Улукбек Чиналиев
Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур
Неразбериха наблюдалась и на уровне региональных, местных органов управления, ведь с ликвидацией института представителей Президента на местах исполнительная вертикаль была нарушена, решения, принимаемые органами исполнительной власти в Киеве, на местах исполнять было некому.
В то же время парламент нового созыва, избранный весной 1994 г., давал весьма мало оснований надеяться на принятие Конституции двумя третями депутатов. Поэтому сторонники Президента Л. Кучмы, избранного летом 1994 г., предложили идею принятия на переходный период Малой конституции Украины, содержащей три Конституционных Закона: О правах и свободах граждан; О власти; Экономический кодекс. По содержанию этот проект предполагал сочетание сильной президентской власти с высокими гарантиями прав и свобод граждан и субъектов экономической деятельности. Роль Верховного Совета на переходный период сводилась к принятию только фундаментальных законов, Президент же получал право принимать законы в сфере текущего реформирования экономики.
Тем временем идея Малой Конституции неожиданно нашла свое продолжение в подготовленном Администрацией Президента проекте Закона «О государственной власти и местном самоуправлении». Он преследовал лишь одну цель – обеспечить на переходный период надежную и управляемую из центра полностью подконтрольную Президенту систему исполнительной власти. Попытки провести этот закон через парламент, как и ожидалось, не увенчались успехом.
Конфликт между Верховным Советом и Президентом приобретал все более ощутимые черты. Президент решительно настаивал на изменении действующей Конституции путем принятия Закона о власти. Когда стало ясно, что собрать для этого конституционное большинство в парламенте не удается, Президент при поддержке ряда правых фракций предложил подписать с большинством парламента Конституционное соглашение, вводящее в действие основные положения проекта Закона о власти.
Однако собрать в парламенте даже простое большинство для поддержки указанного предложения не удавалось. Тогда Л. Кучма объявил о своем намерении вынести на плебисцит вопрос о доверии к Президенту и парламенту. Объявляя о намерении провести плебисцит, Л. Кучма шел на известный риск, но парламент еще меньше мог рассчитывать на благоприятный для себя исход. Это и решило проблему. 18 мая 1995 г. Верховный Совет одобрил Конституционный договор между Верховным Советом Украины и Президентом Украины «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины». 8 июня Президент Л. Кучма и Председатель Верховного Совета А. Мороз в торжественной обстановке подписали договор.
Естественно, Конституционный договор не мог решить все вопросы государственного строительства, но в какой-то мере снял их остроту. В частности, в его заключительном разделе записано, что «до принятия новой Конституции Украины положения действующей Конституции Украины действуют лишь в части, что согласуется с этим Конституционным Договором»[66].
Принципиально важным для дальнейшего развития конституционного процесса в Украине являлось положение Договора о необходимости «ускорения и успешного завершения конституционного процесса в Украине с тем, чтобы принять новую Конституцию Украины в срок не позднее одного года со дня подписания данного Конституционного Договора». Данная норма Договора обязывала и Верховный Совет, и Президента ускорить процесс разработки и принятия новой Конституции Украины.
Тем временем Конституционная комиссия продолжала свою работу и 11 марта 1996 г. представила новый проект Конституции, подготовленный ее рабочей группой. По своему содержанию он отражал главным образом представления президентской стороны о государственном устройстве Украины: сильная президентская республика с элементами парламентаризма.
В Верховном Совете новый проект вызвал неоднозначную реакцию. Левые выступили решительно против «капиталистической» ориентации, отказа от Советов, ряда идеологических установок (об украинском языке, государственной символике и т. п.), правые эти положения восторженно поддерживали. Значительная часть парламента была обеспокоена явным креном в сторону президентской республики с ограничением полномочий других ветвей власти.
Чтобы сдвинуть ситуацию с мертвой точки, Верховный Совет создал временную специальную комиссию для доработки представленного проекта Конституции. Несмотря на внутренний кризис, комиссии удалось выполнить огромный объем работы по поиску компромисса и согласованию формулировок, а это было особенно трудно.
В конце мая подготовленный и согласованный с президентской стороной, с правыми и центристскими фракциями проект Конституции был вынесен на рассмотрение Верховного Совета. Началась острая межфракционная борьба с неоднократными попытками (со стороны левых и правых) блокирования работы Верховного Совета. Однако 4 июня неожиданно для многих парламент простым большинством одобрил проект Конституции в первом чтении. Достичь большего можно было только какими-то чрезвычайными усилиями[67].
Ситуация вновь приближалась к очередному конституционному тупику. В июне Президент издает указ о проведении в сентябре 1996 г. референдума, причем референдума по проекту, одобренному Конституционной комиссией 11 марта 1996 г. Это вольно или невольно способствовало ускорению конституционного процесса.
28 июня 1996 г. Верховный Совет принял конституционным большинством новую Конституцию Украины[68], которая высоко оценена как внутри страны, так и за рубежом.
Конституция Украины содержит преамбулу, 161 статью, объединенные в 14 разделов, и переходные положения.
Первый раздел содержит общие положения. В нем устанавливается, что Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство. Здесь же определено, что Украина является унитарным государством, а ее территория – целостной и неприкосновенной. В «Общих положениях» зафиксированы также нормы о едином гражданстве в Украине, о ее республиканском устройстве, о верховенстве власти народа, разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также на центральную и местную. Принципиально важным является положение, устанавливающее прямое действие норм Конституции. «Обращение в суд, – говорится в этой статье, – для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется»[69]. Кстати отметим, что в Конституции Кыргызской Республики такое положение отсутствует.
Как в Конституции Кыргызстана, так и в Конституции Украины вполне демократически решается вопрос о языке.
Государственным языком в Украине является украинский язык. Вместе с тем, записано в Конституции, в стране «гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины»[70].
В обеих Конституциях закреплено право собственности, равноправие субъектов права собственности перед законом. Однако несколько иначе трактуется право собственности на землю. Если Конституция Кыргызстана устанавливает, что «земля является собственностью государства; земельные участки могут передаваться в пользование гражданам и их объединениям; не допускается купля-продажа земли»[71], то в Конституции Украины норма о праве собственности на землю изложена в такой редакции: «Право собственности на землю гарантируется. Это право приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом»[72].
Второй раздел Конституции Украины посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. Вообще надо отметить, что в Конституции Украины предусмотрен очень высокий уровень социальной защиты граждан. Об этом сказано еще в разделе «Общие положения»: «Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью»[73].
В Конституции Украины зафиксированы такие свободы и права, как право на свободное развитие личности, на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, на свободу мировоззрения, на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, каждому гарантируется тайна переписки, никто не может подвергаться вмешательству в его личную и семейную жизнь и др. Таким образом, Конституция Украины имеет социальную направленность, хотя нельзя не отметить декларативность некоторых норм, не подкрепленных реальными гарантиями государства (например, о праве на достаточный жизненный уровень).
Другие разделы Конституции посвящены общим принципам избирательной системы и референдумов, Верховной Раде (Верховному Совету), Президенту, Кабинету Министров и другим органам исполнительной власти, прокуратуре и правосудию, территориальному устройству и Автономной Республике Крым, местному самоуправлению, Контитуционному суду. Конституция определяет порядок внесения в нее изменений, содержит заключительные положения.
Таким образом, между Конституциями Кыргызской Республики и Украины много общего, поскольку обе они основываются на демократических принципах, отражают лучшие достижения мирового конституционного опыта. Вместе с тем их сравнительный анализ показывает наличие и определенных отличий, которые отражают исторический опыт обоих народов, нынешний уровень государственного строительства, внутриполитическую обстановку в обеих странах.
Много общего, а также и различного в структуре и функциях властных органов, о чем пойдет речь ниже.
IV. Властные структуры: общее и особенное
Приступая к анализу властных структур Кыргызской Республики и Украины, считаем целесообразным хотя бы кратко остановиться на некоторых общих вопросах теории государства.
Государство, по наиболее распространенному определению, – это организация публичной власти, призванная защищать интересы людей определенной территории, и с помощью правовых норм регулировать взаимоотношения между ними. Основными признаками государства являются: организация власти по определенному территориальному принципу; наличие публичной власти, осуществляемой лицами, которые занимаются исключительно управлением обществом и соблюдением установленных в нем порядков; наличием системы органов, учреждений и средств принуждения (армия, милиция, суд); суверенное законотворчество – право издавать законы и распоряжения, обязательные для всего населения; монопольное право на сбор налогов (прямых и косвенных) для формирования общегосударственного бюджета и др.
Как вытекает из определения государства и его признаков, главная его задача состоит в удовлетворении определенных потребностей общества или господствующих в нем социальных слоев. А поскольку деятельность государства охватывает многие сферы, то в соответствии с этим, кроме главной задачи, различают также частные задачи: политические – организация и функционирование политической власти; экономические – организация хозяйственной жизни общества, развитие производительных сил и производственных отношений; социальные – относятся к положению классов и социальных групп в обществе; культурные – организация обучения и воспитания населения, формирование его идейных позиций; национальные формирование культуры межнациональных отношений в государстве, удовлетворение национально-культурных потребностей национальных меньшинств; международные – налаживание отношений с другими странами.
Наше исследование посвящено анализу политических структур двух государств, поэтому остановимся несколько подробнее на политических задачах государства. Отметим, что они, как и другие задачи, могут носить разрушительный (деструктивный), стабилизирующий и созидательный (конструктивный) характер.
Для Кыргызской Республики и Украины, как и для других государств, переживающих переходной период, присущи все названные три этапа политических задач, но преобладают созидательные. Конкретно их определяют таким образом:
1) отстранение от власти старой политической и экономической олигархии;
2) расширение реального участия народных масс в управлении государственными и общественными делами;
3) разрушение антидемократических и трасформация социально неэффективных институтов государственной власти применительно к новым политическим условиям;
4) создание и укрепление новых демократических политических институтов, соответствующих максимально высоким стандартам эффективности;
5) формирование новой демократической системы права, создание независимых демократических правовых институтов;
6) создание гражданского общества, его структурирование, предотвращение автократического и тоталитарного перерождения власти.
Аналогично могут быть конкретизированы задачи государства и в других сферах.
Характеризуя государство как институт политической власти, различают его функции. Функции – это главные направления деятельности государства по осуществлению своих задач.
При определении функций государства применяют различные критерии классификации. Так, исходя из сферы деятельности государства (внутри страны или за ее пределами), различают внутренние и внешние функции. В зависимости от исторических рамок (продолжительности) осуществления определенной деятельности государства выделяют его постоянные и временные функции. Учитывая социальное содержание государственной деятельности, разграничивают функции общесоциальные и специфические. По признаку соответствия конкретной деятельности государства его стратегическим установкам различают функции открытые и латентные, возникающие в противоречии с конечными целевыми установками государства или умышленно маскируемые.
Каждое современное государство является составным элементом политической системы общества. Термином «политическая система общества» обычно определяют совокупность государственных и негосударственных социальных институтов, призванных осуществлять власть, т. е. управлять обществом, регулировать отношения между гражданами, социальными и этническими группами, обеспечивать стабильность общества, соответствующий общественный порядок[74].
Как и любая система, политическая система имеет свою структуру. Структура – это совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях. Вместе с тем термином «структура» довольно часто пользуются для определения отдельных компонентов, составляющих систему[75]. Термином «структуры» мы будем обозначать органы государственной власти, а также осуществляющие или стремящиеся осуществлять власть, управлять обществом политические партии, другие учреждения и организации. А поскольку указанные структуры являются составляющими политические системы, то правомерно по отношению к ним употреблять термин «политические структуры».
Важнейшим компонентом политической системы является государственная власть, которая, опираясь на систему политических (в том числе и правовых) норм, управляет обществом.
Анализируя формы государства, современная политическая и правовая наука различают: республиканскую и монархическую формы правления; унитарную, федеративную и конфедеративную формы государственного устройства; авторитарный, автократический, тоталитарный, охлократический и демократический государственные (политические) режимы[76]. По оценкам историков, политиков и политологов, наиболее отрицательное влияние на формирование гражданственности и гражданского общества оказывает тоталитарный режим, характеризующийся «следующими основными признаками: жестким контролем государства над всеми сферами жизни общества в целом и каждого гражданина в отдельности, огосударствлением практически всех элементов политической системы и превращением человека в простой придаток государственного механизма; отсутствием легальной оппозиции; введением официальной идеологии в виде определенного свода обязательных для заучивания и последующего ритуального повторения догм, нетерпимостью к политическому инакомыслию, антиинтеллектуализмом, примитивизацией политической культуры»[77]. Прикрываясь демагогическими лозунгами, тоталитарный режим требует от каждого гражданина определенной запрограммированности, поведения по приказу. На такую отрицательную черту подобных режимов указывал еще в 1835 г. французский мыслитель А. де Токвиль: «Центральная власть, какой бы просвещенной, какой бы компетентной мы ее не представляли, не может одна охватить все частности жизни большого народа – не может потому, что подобный труд превышает человеческие силы. Когда же она хочет одними своими стараниями и поддержать деяния стольких отдельных ведомств, то она либо довольствуется несовершенными результатами, либо изнуряется в напрасных усилиях»[78].
Республика может быть парламентской или президентской. В парламентской республике высшим органом власти является парламент, избираемый гражданами. Парламент избирает президента, который осуществляет преимущественно представительские функции.
В президентской республике наряду с парламентом весомыми полномочиями обладает президент, избираемый всеми гражданами. Он является главой государства и верховным главнокомандующим, самостоятельно (или консультируясь с парламентом) формирует правительство и руководит им. Президент имеет право вето на законы, принимаемые парламентом. Президентское правление основывается на четком разделении функций власти: законодательная власть осуществляется парламентом, исполнительная – президентом и правительством, судебная – судебными инстанциями.
И при парламентской, и при президентской формах государственного устройства конституционно определяется система сдерживающих противовесов с целью недопущения узурпации власти одной из ее ветвей. При этом во всех случаях верховной является законодательная власть, но ее верховенство не абсолютно, поскольку она находится под надзором народа, контролируется специальным органом (конституционным судом), через демократические выборы систематически обновляется или меняется, а в отдельных случаях, предусмотренных конституцией, может быть распущена.
Важным принципом разделения функций власти является также ее разделение по вертикали. При этом функции и взаимная ответственность центральных и местных органов власти четко фиксируется в конституции, соответствующих законах.
В Конституциях Кыргызской Республики и Украины записано, что оба государства являются республиками. В результате длительных дискуссий, споров и политической борьбы, особенно характерных для Украины, установлено, что обе республики являются президентско-парламентскими. Хотя это положение не нашло прямого отражения в Конституциях, оно выплывает из самой сущности конституционных норм. В обеих странах, как записано в их Конституциях, важнейшим из принципов, на которых основывается государственная власть, является ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную. При этом декларируется верховенство власти народа, который осуществляет власть непосредственно и через соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако здесь имеется и существенное различие: в Конституции Кыргызской Республики установлено, что верховенство власти народа представляет и обеспечивает всенародно избираемый глава государства – Президент; в Конституции Украины такая норма отсутствует, единственным органом законодательной власти определяется Верховная Рада Украины. В Конституции Кыргызстана не акцентируется исключительное право Жогорку Кенеша на законотворческую деятельность, здесь указано, что «Жогорку Кенеш – Парламент Кыргызской Республики – является представительным органом, осуществляющим законодательную власть»[79].
Несмотря на эти различия, обе Конституции устанавливают, что законодательную власть осуществляют парламенты стран – Жогорку Кенеш в Кыргызстане и Верховная Рада в Украине.
Принцип формирования парламентов в обеих странах одинаков – выборы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Хотя здесь имеются и различия – Жогорку Кенеш избирается сроком на 5 лет, депутатом может быть гражданин Кыргызстана, достигший 25 лет и проживающий в республике не менее 5 лет; Верховная Рада избирается сроком на 4 года, депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года и проживающий в республике не менее 5 лет.
Имеются различия и в структуре парламентов – Жогорку Кенеш состоит из 2 палат: Законодательного собрания в составе 35 депутатов, действующего постоянно и избираемого на основе представительства интересов всего населения республики, и Собрания народных представителей в составе 70 депутатов, работающего сессионно и избираемого на основе представительства территориальных интересов. Верховная Рада является однопалатной и состоит из 450 депутатов, избираемых на основе представления интересов всего населения страны и работающих в парламенте на постоянной основе.
