Коллектив авторов
Интеграционное право

Полная версия

§ 4. Акты интеграционных организаций

В ходе своей деятельности интеграционные организации принимают многочисленные акты, с помощью которых они регулируют и направляют интеграционные процессы между своими государствами-членами.

Как и традиционные международные межправительственные организации сотрудничества суверенных государств, любая интеграционная организация может издавать акты рекомендательного характера: рекомендации, заключения, декларации, программы и т. п. Роль рекомендательных актов для развития интеграции, однако, является ограниченной: государства могут их не соблюдать, а за невыполнение содержащихся в них предложений не наступает юридической ответственности.

Ключевое значение для развития международной интеграции имеет наделение интеграционной организации полномочиями издавать юридически обязательные, в том числе нормативные правовые, акты, предписания которых подлежат исполнению как государствами-членами, так и в ряде случаев непосредственно гражданами (акты прямого действия).

Как отмечалось в предыдущем параграфе, наличие таких полномочий является проявлением наднациональности интеграционной организации, т. е. превращения ее в надгосударственную организацию публичной власти.

Поскольку международная интеграция способна развиваться в разнообразных сферах общественной жизни, акты интеграционных организаций по своему предмету могут регулировать различные виды общественных отношений, содержать нормы разных отраслей права, например:

Декрет № 3 Высшего государственного совета Союзного государства России и Беларуси от 3 марта 2015 г. «О Порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства»;

«Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю)», утвержденные Решением № 299 Комиссии Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана (ныне Евразийская экономическая комиссия) от 28 мая 2010 г. «О применении санитарных мер в Таможенном союзе»;

Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов»;

Регламент № 2/2008 Совета министров Центральноафриканского экономического и валютного сообщества СЕМАК от 19 декабря 2008 г. «О гармонизации правил и политики регулирования электронных коммуникаций в государствах – членах СЕМАК»;

«Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г.» № 2, принятый Восточноафриканской законодательной ассамблеей (законодательным органом Восточноафриканского сообщества);

«Технический регламент МЕРКОСУР о дополнительной информации в отношении продуктов питания (сведения о пищевых свойствах)», утвержденный Резолюцией № 01/12 Группы общего рынка МЕРКОСУР от 19 апреля 2012 г.;

«Ориентиры общей внешней политики», утвержденные Решением № 458 Андского совета министров иностранных дел (Совета министров иностранных дел Андского сообщества) от 25 мая 1999 г. и т. д.

Приведенные примеры показывают, что акты интеграционных организаций не только различаются по своему предмету и содержанию, но и издаются в неодинаковых формах и под разными названиями: декрет, решение, директива, регламент и т. д.

В каждой интеграционной организации используется своя собственная система издаваемых ее органами актов, которая может иметь простой или сложный (комплексный) характер.

Простая система включает только один вид юридически обязательных актов интеграционной организации. Такая система применяется, например, в Карибском сообществе (КАРИКОМ).

Юридически обязательные акты КАРИКОМ носят название «решения». В зависимости от вопроса полномочиями по их принятию наделены, во-первых, Конференция глав правительств – высший руководящий орган КАРИКОМ, во-вторых, Совет министров – второй по значимости руководящий орган на уровне министров государств-членов, которым специально поручено заниматься карибской интеграцией, в-третьих, специализированные министерские советы на уровне отраслевых министров – Совет по финансам и планированию, Совет по торговле и экономическому развитию, Совет по иностранным делам и отношениям в рамках Сообщества, Совет по гуманитарному и социальному развитию.

В подавляющем большинстве интеграционных организаций, обладающих наднациональным характером, система юридически обязательных актов имеет сложный (комплексный) характер, т. е. включает в себя несколько видов актов. Для построения такой системы могут использоваться два критерия – органический и формально-юридический^[164].

Органический критерий предполагает, что акты интеграционной организации издаются в разных формах в зависимости от принимающего их органа.

Органический критерий наибольшее распространение получил в интеграционных организациях государств Южной Америки – Южноамериканском общем рынке (МЕРКОСУР) и Андском сообществе. Так, система юридически обязательных актов МЕРКОСУР складывается из трех видов документов:

• «решения Совета общего рынка» – акты высшего руководящего органа МЕРКОСУР, который включает министров иностранных дел и министров экономики государств-членов; не реже одного раза в год он должен собираться на уровне президентов соответствующих государств;

• «резолюции Группы общего рынка» – акты исполнительного органа МЕРКОСУР в составе полномочных представителей экономических ведомств государств-членов;

• «директивы Комиссии МЕРКОСУР по торговле» – акты органа специальной компетенции под руководством министров иностранных дел государств-членов, ответственного за разработку и реализацию общей торговой политики по отношению к третьим странам (странам, не входящим в МЕРКОСУР).

Все упомянутые акты имеют юридически обязательную силу для государств-членов и подлежат трансформации в их внутреннее законодательств в предусмотренный соответствующим актом срок. Иерархии между актами МЕРКОСУР не проводится, хотя, в принципе, акт, принятый более высоким по рангу органом, должен в случае противоречия иметь приоритет перед актами, которые исходят от нижестоящих инстанций^[165].

В Андском сообществе юридически обязательные акты в форме «решений» издают его руководящие органы, состоящие из членов или полномочных представителей правительств государств-членов – Андский совет министров иностранных дел (на уровне министров иностранных дел государств-членов) и Комиссия Андского сообщества (на уровне других полномочных представителей национальных правительств).

В свою очередь, постоянно действующий исполнительный орган Андского сообщества, состоящий из независимых должностных лиц, – Генеральный секретариат Андского сообщества – принимает акты в форме «резолюций».

Акты Андского сообщества, как уже отмечалось в предыдущем параграфе, не только обладают обязательной силой для государств-членов, но и способны иметь прямое действие для их граждан и юридических лиц.

Другим подходом к систематизации юридически обязательных, а равно рекомендательных актов интеграционных организаций является осуществление ее на базе юридического критерия.

Юридический критерий предполагает, что акты интеграционной организации издаются в разных формах в зависимости от их юридических свойств^[166].

Если рассмотренный выше органический критерий является «визитной карточкой» интеграционных организаций стран Западного полушария, то юридический критерий является доминирующим в Восточном полушарии, в том числе в Европейском союзе и в Евразийском экономическом союзе.

В соответствии с учредительными документами ЕС его институты (руководящие органы) могут издавать акты в пяти формах, из которых три являются юридически обязательными, а две другие – рекомендательными:

• «регламенты» – нормативные правовые акты, которые в полном объеме являются обязательными и обладают прямым действием на территории государств – членов ЕС;

• «директивы» – нормативные правовые акты, которые также являются обязательными, но подлежат трансформации во внутреннее законодательство государств-членов в установленный срок (своеобразные основы законодательства ЕС);

• «решения» – юридически обязательные акты, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер и обычно используются в качестве инструмента текущей политики или осуществления административных функций (решения Европейской комиссии о наложении штрафов на предприятия, нарушающие антимонопольное законодательство ЕС, решения Совета Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности ЕС и т. д.);

• «рекомендации» – акты, не имеющие обязательной силы, посредством которых выдвигаются предложения в адрес государств-членов и частных лиц;

• «заключения» – официальные позиции институтов ЕС по конкретным вопросам, которые также не являются обязательными.

Юридически обязательные и рекомендательные акты ЕС в вышеперечисленных формах, в принципе, могут издавать любые институты ЕС – Европейский парламент, Европейский совет, Совет Европейского союза, Европейская комиссия, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк, Счетная палата, хотя некоторым институтам разрешено делать это только в отдельных из формах. Например, Европейский центральный банк не издает директив, а Европейский совет, заседающий на уровне высших должностных лиц государств-членов и ЕС, может принимать юридически обязательные акты только в форме решений.

Построенная по юридическому критерию система актов Европейского союза послужила моделью для аналогичных систем в интеграционных организациях стран Африки. Например, в Западноафриканском экономическом и валютном союзе она практически идентична ЕС: «регламенты», «директивы», «решения», «рекомендации» и «заключения».

Учредительный документ интеграционной организации стран Центральной Африки – Договор о Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе (СЕМАК) 2008 г. – посвящает ее актам специальный отдел (отдел 1 «Правовые акты Сообщества» главы III «О правовых актах и контроле деятельности Сообщества»).

Особенностью системы актов СЕМАК является включение в нее наряду с «регламентами», «директивами», «решениями», юридически необязательными «рекомендациями» и «заключениями» также «рамочных регламентов». В отличие от обычных регламентов СЕМАК, которые, как и регламенты ЕС, являются обязательными в полном объеме и подлежат прямому применению во всех государствах-членах, рамочные регламенты СЕМАК «подлежат прямому применению только в отношении отдельных их элементов» (другие элементы, соответственно, должны инкорпорироваться в национальное законодательство).

В Евразийском экономическом союзе предусмотрено издание его органами трех видов актов, из которых один может считаться основным, два других – вспомогательными.

Основным видом актов органов ЕАЭС является «решение», официально определяемое в учредительном договоре как акт, «содержащий положения нормативно-правового характера» (ст. 2 Договора о ЕАЭС «Определения»).

Наибольшее количество решений в ЕАЭС принимает его постоянно действующий регулирующий орган – Евразийская экономическая комиссия. При этом, с учетом двухуровневой структуры Комиссии, эти акты могут исходить от обоих ее структурных подразделений:

• «решения Совета Евразийской экономической комиссии» на уровне заместителей глав правительств государств-членов (по ключевым вопросам, зарезервированным за данным подразделением);

• «решения Коллегии Евразийской экономической комиссии» (по остальным вопросам).

Независимо от того, на уровне какого подразделения приняты решения Комиссии, все они выступают как акты, «обязательные для государств-членов», и, кроме того, «подлежат непосредственному применению» на их территориях, т. е. обладают прямым действием для граждан и юридических лиц (п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии – Приложение № 1 к Договору о ЕАЭС).

В форме решений Евразийская экономическая комиссия также может издавать акты индивидуально-правового характера, например о наложении штрафов на хозяйствующие субъекты за нарушение общих правил конкуренции (раздел IV «Штрафные санкции за нарушение общих правил конкуренции на трансграничных рынках» Протокола об общих принципах и правилах конкуренции – Приложение № 19 к Договору о ЕАЭС).

Наиболее важные решения по вопросам стратегии, направления и перспектив развития интеграции, реализации целей ЕАЭС принимают его органы политического руководства:

• «решения Высшего Евразийского экономического совета» на уровне глав государств (ключевые решения);

• «решения Евразийского межправительственного совета» на уровне глав правительств (иные решения).

• Все вышеупомянутые решения признаются источниками права ЕАЭС, и в зависимости от органа, их издавшего, между ними установлена иерархия по юридической силе:

• решения Высшего Евразийского экономического совета имеют приоритет над решениями Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии;

• решения Евразийского межправительственного совета имеют приоритет над решениями Евразийской межправительственной комиссии (ст. 6 Договора о ЕАЭС «Право Союза»).

Вспомогательное значение в деятельности и правовой системе ЕАЭС имеют такие акты, как «распоряжение» и «рекомендация».

В отличие от решения, распоряжение не направлено на создание новых норм права, а имеет «организационно-распорядительный характер», т. е. связано с текущим функционированием органов ЕАЭС (ст. 2 Договора о ЕАЭС «Определения»). Как и решения, акты в форме распоряжения могут принимать разные органы ЕАЭС: «распоряжения Высшего Евразийского экономического совета», «распоряжения Евразийского межправительственного совета», «распоряжения Совета Евразийской экономической комиссии», «распоряжения Коллегии Евразийской экономической комиссии».

Рекомендация является актом, не имеющим обязательного характера. По этой причине она не считается источником права ЕАЭС. Среди органов ЕАЭС рекомендации издает только Евразийская экономическая комиссия.

Сходная с ЕАЭС система актов используется в интеграционной организации Бельгии, Нидерландов и Люксембурга – Союзе Бенилюкс, с той разницей, что эти акты издает только один его высший руководящий орган – Комитет министров из представителей правительств государств-членов на министерском уровне:

• «решения», являющиеся обязательными для всех государств – членов Бенилюкс;

• «директивы», адресуемые нижестоящим органам Бенилюкс (аналог распоряжений ЕАЭС);

• «рекомендации», не обладающие обязательной силой.

При построении системы актов интеграционных организаций органический и юридический критерии могут применяться не только самостоятельно, но и совместно друг с другом.

Например, в Европейском союзе юридический и органический критерий совместно используются в отношении актов Европейского центрального банка (ЕЦБ). С одной стороны, Европейский центральный банк, как и другие институты ЕС, издает регламенты, рекомендации и решения (принятие директив Европейским центральным банком, как уже отмечалось, не предусмотрено).

С другой стороны, учредительные документы ЕС и прилагаемый к ним Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка предусматривают особые формы актов этого института, посредством которых он направляет обязательные указания подчиненным ему центральным банкам государств зоны евро – «ориентиры» и «инструкции» ЕЦБ. Ориентиры издает Совет управляющих – высший руководящий орган в структуре ЕЦБ, автором инструкций выступает Дирекция – орган текущего управления в структуре ЕЦБ.

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе, а равно в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе особые виды актов в форме «циркуляров» и «инструкций» принимают, во-первых, наднациональные центральные банки, во-вторых, действующие в этих организациях специализированные органы банковского надзора (банковские комиссии), а также специализированный орган Западноафриканского экономического и финансового союза по надзору за рынком ценных бумаг (Региональный совет по публичным сбережениям и финансовым рынкам).

В данных организациях, кроме того, предусмотрена особая форма для юридически обязательных актов, издаваемых их высшими руководящими органами на уровне глав государств, – «дополнительные акты», т. е. акты, принимаемые в дополнение к учредительному договору соответствующей организации.

Например, согласно учредительному договору Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК), дополнительные акты принимает его Конференция глав государств. Подобные акты прилагаются к учредительному договору СЕМАК и «дополняют, но изменяют его». Соблюдение дополнительных актов – обязанность остальных органов СЕМАК, а равно органов власти всех государств – членов этой интеграционной организации.

В особых формах издаются и юридически обязательные акты органов интеграционного правосудия, в том числе исходящие от специализированных судов по правам человека. Как и акты национальных и международных судов, они обычно называются «решения» или «постановления»: решения Суда Европейского союза или Суда Евразийского экономического союза, постановления Европейского суда по правам человека, решения Восточноафриканского суда и т. д.^[167]

Особого упоминания заслуживают интеграционные организации, в которых предусмотрено издание законодательных актов в государственно-правовом смысле, т. е. актов, в разработке которых участвует орган народного представительства, прямо или косвенно избираемый гражданами^[168].

На постсоветском пространстве издание законодательных актов в форме «законов» прямого действия, а также «основ законодательства» планируется в Союзном государстве России и Беларуси (раздел VI «Акты Союзного государства» Договора о создании Союзного государства 1999 г.). Реализация этих планов, однако, станет возможной лишь после создания Парламента Союзного государства.

В настоящее время юридически обязательные акты Союзного государства издаются в основном в форме нормативных «декретов» прямого действия, принимаемых Высшим государственным советом на уровне президентов России и Беларуси, и «постановлений», которые являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы (постановления обычно принимает Совет министров, включающий Государственного секретаря Союзного государства, председателей и других уполномоченных членов правительств России и Беларуси).

В Европейском союзе категория «законодательных актов» существует уже сегодня. В этом качестве учредительные документы ЕС признают юридически обязательные акты, которые издают представительные институты ЕС, осуществляющие совместно «законодательную функцию» на европейском уровне, – Европейский парламент, представляющий всех граждан ЕС и избираемый их всеобщим прямым голосованием, и Совет Европейского союза, состоящий из представителей правительств государств – членов ЕС на министерском уровне.

В то же время неоднократные попытки ввести в правовую систему ЕС термин «закон» потерпели неудачу (последний раз такая попытка предпринималась при подготовке в 2004 г. проекта Конституции ЕС, которая предусматривала два вида законов Европейского союза – «европейские законы» прямого действия и «европейские рамочные законы», т. е. основы законодательства)^[169].

Поэтому законодательные акты Европейского парламента и Совета Европейского союза, как и юридически обязательные акты других институтов ЕС, принимаются сегодня в формах регламентов, директив и решений. Их законодательный или незаконодательный характер определяется статусом институтов, принявших конкретный документ. Например, Визовый кодекс ЕС, утвержденный регламентом Европейского парламента и Совета Европейского союза, – это законодательный акт, а регламенты Европейского центрального банка по вопросам единой денежной политики ЕС – это незаконодательные акты.

За пределами Европы издание законодательных актов в настоящее время практикуется в Восточноафриканском сообществе. Поскольку большинство членов этой интеграционной организации в прошлом являлись колониями Великобритании и впитали в себя английские правовые традиции, соответствующие документы обозначаются здесь термином «акт», который в данном случае равнозначен термину «закон» (законы Великобритании официально называются актами парламента).

В Восточноафриканском сообществе отсутствует непосредственно избираемый гражданами парламент. Поэтому интеграционные законы принимает здесь Восточноафриканская законодательная ассамблея – надгосударственный представительный орган, формируемый на паритетной основе из парламентариев государств-членов (по девять депутатов от каждого национального парламента).

Разработанный и принятый Восточноафриканской законодательной ассамблеей законопроект, называемый по английской традиции «билль», направляется на подпись президентам государств – членов Восточноафриканского сообщества и после подписания всеми главами государств вступает в силу.

Примерами законов Восточноафриканского сообщества являются: вышеупомянутый Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г., регулирующий также вопросы защиты прав потребителей; Закон Восточноафриканского сообщества о стандартизации, обеспечении качества, метрологии и тестировании 2006 г.; Закон Восточноафриканского сообщества о таможенном управлении 2004 г.; Закон о символах Восточноафриканского сообщества 2004 г. и др.

Следуя стандартам юридической техники, заимствованным из Великобритании, законы Восточноафриканского экономического сообщества имеют два наименования – краткое и полное, например: «Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г.»^[170] (краткое наименование) и «Закон Сообщества о содействии и защите справедливой конкуренции в Сообществе, об обеспечении благополучия потребителей, об учреждении Восточноафриканского ведомства по конкуренции и о связанных с этим вопросах»^[171] (полное наименование).

Сходная система законодательных актов предусмотрена учредительным договором Организации восточнокарибских государств, также включающей в свой состав бывшие английские колонии, – законы (акты) Организации восточнокарибских государств по вопросам, переданным государствами-членами в ее «законодательную компетенцию»^[172].

Правом издания законов от имени Организации восточнокарибских государств наделен ее Руководящий орган на уровне глав правительств государств-членов^[173] после предварительного рассмотрения законопроектов в Ассамблее Организации, включающей представителей национальных парламентов государств-членов.

Законы Организации восточнокарибских государств также могут уполномочивать ее Совет министров на уровне компетентных министров государств-членов, назначенных главами правительств, издавать «регламенты» Организации, которые выступают здесь формой подзаконных актов.