Коллектив авторов
Интеграционное право

Полная версия

§ 3. Наднациональность интеграционных организаций

Чтобы обеспечить эффективное руководство интеграционными процессами, недостаточно одного лишь создания между заинтересованными государствами специализированной организации (интеграционной организации). Важно также, чтобы интеграционная организация могла полноценно выполнять стоящие перед ней задачи, относящиеся как к поступательному развитию интеграции между государствами-членами, так и к контролю за выполнением государствами-членами ранее принятых решений.

По этой причине именно в интеграционных организациях получил наибольшее развитие феномен наднациональности – наделение органов интеграционных организаций полномочиями законодательной, исполнительной или судебной власти, в рамках которых они принимают обязательные решения для государств-членов и/или непосредственно для их граждан.

Феномен наднациональности, таким образом, знаменует появление в обществе нового уровня публичной власти – власти, которая распространяется на территорию уже не одного государства (государственная власть), а на территорию всех государств-членов соответствующей интеграционной организации, т. е. имеет наднациональный (надгосударственный) характер.

Наднациональные черты присущи не всем современным интеграционным организациям. Например, в Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) сегодня их нет, хотя они могут появиться после завершения преобразования этой организации в «Сообщество АСЕАН», действующее одновременно в экономической, социально-культурной и политической сферах^[147].

Наднациональными чертами обычно наделяются те организации, государства-члены которых стремятся к более тесной взаимной интеграции, например к созданию в экономической сфере общего рынка и, далее, экономического и валютного союза с единой денежной единицей, само существование которой немыслимо без учреждения единого наднационального центрального банка^[148].

Наднациональность интеграционных организаций может проявляться по-разному, в нескольких формах. Переход от одной формы к другой знаменует собой повышение степени наднациональности, которая, соответственно, может быть более низкой или более высокой.

Первой, начальной формой наднациональности служит предоставление интеграционной организации права принимать обязательные для государств-членов решения, которые не требуют последующего подтверждения (ратификации) со стороны национальных парламентов или других государственных органов.

Более высокой формой наднациональности является наделение интеграционной организации правом принимать обязательные решения не только для государств-членов, но и непосредственно для их граждан, т. е. акты интеграционного законодательства, имеющие прямое действие.

Дальнейшее повышение степени наднациональности имеет место в том случае, если интеграционной организации предоставляется право принимать обязательные для всех государств-членов решения даже вопреки возражениям некоторых из них, оставшихся в меньшинстве, т. е. когда органы интеграционной организации, состоящие из представителей государств-членов, принимают обязательные для всех решения не единогласно, а большинством голосов, простым или квалифицированным.

Наднациональность еще больше усиливается, когда право принимать обязательные для государств-членов решения делегируется органам, состоящим из независимых должностных лиц, которые в своей деятельности руководствуются общими интересами государств-членов интеграционной организации в целом и не связаны указаниями со стороны национальных правительств какого-либо из них.

Наконец, высшей формой наднациональности, приближающей интеграционную организацию к демократическому государству, служит предоставление властных полномочий органам, которые непосредственно избираются гражданами государств-членов путем всеобщего прямого голосования.

Все вышеперечисленные формы наднациональности сегодня присутствуют в Европейском союзе – интеграционной организации, где этот феномен получил наибольшее развитие. Так, законодательную функцию на уровне ЕС, подобно федеративному государству, совместно осуществляют Европейский парламент и Совет Европейского союза, которые издают как основы законодательства – директивы ЕС, так и непосредственно действующие законы, называемые в ЕС регламентами.

Европейский парламент состоит из представителей граждан ЕС, избираемых всеобщим прямым голосованием, т. е. комплектуется аналогично нижним палатам федеральных парламентов, в том числе Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Европейского союза включает представителей правительств государств – членов ЕС на министерском уровне, т. е. имеет сходства с верхними палатами федеральных парламентов, включая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

По общему правилу Совет Европейского союза принимает свои решения большинством голосов, т. е. без права вето у представителей отдельных государств-членов. При этом представители разных государств-членов в Совете ЕС наделяются различным числом голосов в зависимости от численности населения своих государств (представитель Германии имеет больше голосов, чем представитель Франции, представитель Бельгии – больше, чем представитель Люксембурга, и т. д.).

Многие полномочия, которые в государствах относятся к исполнительной ветви власти, в рамках ЕС осуществляет Европейская комиссия. Комиссия состоит из европейских комиссаров, которые, подобно национальным министрам, курируют разные отрасли управления.

Европейские комиссары назначаются совместно правительствами государств – членов ЕС и Европейским парламентом, однако являются независимыми должностными лицами и обязаны действовать только в общих интересах всего Европейского союза.

В своей деятельности европейские комиссары не связаны инструкциями государств – членов ЕС и могут быть отправлены в отставку только в случае вотума недоверия со стороны Европейского парламента (коллективная отставка) либо в индивидуальном порядке – по решению Суда Европейского союза или Председателя Европейской комиссии.

В качестве института политического руководства и планирования на уровне ЕС функционирует Европейский совет, в состав которого по должности входят руководители всех государств-членов, а также наднациональные должностные лица ЕС – председатель Европейской комиссии и председатель самого Европейского совета.

В отличие от вышеупомянутых институтов законодательной и исполнительной власти ЕС, Европейский совет в основном принимает свои решения в виде политических ориентиров, которые формально не обладают юридически обязательной силой, но пользуются огромным политическим авторитетом (т. к. членами Европейского совета являются высшие руководители государств – членов ЕС). В ряде случаев Европейский совет уполномочен издавать юридически обязательные решения, которые в зависимости от вопроса требуют одобрения всеми или большинством его членов.

Наднациональность в различных формах проявляется и в других интеграционных организациях, хотя пока не получила в них столь высокого развития, как в Европейском союзе.

Например, в Южноамериканском общем рынке (МЕРКОСУР) наднациональные черты ограничены в основном первой формой, т. е. правом издавать обязательные для государств-членов решения, которые для вступления в силу нуждаются в одобрении со стороны их представителей в межправительственных органах МЕРКОСУР (Совет общего рынка, Группа общего рынка, Комиссия по торговле). Парламент МЕРКОСУР обладает сегодня только консультативными полномочиями.

В другой интеграционной организации стран Южной Америки – Андском сообществе – феномен наднациональности проявляется в большей степени. С одной стороны, как и в МЕРКОСУР, важнейшие юридически обязательные решения издают его органы, состоящие из представителей государств-членов, – Андский совет министров иностранных дел (на уровне министров иностранных дел) и Комиссия Андского сообщества (на уровне постоянных представителей правительств государств-членов при Андском сообществе).

При принятии решений указанные органы должны руководствоваться ориентирами по различным сферам андской интеграции, которые утверждает высший руководящий орган Андского сообщества – Андский президентский совет на уровне глав государств-членов. Избираемый прямыми выборами граждан Андский парламент, аналогично Парламенту МЕРКОСУР, пока остается в основном консультативным органом.

С другой стороны, в Андском сообществе предусмотрено принятие ряда обязательных для государств-членов решений большинством голосов, в том числе вопреки возражениям тех из них, которые остались в меньшинстве. Такой метод по общему правилу применяется в Комиссии Андского сообщества.

Кроме того, в Андском сообществе разрешается делегировать отдельные задачи постоянно действующему исполнительному органу – Генеральному секретариату Андского сообщества, состоящему из независимых должностных лиц (Генерального секретаря и генеральных директоров), который издает свои акты в форме резолюций.

Наконец, решения и резолюции органов Андского сообщества могут обладать прямым действием, т. е. устанавливать права и обязанности не только для государств-членов, но и непосредственно физических и юридических лиц.

Принятие обязательных решений методом большинства голосов также допускается в органах ведущих интеграционных организаций стран Карибского бассейна – в Совете министров, Совете по финансам и планированию и других специализированных министерских советах Карибского сообщества, в Совете по экономическим вопросам Организации восточнокарибских государств.

Феномен наднациональности получил широкое распространение и на африканском континенте, где наднациональными чертами обладает большинство созданных здесь интеграционных организаций.

Например, согласно Учредительному акту Африканского союза 2000 г., его высший руководящий орган – Конференция на уровне глав государств и правительств или их полномочных представителей, а равно Исполнительный совет на уровне министров или иных представителей правительств государств-членов должны стремиться принимать решения консенсусом. Однако если консенсус не достигнут, то решение может быть принято с одобрения двух третей государств – членов Африканского союза.

При этом, как указано в ст. 23 Учредительного акта Африканского союза, «любое государство-член, которое не будет соблюдать решения и политику Союза, может быть подвергнуто санкциям, в частности в отношении связей с другими государствами-членами в области транспорта и коммуникаций, и любой другой мере в политической и экономической сферах, определяемой Конференцией».

В еще большей степени наднациональные черты проявляются в интеграционных организациях, действующих в отдельных африканских регионах. Например, система наднациональных институтов Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС) практически полностью смоделирована по образу и подобию Европейского союза.

Как и в ЕС, здесь предусмотрено учреждение непосредственно избираемого гражданами Парламента ЗАЭВС, в одобрении которого будет нуждаться издание интеграционного законодательства по некоторым вопросам. В настоящее время главным законодательным институтом Западноафриканского экономического и валютного союза выступает Совет министров ЗАЭВС, который, аналогично Совету ЕС, состоит из представителей государств-членов на министерском уровне. Основным способом принятия решений в Совете министров ЗАЭВС, как и в Совете ЕС, выступает квалифицированное большинство, определяемое здесь как большинство в 2/3 от его числа его членов.

Аналогом Европейской комиссии, которой также могут делегироваться нормотворческие и административные полномочия, в Западноафриканском экономическом и валютном союзе выступает Комиссия ЗАЭВС, а аналогом Европейского совета – Конференция глав государств и правительств – высший руководящий орган данной организации.

Отражением наднациональности интеграционных организаций служит и такое явление, как интеграционное правосудие – учреждение в рамках интеграционной организации наднациональных органов судебной власти^[149].

Чаще всего речь идет о создании полноценных судов, состоящих из постоянных судей: Суд Европейского союза и Суд Европейской ассоциации свободной торговли, Восточноафриканский суд (суд Восточноафриканского сообщества) и Трибунал Южноафриканского сообщества развития, Карибский суд (суд Карибского сообщества) и Трибунал правосудия Андского сообщества, Центральноамериканский суд (суд Центральноамериканской интеграционной системы) и т. д.

Реже в аналогичных целях создаются квазисудебные юрисдикционные органы, например Постоянный ревизионный трибунал МЕРКОСУР, членов которого называют арбитрами (в отличие от обычных арбитров, они, как судьи, осуществляют свои полномочия на постоянной основе).

Юрисдикция органов интеграционного правосудия включает в себя рассмотрение правовых споров и других дел, возникающих в ходе функционирования соответствующей интеграционной организации. С исками в подобные органы могут обращаться не только государства-члены и другие органы интеграционной организации, но и непосредственно физические и юридические лица.

Так, Суд Европейского союза рассматривает иски об оспаривании законодательных и других юридически обязательных актов ЕС. Их могут подавать любые субъекты, в том числе физические и юридические лица независимо от гражданства, места жительства или места нахождения. Хотя Россия не входит в ЕС, в практике его Суда неоднократно встречались дела, возбуждаемые по искам российских граждан и юридических лиц^[150].

Особую категорию дел в юрисдикции Суда Европейского союза образуют дела, связанные с привлечением к ответственности государств-членов, нарушающих своими действиями или бездействием интеграционное право ЕС. Такие иски в Суд Европейского союза обычно предъявляет независимая от государств-членов Европейская комиссия, одной из функций которой является осуществление надзора за соблюдением права Европейского союза. По итогам рассмотрения подобных исков Суд Европейского союза уполномочен налагать на государства-члены штрафные санкции – штраф и пеню, взыскиваемые в бюджет ЕС.

Важное место в юрисдикции Суда Европейского союза отводится рассмотрению в преюдициальном порядке запросов национальных судебных органов государств – членов ЕС. В ответ на такие запросы Суд Европейского союза дает официальное толкование права ЕС, а также нередко формулирует новые принципы и нормы права (наднациональный судебный прецедент как особый источник права ЕС).

Сходной юрисдикцией, правда, без полномочий налагать на государства-нарушители штрафные санкции, наделены судебные органы ряда неевропейских интеграционных организаций, например Суд Западноафриканского экономического и валютного союза или Трибунал правосудия Андского сообщества.

В некоторых интеграционных организациях наднациональные суды получили право пересматривать в апелляционном или кассационном порядке решения судебных органов государств-членов, т. е. фактически признаны высшей судебной инстанцией по отношению к национальным верховным судам.

Например, Карибский суд в качестве высшей судебной инстанции уполномочен пересматривать решения судов государств – членов Карибского сообщества по жалобам, подаваемым их гражданами и юридическими лицами (часть III «Апелляционная юрисдикция Суда» Соглашения об учреждении Карибского суда 2001 г.).

Аналогичным полномочием располагает Общий суд правосудия и арбитража, учрежденный в рамках Организации по гармонизации в Африке предпринимательского права. Согласно Договору о гармонизации предпринимательского права в Африке 1993 г., данный суд выступает кассационной инстанцией по всем делам, в которых затрагивается применение изданных в рамках этой организации единообразных актов в области предпринимательского и смежных отраслей права^[151].

Помимо органов законодательной, исполнительной и судебной власти общей компетенции, которые уполномочены принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению интеграционной организации, в рамках интеграционных организаций могут создаваться специализированные наднациональные органы, т. е. органы специальной компетенции.

Речь идет об органах, которые наделяются полномочиями принимать обязательные решения по определенному кругу вопросов общественной жизни. Наиболее ярким примером таких органов служат наднациональные центральные банки, созданные в интеграционных организациях, государства-члены которых перешли на единую валюту.

Как уже отмечалось выше^[152], в качестве наднациональных центральных банков сегодня функционируют Европейский центральный банк, управляющий единой валютой ЕС евро, Центральный банк западноафриканских государств, управляющий единой валютой Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС) под названием «франк Африканского финансового сообщества», Банк центральноафриканских государств, управляющий единой валютой Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК) под названием «франк финансового сотрудничества в Центральной Африке», и Восточнокарибский центральный банк, управляющий единой валютой Организации восточнокарибских государств «восточнокарибский доллар».

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе, а равно в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе дополнительно образованы специализированные органы банковского надзора – банковские комиссии, осуществляющие наднациональный контроль за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций (Банковская комиссия ЗАЭВС и Банковская комиссия СЕМАК). В Западноафриканском экономическом и валютном союзе аналогичный наднациональный орган создан и для надзора за рынком ценных бумаг – Региональный совет по публичным сбережениям и финансовым рынкам ЗАЭВС.

В Восточноафриканском сообществе в целях осуществления наднационального контроля за соблюдением единых правил конкуренции на его общем рынке образован специализированный орган под названием «Восточноафриканское ведомство по конкуренции». В соответствии с учредившим данное ведомство Законом Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г. оно уполномочено принимать юридически обязательные резолюции и решения как для государств-членов, так и непосредственно для хозяйствующих субъектов, включая решения о наложении на предприятия штрафных санкций^[153].

Правом налагать административные наказания, в том числе штрафы, а равно правом выдавать авиационные лицензии, сертификаты и другие разрешения также наделено специализированное ведомство по управлению гражданской авиацией, учрежденное в Организации восточнокарибских государств, – Восточнокарибское ведомство по гражданской авиации (Соглашение об учреждении Восточнокарибского ведомства по гражданской авиации 2003 г.).

В свою очередь, Договором об учреждении Карибского сообщества, включая единый рынок и единую экономику КАРИКОМ 1973 г. (в редакции 2001 г.), предусмотрено учреждение наднациональной «Комиссии по конкуренции», полномочия которой сходны с полномочиями Восточноафриканского ведомства по конкуренции.

Особой разновидностью специализированных наднациональных органов выступают наднациональные суды по правам человека – органы правосудия, задачей которых является вынесение юридических обязательных решений по жалобам на государства, нарушающим основные права личности.

Прообразом наднационального суда по правам человека, в который впервые в истории получили возможность непосредственно обращаться граждане с жалобами на государства, стал Центральноамериканский суд, созданный в 1907 г. и просуществовавший до 1918 г.^[154] Данный суд, однако, не являлся специализированным судебным органом по правам человека, поскольку также был уполномочен разрешать межгосударственные конфликты, в том числе прямо не связанные с нарушением прав граждан центральноамериканских государств.

В конце XX в. Центральноамериканский суд был воссоздан (Статут Центральноамериканского суда 1992 г., вступивший в силу в 1994 г.)^[155]. Современный Центральноамериканский суд выступает уже в новом качестве – в качестве суда общей юрисдикции Центральноамериканской интеграционной системы. Кроме того, он выступает в качестве международного суда (разрешает споры между государствами Центральной Америки, исходя из норм международного публичного права), а также обладает некоторыми уникальными полномочиями, делающими его похожим на наднациональный конституционный суд, в частности полномочиями разрешать споры между ветвями и органами власти, возникающие внутри отдельных центральноамериканских государств, и полномочиями рассматривать жалобы на неисполнение решений их национальных судов.

Первый специализированный наднациональный суд именно по правам человека был образован на европейском континенте после Второй мировой войны – Европейский суд по правам человека, созданный в рамках Совета Европы в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ). Юрисдикция этого суда распространяется на все государства – члены Совета Европы, участвующие в ЕКПЧ, включая Россию.

Постановления Европейского суда по правам человека являются обязательными для государств, в том числе в части «справедливой компенсации», которую Суд может предписать государству-нарушителю выплатить пострадавшей стороне (ст. 41 «Справедливая компенсация», ст. 46 «Обязательная сила и исполнение постановлений» ЕКПЧ).

Тем самым, как отмечают европейские правоведы, Европейский суд по правам человека осуществляет «наднациональный контроль за применением ЕКПЧ и дополнительных протоколов к ней»^[156], причем может делать это не только по обращениям государств-членов, но и непосредственно по жалобам физических лиц и их объединений, которые подаются в этот наднациональный суд после исчерпания пострадавшим лицом внутригосударственных средств правовой защиты (ст. 34 «Индивидуальные жалобы», ст. 35 «Условия приемлемости» ЕКПЧ).

По примеру Европейского суда по правам человека специализированный наднациональный суд позднее был образован в западном полушарии – Межамериканский суд по правам человека, действующий на основании Американской конвенции о правах человека 1969 г. (АКПЧ)^[157].

Как и Европейский суд по правам человека, его американский аналог осуществляет наднациональный контроль за соблюдением Американской конвенции по правам человека. В случае если он констатирует факт нарушения данной конвенции, то «предписывает» государству устранить допущенное нарушение и, при необходимости, выплатить пострадавшим лицам «справедливую компенсацию» (ст. 63 АКПЧ).

Вместе с тем, в отличие от Европейского суда по правам человека, граждане и их объединения не имеют права непосредственного доступа к Межамериканскому суду по правам человека. Их обращения в форме петиций, а равно обращения в форме жалоб от государств-участников сначала рассматривает другой орган в составе независимых экспертов – Межамериканская комиссия по правам человека. Если Межамериканская комиссия не добилась устранения нарушения в добровольном порядке, то она или заинтересованное государство может передать дело в Межамериканский суд (ст. 61 АКПЧ)^[158].

Уже в новом, XXI в. специализированный наднациональный суд по правам человека приступил к работе на африканском континенте – Африканский суд по правам человека и народов, учрежденный в соответствии с Протоколом к Африканской хартии прав человека и народов в отношении создания Африканского суда по правам человека и народов 1998 г. (вступил в силу в 2004 г.)^[159].

Как и в случае Межамериканского суда по правам человека, Африканский суд по правам человека и народов по общему правилу уполномочен выносить обязательные решения по жалобам, передаваемым ему государствами или независимой Африканской комиссией по правам человека и народов, в том числе о выплате «справедливой компенсации или предоставлении возмещения» пострадавшей стороне (ст. 27 «Решения Суда» Протокола 1998 г.). Вместе с тем африканские государства посредством специальной декларации могут признать право своих граждан и неправительственных организаций непосредственно подавать жалобы в Африканский суд по правам человека и народов^[160].

В дальнейшем специализированный суд по правам человека в Африке, вероятно, прекратит свое существование, точнее, будет объединен с Судом Африканского союза в единый интеграционный суд общей юрисдикции – Африканский суд правосудия и прав человека (Протокол о создании Африканского суда правосудия и прав человека 2008 г.)^[161].

В соответствии с Протоколом о создании Африканского суда правосудия и прав человека последний будет рассматривать дела в рамках двух секций – Секции по правам человека (дела, входившие в юрисдикцию Африканского суда по правам человека и народов) и Секции по общим делам (остальные дела, возникающие в связи с функционированием Африканского союза)^[162].

Феномен наднациональности интеграционных организаций постепенно получает все большее развитие и на постсоветском пространстве. Данная тенденция, однако, взяла верх не сразу.

В первые годы после распада СССР возникшие на его месте независимые государства категорически отказывались создавать какие-либо новые наднациональные структуры. В этой связи в первой статье Устава Содружества Независимых Государств 1993 г. они зафиксировали положение о том, что СНГ «не обладает наднациональными полномочиями».

Жизнь тем не менее показала, что эффективное развитие интеграции на постсоветском пространстве невозможно без использования наднациональных механизмов. Как следствие одним из первых совместных мероприятий России, Беларуси и Казахстана по созданию между ними не декларативного, а реального Таможенного союза стало учреждение в 2007 г. наднационального регулирующего органа – Комиссии Таможенного союза, важнейшим принципом деятельности которой была объявлена «постепенная передача Комиссии части полномочий государственных органов Сторон» (ст. 1 Договора о Комиссии Таможенного союза 2007 г.).

Переход от Таможенного союза к еще более высокой форме интеграции России, Беларуси и Казахстана – Единому экономическому пространству – послужил предпосылкой для преобразования Комиссии Таможенного союза в наднациональный орган, наделенный полномочиями не только в таможенных вопросах, но и в экономической сфере в целом.

В результате в 2011 г. была создана, а в 2012 г. приступила к работе Евразийская экономическая комиссия, которая сегодня является «постоянно действующим регулирующим органом» Евразийского экономического союза (ст. 18 Договора о ЕАЭС «Комиссия»).

В отличие от бывшей Комиссии Таможенного союза, которая состояла из представителей государств, Евразийская экономическая комиссия работает и принимает юридически обязательные решения на двух уровнях – на уровне «Совета Комиссии» в составе заместителей глав правительств государств – членов ЕАЭС и на уровне «Коллегии Комиссии» в составе независимых должностных лиц, имеющих ранг наднационального министра (министр по основным направлениям интеграции и макроэкономике, министр по торговле Евразийской экономической комиссии и т. д.).

В целях разрешения споров и других юридических коллизий, возникающих в процессе функционирования ЕАЭС, в нем функционирует постоянно действующий наднациональный судебный орган – Суд Евразийского экономического союза.

Органами общеполитического руководства ЕАЭС выступают Высший Евразийский экономический совет – на уровне глав государств (президентов) государств-членов и Евразийский межправительственный совет – на уровне глав правительств государств-членов.

Как и в других интеграционных организациях, в Евразийском экономическом союзе возможно появление наднациональных органов специальной компетенции. В частности, на 2025 г. – после завершения гармонизации законодательства государств-членов ЕАЭС о банках, страховании и ценных бумагах – запланировано создание «наднационального органа по регулированию финансового рынка» (ст. 103 Договора о ЕАЭС «Переходные положения в отношении раздела XVI»).

В целом Евразийский экономический союз, как отмечал Президент России, призван выступать в качестве «мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира»^[163]. В свою очередь, в Декларации о Евразийской экономической интеграции, утвержденной президентами России, Беларуси и Казахстана 18 ноября 2011 г. и положенной в основу Договора о ЕАЭС 2014 г., подчеркивается, что одним из магистральных направлений формирования Евразийского экономического союза должно стать «совершенствование и развитие наднациональных институтов».