 2 und 3 StGB, soweit dieser auf Landeswasser- oder Naturschutzgesetze verweist[30], oder allgemein bei § 330d Nr. 4 lit. a StGB.

2. Eindeutigkeit der Verknüpfung und Umfang der Akzessorietät

9

a) Die Verknüpfung der Blankett‑ mit der Ausfüllungsnorm muss als solche ebenfalls i.S.d. Art. 103 Abs. 2 GG ausreichend bestimmt sein. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Ausfüllungsvorschriften durch das Blankettmerkmal immer konkret mit Paragraph und Absatz oder gar mit Fundstelle im offiziellen Publikationsorgan genannt werden müssten[31]. So ist auch der abstrakte Verweis in §§ 283, 283b StGB auf „handelsrechtliche Buchführungspflichten“ völlig ausreichend. Zu unbestimmt ist eine Verknüpfung nur dann, wenn sich nicht ermitteln lässt, welche gesetzlichen Vorschriften gemeint sein könnten. Dies käme etwa dann in Betracht, wenn eine Strafvorschrift schlicht den Verstoß gegen „gesetzliche Pflichten als Arbeitgeber“ pönalisieren würde.

10

Die exakte Nennung der Ausfüllungsnorm birgt sogar eher die Gefahr von Fehlverweisungen. Diese kommen immer wieder vor und lassen sich aufgrund des strafrechtlichen Analogieverbots auch nicht in sinnvolle Verweisungen umdeuten. So führten gesetzgeberische Versäumnisse in § 406 Abs. 1 SGB III i.d.F. vom 23. Dezember 2002[32] sowie bei den §§ 10, 11 Abs. 1 Nr. 1 SchwarzArbG i.d.F. vom 23. Juli 2004[33] zu ungewollten Strafbarkeitslücken bei der illegalen Beschäftigung von Ausländern[34]. Erst recht wenn unterschiedliche Normgeber beteiligt sind, können solche Abstimmungsfehler entstehen: Zahlreiche Beispiele finden sich bei Europarechtsblanketten, etwa zu Rechtsakten über die Weinherstellung[35], den Artenschutz[36] oder mehrfach im Zusammenhang mit den §§ 8, 8a FahrpersonalG und §§ 22 ff. FahrpersonalV, welche in den Jahren 1986 und 2007, nachdem jeweils eine neue europäische Verordnung über Lenkzeiten für Lastkraftwagen ersetzt worden war, nicht rechtzeitig angepasst wurden[37]. Ungewollte Strafbarkeitslücken entstehen dann nicht nur für Taten in den einschlägigen Zeiträumen, sondern diese entfalten gem. § 2 Abs. 3 StGB sogar Rückwirkung (unten Rn. 32).

11

b) Weitere entscheidende Fragen stellen sich bei der Normauslegung, die hinsichtlich der ausfüllenden Vorschriften idealerweise akzessorisch zum anderen Rechtsgebiet erfolgen sollte. Problematisch hierbei ist allerdings, dass in anderen Rechtsgebieten mitunter abweichende methodische Grundsätze gelten. So mag im originären, außerstrafrechtlichen Anwendungsbereich der betreffenden Vorschriften im Einzelfall ein immenses Bedürfnis für eine Analogie (oder eine teleologische Reduktion eines Rechtfertigungsgrundes) bestehen, dennoch dürfen die Bezugsnormen, soweit sie Teil der Strafnorm sind, zu Lasten des Täters nicht über ihren Wortlaut hinaus ausgedehnt werden (Art. 103 Abs. 2 GG). Wenn die außerstrafrechtlichen Normen in einen Blanketttatbestand hineingelesen werden, muss schließlich auch das Analogieverbot zur Geltung kommen. Insoweit kann es dann eben doch zu einer gespaltenen Normauslegung kommen, also einer weiten Interpretation für die außerstrafrechtliche Betrachtung und einer engeren für das Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht[38], auch wenn dies den Belangen der Rechtssicherheit und Rechtseinheit entgegenläuft. Vorzugswürdig ist es natürlich, dass solche Widersprüche vom Gesetzgeber irgendwann aufgelöst werden[39]. Bis dahin wird man in einigen Fällen die restriktive Auslegung auf die außerstrafrechtliche Geltung übertragen können[40], aber nur, wenn dadurch die außerstrafrechtliche Funktion nicht allzu sehr beeinträchtigt wird. Mitunter gelingt auch eine einheitlich weite Auslegung, wenn bei der strafrechtlichen Auslegung der Merkmale eine wirtschaftlich-faktische Betrachtungsweise zur Anwendung gebracht wird, so z.B. im Außenwirtschaftsstrafrecht im Rahmen der „Bausatztheorie“, die wohl noch mit der Wortlautgrenze des Art. 103 Abs. 2 GG vereinbar ist[41]. In anderen Fällen ist eine Normspaltung aber als unvermeidbar hinzunehmen; dann wird man die Sanktionsnorm eben so interpretieren müssen, dass sie die Schutzwirkung der außerstrafrechtlichen Norm nur fragmentarisch verstärken soll[42].

3. Besonderheiten bei Blankettverweisungen

auf inländische administrative Normen

12

a) Werden Strafblankette durch administrativ gesetztes Recht ausgefüllt, hat dies den Vorteil, dass schneller und flexibler auf neue Entwicklungen reagiert werden kann. Vor Geltung des Grundgesetzes stand es dem Strafgesetzgeber frei, weitestgehend offene Blankette durch Rechtsverordnungen ergänzen zu lassen[43]. So bestimmte etwa die Übertretung in § 366a RStGB i.d.F. vom 26. Februar 1876 schlicht: „Wer die zum Schutze der Dünen und der Fluß- und Meeresufer sowie der auf denselben vorhandenen Anpflanzungen und Anlagen erlassenen Polizeiverordnungen übertritt, wird mit Geldstrafe bis zu einhundertfünfzig Mark oder mit Haft bestraft.“ Generell stellten weder die Reichsverfassung von 1871 noch die Weimarer Reichsverfassung von 1919 Grenzen für die Abtretung von Rechtssetzungsbefugnissen auf[44], „die schrankenlose Delegationsbefugnis des schrankenlosen Gesetzgebers“ stand „außer Zweifel“[45]. Der leichtfertige Umgang mit Rechtssetzungsbefugnissen bereitete allerdings später bekanntermaßen den Weg für das Ende von Demokratie und Rechtsstaat durch das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933[46]. Unter diesem Eindruck lag es nahe, nach dem Zweiten Weltkrieg bei Schaffung des Grundgesetzes der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen eindeutige Grenzen zu setzen, was auch Folgen für das Blankettstrafrecht hat. Art. 80 Abs. 1 GG und Art. 103 Abs. 2 GG stellen heute weit höhere Anforderungen an den durch parlamentarisches Gesetz zu regelnden Teil des Gesamttatbestands[47].

13

Im verfassungsrechtlichen Schrifttum wird mehrheitlich sogar die Ansicht vertreten, bereits aus Art. 103 Abs. 2 GG folge ein Parlamentsvorbehalt für die gesamte Breite des Garantietatbestandes[48]. Strafbarkeiten ließen sich demnach ausschließlich durch förmliche Gesetze i.S.d. Art. 76 ff. GG bestimmen. Ein solch strenges Gesetzesverständnis kann sich allerdings nur auf einzelne, in der Form nicht tragende verfassungsgerichtliche Formulierungen stützen[49]. Der Ansatz hätte bei konsequenter Beachtung auch kaum beabsichtigte Auswirkungen auf bestehende Normgefüge: So kann im Verkehrsordnungswidrigkeitenrecht allein aus dem Bußgeldblankett des § 24 StVG und der Verordnungsermächtigung in § 6 StVG mit Sicherheit kein verständlicher Gesamttatbestand gebildet werden[50]. Den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG entsprechende Handlungs- oder Unterlassungspflichten werden erst durch Rechtsverordnungen, namentlich die FeV, StVZO und StVO, festgelegt, die sich auch am strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot messen lassen können. Ähnliches lässt sich für das Betäubungsmittelstrafrecht feststellen; dort hängt die Strafbarkeit nach § 29 BtMG auch von administrativ gesetztem Recht ab: Die Entscheidung, ob eine bestimmte Substanz unter die Anlagen I-III zum BtMG fällt, wird gem. § 1 Abs. 2 BtMG mitunter dem Verordnungsgeber überlassen. Verstünde man also Art. 103 Abs. 2 GG konsequent als Parlamentsvorbehalt, so wäre nach real existierender Gesetzeslage entweder die Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten und BtM-Delikten verfassungsrechtlich unzulässig (dagegen aber richtigerweise bereits das Bundesverfassungsgericht[51]) oder man müsste beim Maßstab der Gesetzesbestimmtheit generell ganz erhebliche Abstriche machen. Ein vordergründig strenges Verständnis von Art. 103 Abs. 2 GG bewirkt also genau das Gegenteil und nutzt den Bestimmtheitsgrundsatz im falschen Kontext unnötig ab.

14

In zahlreichen Entscheidungen lässt das Bundesverfassungsgericht für Art. 103 Abs. 2 GG ausdrücklich nicht nur Parlamentsgesetze, sondern auch Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinne genügen[52]. Von förmlichen Gesetzen ist eben nur in Art. 104 Abs. 1 S. 1 GG (selbst vor allem Verfahrensgarantie zum Schutz vor willkürlicher Verhaftung, aber auch Garantie dafür, dass die Strafdrohung als solche im formellen Gesetz enthalten sein muss)[53] die Rede. Die den Tatbestand mitprägenden Rechtsverordnungen müssen allerdings im Rahmen einer dem Art. 80 Abs. 1 GG entsprechenden Ermächtigung ergangen sein. Die Verfassungsnorm, nach der Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung vom parlamentarischen Gesetzgeber festgelegt sein müssen, regelt ganz allgemein die Grenzen administrativer Gesetzgebung. Sie ist die entscheidende Vorschrift, die der Delegationsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers nach 1949 erstmals Grenzen gesetzt hat. Für das Strafrecht folgt daraus, dass die Festlegung von Art und Maß der Sanktion dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Auf Tatbestandsebene muss der Bundestag die Grundentscheidung[54] darüber treffen, welche Rechtsgüter geschützt und welche Verhaltens- und Schuldformen geahndet werden sollen[55]. Dem Verordnungsgeber dürfen lediglich „Spezifizierungen“[56] (wobei die Anforderungen dafür bisher in der Verfassungswirklichkeit weniger hoch sind, als es die Formulierung vielleicht nahelegt) des Tatbestandes überlassen bleiben. Nur wenn diesen Anforderungen genügt wird, ist die Rechtsverordnung wirksam, und nur mit einer wirksamen Ausfüllungsnorm kann ein dem Art. 103 Abs. 2 GG entsprechender Gesamttatbestand gebildet werden[57]. Wenn jüngst § 10 Abs. 1 und 3 RiFlEtikettG für verfassungswidrig erklärt wurde, weil die Strafbarkeit im parlamentarischen Gesetz nur grob als Zuwiderhandlung gegen EG- bzw. EU-Verordnungen im generellen Regelungsbereich des Gesetzes skizziert wurde, die durch Rechtsverordnung näher zu präzisieren waren[58], ist dies ohne Frage zu begrüßen.

15

Für straf- und bußgeldbewehrte Satzungen (vgl. etwa Art. 24 Abs. 2 S. 2 GO-Bayern oder § 209 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII) gelten diese Grundsätze mit gewissen Einschränkungen. Das Selbstverwaltungsprinzip ist nämlich an sich Gegenentwurf zur hierarchisch exekutiven Rechtssetzung im Verordnungswege. Grenzen der Verleihung autonomer Rechtssetzungsgewalt ergeben sich hier jedoch aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gem. Art. 20 Abs. 3 GG[59]. Zwar erfolgt die selbstverantwortliche Regelung eigener Angelegenheiten durch parlamentsähnliche Organe; es besteht jedoch die Gefahr der Benachteiligung von Außenseitern. Ferner können die Belange des Volkes als Gesamtheit durchaus vom Gruppeninteresse abweichen.

16

b) Was die Eindeutigkeit der Verknüpfung anbelangt, wird bei Rechtsverordnungen und Satzungen vielfach der Gebrauch von Rückverweisungsklauseln als vorzugswürdig angesehen, da so im Hinblick auf Art. 103 Abs. 2 GG eine bessere Überschaubarkeit von Blankettgesetzen für den Bürger gewährleistet sei[60]. Prominentestes Beispiel ist der Bußgeldtatbestand des § 24 Abs. 1 S. 1 StVG, aber auch Strafvorschriften wie §§ 17 Abs. 1, 19 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 AWG, § 95 Abs. 1 Nr. 2 AMG und § 29 Abs. 1 Nr. 14 BtMG verwenden diese Technik. Wenn man dem Verordnungsgeber aufgibt, seinen Willen zur Blankettausfüllung ausdrücklich erkennen zu lassen, trägt dies sicherlich zur Rechtsklarheit bei. Faktisch geht mit dem allerdings ein nicht unerheblicher Kompetenzzuwachs beim Verordnungsgeber einher. Der Nebeneffekt ist teilweise sogar ausdrücklich erwünscht, da so nicht hinreichend bestimmte, nicht sanktionswürdige oder schon anderweitig abgesicherte Ver- bzw. Gebote leichter von einer Sanktionierung ausgenommen werden könnten[61]. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sollte aber eigentlich bereits vom Parlament beachtet werden, auch die Vermeidung von Wertungswidersprüchen ist ureigene Aufgabe der Legislative. Im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG bestand insoweit allerdings bisher nur vereinzelt Problembewusstsein[62]. Je mehr Korrekturmöglichkeiten dem Verordnungsgeber überantwortet werden, desto weniger wird der parlamentarische Gesetzgeber aber Anstrengungen entfalten, die Grundentscheidung darüber, welche Verhaltens- und Schuldformen sanktionswürdig und -bedürftig sind, so weit wie möglich selbst zu treffen. Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Rückverweisungsklauseln müssen jedenfalls dort aufkommen, wo der Exekutive extrem weite Gestaltungsspielräume eröffnet und diese auch genutzt werden, etwa bei § 29 Abs. 1 S. 1 Nr. 14 BtMG. Dort, wo der Verordnungsgeber sogar die Wahl zwischen Bußgeld und mehrjähriger Freiheitsstrafe hat (theoretisch denkbar bei § 17 Abs. 1 AWG und § 19 Abs. 3 Nr. 1 lit. a AWG)[63], werden die Grenzen einer zulässigen Delegation i.S.d. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG mit Sicherheit überschritten (zum verfassungswidrigen § 10 Abs. 1, 3 RiFlEtikettG a.F. siehe bereits oben Rn. 14 a.E.).