Коллектив авторов
История суда и правосудия в России. Том 2: Законодательство и правосудие в Московском государстве (конец XV – 70-е годы XVII века)
Глава 8
Государственное устройство Московского государства
Центральное и местное управление в Московском государстве строилось с учетом его административно-территориальной организации.
Центральный аппарат управления эволюционировал от дворцовой системы управления к приказам. В XV в. своего высшего развития достигла дворцовая система, при которой отделы дворцового управления стали отделами общего государственного управления. В этой системе различались дворец, возглавляемый дворецким, и дворцовые пути. Слово «путь» означало выгоду, преимущества, доход. Так называли определенный хозяйственный комплекс, который был в ведении путных бояр. Существовали такие пути, как сокольничий, ловчий, конюший, стольничий, чашничий и т. д. Так, в ведомстве сокольничего пути находилась соколиная охота, ловчего – охота на зверя, конюшего – великокняжеские конюшни, табуны, луга; стольничего – рыбная ловля, сады, огороды, чашничего – бортные леса и т. п. Путным боярам подчинялись их слуги, жившие в слободах, селах и деревнях: сокольники, кречетники, бобровники, бортники, огородники, садовники.
По мере увеличения территории государства и развития хозяйственно-административных функций дворцовая система приобретала сложную бюрократическую организацию. Появлялись новые отделы, подотделы, которые получали самостоятельную компетенцию, они выделялись из старых и получали наименование приказов.
Система приказов как органов центрального управления при великом княжении Ивана III еще не сложилась, но первые ее признаки уже начали появляться. Сам термин «приказ» возник из отдельных поручений великого князя, обычно адресованных какому-либо дьяку, которому «приказывалось» выполнение определенного дела, а несколько позже даже и заведование отдельной отраслью управления. Первоначально такой приказ получал название по имени лица, которому он предназначался. Например, «приказ дьяка Тимофея». Для выполнения порученного приказа дьяк часто привлекал других людей, вначале на временной основе, а затем они все вместе превращались в постоянно действующий орган, сохранивший свое первоначальное название «приказ» с присоединением прилагательного, определяющего направление его деятельности: Разбойный, Хлебный, Холопий и др.
В целом приказная система сложилась во второй половине XVI в. Приказы создавались по мере необходимости, без какой-либо строгой системы или плана. В некоторых вариантах разросшиеся приказы подразделялись на отделы, которые могли превращаться в самостоятельные органы. При присоединении к России новых территорий создавались новые территориальные приказы: Казанский, Астраханский, Сибирский, Малороссийский и т. д. XVII в. стал веком расцвета приказной системы управления. Количество приказов постоянно менялось[300]. Они не имели четко разграниченной компетенции, поэтому вопросы, отнесенные к их ведению, могли пересекаться с другими приказами и не всегда соответствовали их названию. Так как администрация и суд в это время еще не разделялись, эти приказы были не только административными учреждениями, но и судебными. Кроме этих основных функций они могли иметь и множество других направлений деятельности.
Приказы можно условно разделить на дворцово-финансовые, военные, судебно-административные, областные и ведавшие специальными отраслями управления. Они являлись исполнительными органами, поскольку проводили политику, исходящую от высших органов власти Московского государства. Сформировалась группа приказов, обеспечивающих правопорядок в государстве. Н. С. Чеботарева считает неправомочным выделение в отдельную категорию приказов «судебного управления» (Разбойного, Владимирского, Земского и Челобитного), поскольку, «во-первых, судебные функции по своим направлениям отправляли большинство приказов, и во-вторых, не для всех [вышеперечисленных] приказов судебная функция являлась основной»[301].
Состав приказов не был строго определен. Возглавлял его голова или судья приказа, как правило, из высших чинов: бояр, окольничих, думных дворян или дьяков, а иногда из простых дворян и дьяков. Все зависело от важности данного приказа в общей системе управления. Приказом либо управляло одно лицо, либо в помощь ему назначались товарищи (заместители, помощники). В приказах работал многочисленный канцелярский аппарат из дьяков и подьячих.
В царствование Алексея Михайловича происходят серьезные изменения в политическом устройстве государства. Претерпела изменения приказная система; появились новые приказные учреждения временного и постоянного характера. К временным можно отнести такие из них, как Панихидный приказ, создаваемый на период организации похорон членов царской семьи; приказ боярина Н. И. Одоевского, созданный в 1648 г. для разработки Соборного уложения. Постоянные приказы делились на три большие группы: государственные, патриаршие и дворцовые. Главными среди них становятся: приказ Тайных дел и Счетный приказ. Последний контролировал всю финансовую деятельность в стране, а приказ Тайных дел стал главным над всей приказной системой, осуществляя и надзор за сохранением внутриполитических порядков, в том числе и недопущением противогосударственных слов и дел, Оба они подчинялись непосредственно царю. Все основные государственно-правовые и судебные проблемы стали решаться в основном в приказах.
Система местного управления зависела от административно-территориального устройства государства. Существование уделов и вотчин обусловило сосредоточение всего управления в руках их владельцев. По мере ликвидации уделов формировалось административно-территориальное деление территории всего государства, с назначаемыми на места представителями центральной власти.
В Великом княжестве Московском первоначально наблюдалось развитие иммунителных прав феодалов-вотчинников. Крупные феодалы – «княжата» и бояре – пользовались этими правами без специальных пожалований. Средние и мелкие феодалы добивались особых иммунитетных (жалованных) грамот, где перечислялись их права. На их основании в вотчинах и поместьях создавалась вотчинная администрация, которая ведала судом и данью населения вотчины. Местному управлению запрещалось вмешиваться в вотчинный суд и управление феодалов. В XV и начале XVI в. иммунитет феодалов стал ограничиваться. Рассмотрению местной администрации были переданы наиболее серьезные преступления: душегубство, разбой с поличным и в некоторых случаях татьба с поличным.
В административном делении Великого княжества Московского наиболее крупной единицей был уезд, т. е. город с принадлежащими к его управлению сельскими территориями. На севере административно-территориальными единицами были земли (Новгородская земля, Псковская земля, Вятская земля и т. д.). Уезды и земли по величине были неодинаковы. Они могли охватывать как целые княжества и другие государственные образования, присоединявшиеся к Москве, так и часть их. Административное деление не имело системы и однообразия. Оно слагалось исторически по мере присоединения новых территорий к Москве. Уезды делились на станы, станы – на волости, иногда волости подразделялись на станы. Земли, в свою очередь, делились на доли – трети и четверти. Сохранялись и иные территориальные единицы, например, в Новгородской земле станы делились на погосты, в Пскове – на губы.
В XV в. действовала система кормления, зародившаяся еще в Киевской Руси. Основными органами власти при системе кормления были наместники и волостели. Их должности рассматривались как средство содержания, как «способ кормления» княжеских слуг за счет управляемого населения. Должность кормленщика была, как правило, краткосрочной. Однако иногда административные единицы отдавались в наследственное кормление какой-либо фамилии. Имелись случаи, когда в одну и ту же волость посылались два кормленщика.
Наместники назначались в центральные города уезда, в волости же как части уезда назначались волостели. Наместники носили название тех городов, которые были в свое время удельными городами прежних князей, например наместник Белозерский, Переяславский, Владимирский и т. д. Они осуществляли финансовые, судебные, разрядные и полицейские функции. Волостели ведали «судом и данью» в отдельных волостях независимо от наместников. Однако кормленщики рассматривали исполнение этих должностей в основном как источник дохода, а не как общественную службу. Поэтому они обычно поручали свои обязанности приближенным – тиунам, доводчикам, недельщикам, праведникам. Это привело к ухудшению социальной обстановки на местах, особенно выросла преступность. Московский князь, пытаясь упорядочить систему кормлений, издавал уставные грамоты наместничьего управления. Но этого было недостаточно.
Местное дворянство и купечество не переставали жаловаться московскому правительству на бездействие местных властей в деле борьбы с «разбойниками» И «лихими» людьми. Правительство посылало на места специальные военные отряды для ликвидации «разбойничьих шаек», но и они не справлялись со своей задачей. Вместо того чтобы расправляться с «разбойниками», они притесняли население и занимались поборами[302].
Встал вопрос о необходимости преобразования местной судебной системы. Для борьбы с «лихими» людьми на местах было разрешено создавать выборные органы губного самоуправления. Первые попытки реформирования судебной системы были осуществлены боярским правительством под руководством И. В. Шуйского. Так, за период с 1535 по 1538 г. И. В. Шуйский выдал несколько жалованных (губных) грамот. В дальнейшем система местного управления в период сословно-представительной монархии была существенным образом реформирована. Губные органы в середине XVI в. наряду с осуществлением «сыска» разбойников и «лихих» людей стали выполнять и другие задачи. Отмена кормлений с 1556 г. сопровождалась коренной реорганизацией органов местного самоуправления и создания выборных всесословных судов, осуществлявших правосудие на коллегиальной основе.
Губное самоуправление первоначально давалось нескольким городам и волостям, т. е. оно не привязывалось к основной территориальной единице – уезду, но постепенно в каждом уезде стало учреждаться одно губное управление. Органом губного самоуправления была губная изба, которая состояла из губного старосты, целовальников, губного дьяка. В органах губного самоуправления было сильным влияние дворян-помещиков: губные старосты обязательно выбирались из дворян или детей боярских, их помощниками-целовальниками могли быть и крестьяне, но они очень скоро из равноправных членов губной комиссии превратились в простых подчиненных губного старосты. Староста приводил их к присяге, староста объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. Губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было развито помещичье землевладение. В уездах, где находились крупные торгово-ремесленные центры, вводилось земское самоуправление. В земских учреждениях были представлены интересы не только дворянства, но и посадских верхов.
Земские учреждения получили распространение позже губных. Они вводились в уездах, в группах волостей и в отдельных волостях. Органами земского самоуправления были земские избы, возглавлявшиеся «излюбленными головами», или земскими старостами. В них входили земские дьяки, целовальники, иногда называвшиеся земскими судьями. Компетенция земских учреждений распространялась на все отрасли управления (прежде всего финансовое) и суда. В тех уездах, где уже было введено губное самоуправление, земские органы действовали совместно с ними или самостоятельно или же были ликвидированы.
Таким образом, в результате реализации Губной и Земской реформ система кормлений на местах заменялась выбираемой из местного населения администрацией. Большое внимание в этой реформе уделялось новому судоустройству и судопроизводству. Новые местные органы власти— губные и земские избы – наделялись административными, финансовыми и судебными полномочиями[303].
Наряду с губными и земскими учреждениями постепенно вводилось воеводское управление. Компетенция воевод со временем расширялась за счет уменьшения полномочий органов земского управления. Посылка воевод в пограничные уезды имела место еще в начале XVII в. В период Смуты начала XVII в. число воевод не только в пограничных в уездах, но и во внутренних увеличилось. В 1613 г. в 33 городах были назначены правительством воеводы. В первой половине XVII в. воеводское управление было введено повсюду. Введение воеводского управления было обусловлено необходимостью усиления обороноспособности страны, постоянно находившейся под угрозой нападений извне. Правительству было необходимо иметь на местах своих представителей, которые сосредоточивали бы в своих руках все функции управления, имели в своем распоряжении военную силу и контролировали деятельность других властей, в том числе губных и земских изб. Воеводы назначались царем и Боярской думой обычно на короткий срок (один-два года). В большие уезды могло посылаться несколько воевод, из которых один был главным, а другие считались его товарищами. Ближайшими их помощниками назначались дьяки или подьячие «с приписью». Канцелярия воеводы находилась в приказной избе.
Функции воевод определялись особыми инструкциями или наказами. Они были разнообразны. Воеводы заведовали полицией, военным делом, обладали правом суда, иногда им поручалось (в пограничных уездах) ведать даже сношениями с иностранными государствами. Первоначально воеводы только наблюдали за деятельностью губных и земских органов. Но постепенно воеводы подчинили себе губные учреждения и сделали губных старост и целовальников своими помощниками. Им же были подчинены органы земского самоуправления в их полицейских функциях.
За исполнение своих обязанностей воеводы и их помощники получали жалованье. Воеводам запрещалось брать кормы с жителей, запрещалось заставлять жителей что-либо для себя делать. Соборное уложение 1649 г. запретило им вступать в обязательственные отношения с местными людьми. Однако злоупотреблений в этой сфере было довольно много, и некоторые воеводы ничем не отличались от кормленщиков. В 1642 г. этот вопрос был поднят на Земском соборе. В 1661 г. был издан указ, по которому на должности воевод должны были назначать только раненых и бывших в плену[304]. Кроме дьяков и подьячих воеводам были подчинены разного рода местные военные власти: стрелецкие, осадные, пушкарские, казацкие, засечные головы.
В правление Алексея Михайловича расширяются полномочия воевод, которые постепенно подменяют деятельность выборного местного самоуправления, сосредоточивая в своих руках всю финансовую и административную деятельность. Судебные полномочия тоже постепенно полностью переходят к воеводам и начинают осуществляться ими единолично. В результате складывается ситуация, при которой воеводы в практике своей деятельности заменяют всех должностных губных и земских выборных лиц: старост, целовальников, судных мужей и т. п.
Города в этот период не выделялись из уездов в качестве особых административных единиц. Органов городского самоуправления не существовало, за исключением некоторых городов. Так, в Новгороде городскими делами ведали пять старост, которые выбирались пятью концами города. Для решения наиболее важных дел, для контроля над деятельностью старост и для их выборов созывались сходы городских жителей, В Пскове ведала городскими делами коллегия из старост, выбиравшаяся и подотчетная сходу горожан. Однако с развитием городского хозяйства потребность в организации особого городского самоуправления возрастала.
Для обеспечения внешней безопасности и внутренней стабильности государства необходимо опираться на хорошо обученную и вооруженную по современным военным образцам армию. Дружинная организация войска не соответствовала потребностям государства, объединявшего огромную территорию и испытывающего постоянные военные угрозы со стороны соседей.
Со второй половины XV в. основной военной силой Московского княжества стали мелкие и средние феодалы: дети боярские, городовое и московское дворянство, составлявшие дворянское ополчение. Именно оно стало основой общерусского войска. Княжеские дружины и крупные военные отряды удельных князей и бояр постепенно сошли на нет, так как их наличие не отвечало требованиям централизации власти.
К несению службы в дворянские полки стали привлекаться все землевладельцы и служилые люди вотчин и поместий. Был запрещен отъезд служилых людей к другим князьям. Дворянское войско (ополчение, конница) основывалось на поместной системе, поэтому его еще называли поместным войском (ополчением или конницей). Поместья давались в условное владение за службу.
Комплектование войска происходило путем верстания, т. е. записи в полковые списки. Эти списки составлялись на смотрах всех служилых дворян и детей боярских, проводимых московскими чинами и местными воеводами. С момента занесения в списки начиналась обязательная военная служба дворянина, появлялось право на поместный оклад и денежное жалованье. На основании верстания перераспределялись земельные и денежные оклады. Дворянин, поступавший на военную службу, принимал присягу (крестоцеловальную запись), которая обязывала его верно служить государю.
По Приговору царскому о кормлениях и службе (1556) военная служба объявлялась обязанностью всех дворян. Вотчинник и поместный дворянин должны были лично нести военную службу и выставлять «со ста четвертей добрые угожие земли человек на коне, доспесе в полном, а в дальнейшем походе о двух конь». Вотчинники и помещики уравнивались в своих обязанностях, определявшихся размерами земельных владений («государь им уравнение творяша»). Помещикам и вотчинникам «хто землю держит, а службы с нее не платит, на тех на самех и мат и деньги за люди, а хто дает люди лишние перед землею, тем от государя болшее жалованье самим, а людям их… давали деньгами». Одновременно была создана и стрелецкая служба «по прибору». В области военного строительства было принято несколько приговоров: о устроении в полцех (1552), предусматривавший поголовный смотр всех полков на предмет установления их боеготовности[305]; о воеводах (1556), распределявший воевод по полкам и запретивший местнические споры во время военных походов[306], а также вводивший единоначалие в войсках путем утверждения старшинства первого (большого) воеводы[307].
Для снабжения служилых людей был образован приказ Большого прихода (1554–1555), в ведении которого находилось пять четвертинных приказов, собиравших налоги с определенной территории. Деньги, поступившие в эти приказы, подлежали раздаче воинам в виде оплаты за их службу: в городовых полках раз в три года, а в провинциальных раз в четыре года. Дворянские полки были мало дисциплинированы, плохо обучены и плохо вооружены. По словам современника, учения у них (дворян) «к бою не бывает и строю никакого не знают», Мобилизация поместного войска имела много недостатков, происходила крайне медленно, само войско было малоподвижным, сопровождалось громоздкими обозами.
При ведении больших и продолжительных войн к военной службе привлекались крестьяне и горожане. Крестьяне-ратники, призванные с сохи (податная единица обложения), назывались «посошной ратью», «посохой». Посоха выполняла различные обслуживающие работы в войсках. Городское население принимало участие в содержании лиц «городовой службы» и в охране городов. В обязанности горожан входили посылка в армию пищальников (набирались не с сохи, а с двора), снабжение их оружием, снаряжением и продовольствием. Содержалась армия за счет собственных припасов и средств населения тех местностей, по которым проходили войска.
В 40-х гг. XVII в. ратная повинность начала распределяться по числу дворов. Вместе с тем в посадах и отдаленных уездах ратная повинность перелагалась на деньги.
Составной частью военных сил Русского государства были и казаки. С середины XV в. правительство все более активно привлекает их к несению сторожевой пограничной службы, предоставив некоторые льготы.
Ко второй половине XVI в. поместная система не в полной мере отвечает интересам государства и постепенно вытесняется постоянным войском. Оно появляется в середине XVI в., когда царская власть достаточно окрепла и появились средства для содержания войска не только в военное, но и в мирное время.
Основой постоянного войска стали стрельцы, а также городовые (пешие и конные) казаки. Стрелецкое войско было создано Иваном IV примерно в 1545 г. Вначале это была постоянная личная охрана царя. Стрельцами они назывались потому, что вооружены были пищалями, т. е. огнестрельным оружием.
В 1550 г. царь из посадских людей образовал постоянный пехотный отряд в 3000 стрельцов и расположил их в Воробьевой слободе. Стрельцы стали опорой царской власти внутри государства и были подготовлены к ведению внешних войн. Один из полков назывался Стремянным и должен был охранять царя при его поездках за город, на богомолье и т. д. Стрельцы несли пограничную службу, участвовали в войнах, несли караулы, выполняли полицейские функции, вели борьбу с пожарами.
Стрельцы в отличие от дворянского ополчения жили в специальных слободах вместе со своими семьями, получали постоянное денежное жалованье, хлебный запас и одежду, комплектовались не из дворян, а из нижних сословий, были вооружены огнестрельным оружием. Кроме того, они наряду с военной службой занимались торговлей и мелкими промыслами, стрелецкие головы вместе с денежными получали и поместные оклады, жили стрельцы в слободах вместе со своими семьями.
Комплектовалось стрелецкое войско путем вербовки («прибора») из вольных охочих людей на «выбылые» (вакантные) места, так как численность войска определялась лично царем. Вольными людьми считались люди, не записанные ни в тягло, ни на службу. Это были в основном посадские люди. Запрещалось принимать в войско крепостных крестьян, холопов, беглых. Вербовали же людей «добрых», «прожиточных», физически здоровых и женатых. На каждого вербуемого стрельца необходима была «нарядная запись» либо со стороны старых стрельцов, либо со стороны односельчан.
Поручители принимали на себя ответственность за то, что «новоприборный» будет верно служить царю, слушаться своих начальников, «биться до смерти» с иноземными врагами, «в иные государства не ехати и не изменяти, с иноземными, а также русскими воровскими людьми (т. е. бунтовщиками) не знатись, письмом не ссылатись и не лазучити, со службы не бегать». Поручители отвечали за нарушение стрельцом своих обязанностей.
В июле 1550 г. было отменено местничество (занятие военных должностей в зависимости от знатности рода) между детьми боярскими и дворянами. До 600 четвертей земли было увеличено поместное жалованье дворянам за службу.
С развитием военного дела московское правительство в 30-х гг. XVII в. начало формировать новые воинские формирования: солдатские, рейтарские и драгунские полки. Солдатами были воины пеших полков. Рейтары – это тяжелая кавалерия, вооруженная карабинами, пистолетами и саблями. Драгуны – кавалеристы, которые могли сражаться в конном и пешем строю. Они получили название полков «нового строя» или «иноземного строя». Они создавались на случай войны или для несения пограничной службы путем добровольного найма служивых и вольных людей. В середине века правительство перешло к принудительной записи мелкопоместных дворян в рейтарские полки и набору «даточных людей» в солдатские и драгунские полки. Офицерский состав первоначально в них был из иностранцев, но в течение XVII в. постепенно вытеснялся русскими офицерами. Кроме того, для военной службы привлекались конные «служилые инородцы» – татары, мордва, калмыки, башкиры и др. В некоторых случаях правительство нанимало иноземные войска.
Государь и в мирное, и в военное время являлся верховным главнокомандующим. Вместе с Боярской думой, а затем и с Земским собором он принимал решения об изменениях в военной организации Русского государства, о сборе войска в военное время, определял порядок набора ратных людей.
Важнейшими органами центрального военного управления были военные приказы: Разрядный, Бронный, Иноземный, Казачий, Пушечный и др. Местное военное управление осуществляли воеводы. Им подчинялись войсковые начальники и войска, находившиеся на управляемой ими территории. Воевода укреплял и оборонял город, командовал постоянными войсками (стрельцами, казаками и проч.), начальствовал над дворянским ополчением своего города и уезда, наблюдал за обучением ратных людей военному делу, собирал даточных людей, комплектовал отряды для похода, выдавал жалованье служилым людям. Воевода обладал судебными функциями по отношению к служилым людям. Подчинялся воевода, как правило, Разрядному приказу.
В целом надо отметить, что в рассматриваемый период произошли существенные изменения в военной организации государства, вызванные необходимостью ее приведения в соответствие с требованиями времени, новыми задачами внешней политики государства, активно участвовавшего в европейских политических процессах. Это нашло отражение в упорядочении службы служилых людей «по отечеству» и «по прибору», создании постоянного войска, ориентации в военном строительстве на европейские образцы, правовом регулировании вопросов военной службы[308].