Улукбек Чиналиев
Кыргызстан и Украина. Общее и особенное в развитии политических структур
Что касается правых, то у них на первом месте была и остается государственная независимость Украины. Страсти вокруг независимости в последнее время обострились в связи с интеграционными процессами в СНГ. Поэтому под их давлением вопросы независимости Украины нашли не только довольно широкое отражение в Конституции вообще, но они присутствуют также в полномочиях Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров.
Однако эти различия между толкованием полномочий властных структур двух государств не являются принципиальными, хотя в отдельных частях они довольно значительны. Главное – в общем. А оно состоит в том, что властные структуры суверенны, их функционирование закреплено Конституциями, своей деятельностью они укрепляют суверенитет, государственную независимость обоих государств, способны провести радикальные реформы и вывести Кыргызстан и Украину в число богатых, процветающих государств.
Какой же видится модель общественно-политического устройства в Кыргызстане и Украине, исходя из основных законов стран и практики становления политических структур?
И Кыргызстан, и Украина являются суверенными, независимыми, правовыми государствами. По форме устройства это президентско-парламентские республики, хотя в реальном содержании этого понятия имеются существенные различия. Этот вариант государственного устройства предполагает последовательную вертикаль исполнительной власти в сочетании с широкопредставительными законодательными органами и местным самоуправлением.
Действенным видится механизм сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти. Запретительные полномочия и президентов, и парламентов представляются достаточно эффективными и достаточно взвешенными. Подчеркнем: создание четкого механизма сдержек и противовесов между ветвями власти, а главное – неукоснительное соблюдение Основного закона страны – непременное условие углубления демократических начал в управлении, создания институтов правового государства и гражданского общества.
Вместе с тем следует отметить, что в работе властных структур Кыргызской Республики и Украины еще очень много сложностей, эффективность их деятельности подчас остается невысокой.
Невысокая эффективность деятельности властных структур, по нашему мнению, определяется следующими причинами.
Первое. Многие политики и в Кыргызской Республике, и в Украине полагали, что с принятием Конституции все или почти все важнейшие вопросы государственного строительства, деятельности властных структур как на общегосударственном, так и на местном уровнях будут решены. Однако этого не произошло. Больше того, с принятием новых Конституций возникли сложные методологические и организационно-правовые проблемы их реализации. Дело в том, что обе Конституции по своему содержанию – это не только политико-правовые акты, фиксирующие систему общественных отношений, правопорядок, сложившийся на момент их принятия. Они также содержат в себе значительный потенциал развития как основных институтов гражданского общества, так и демократических государственно-правовых институтов. Реализоваться этот потенциал развития может только в результате осуществления целого комплекса реформ и соответствующей организационной работы.
На это, в частности, указывал в марте 1997 г. Президент Кыргызской Республики А. Акаев в Послании парламенту и народу Кыргызстана. «Существующая структура государственного управления, – отмечал он, – во многом унаследована от прежней системы. Быть может, поэтому все более очевидным становится то, что эта система власти не справляется с непрерывно возникающими проблемами, не отвечает новым реалиям и требованиям»[85]. Именно поэтому в Кыргызстане приняты решения о проведении административной реформы.
Подобной точки зрения придерживается и Председатель Верховной Рады Украины А. Мороз. Выступая в июне 1997 г. на научно-практической конференции «Теоретические и практические вопросы реализации Конституции Украины: проблемы, опыт, перспективы», он подчеркивал:
«Введение всех положений действующей Конституции, которая регулирует весь спектр жизнедеятельности общества, требует, по сути, осуществления комплекса реформ: экономических, социальных, политических, гуманитарных, государственно-правовых»[86].
По мнению А. Мороза, осуществление единой государственно-правовой реформы включает одновременно реформирование государственно-правовых институтов по таким основным направлениям: парламентская реформа; административная реформа (или реформа исполнительной власти); судебно-правовая реформа; реформа местного самоуправления (муниципальная реформа). Что касается, в частности, парламентской реформы или принятия законодательных актов так называемого парламентского права, то речь идет о законах о статусе народного депутата, о Регламенте Верховной Рады, о комитетах Верховной Рады, о законах и законодательной деятельности, о нормативно-правовых актах и т. д. Предусматривается также реорганизация аппарата парламента, усиления его аналитической, научно-экспертной, методической и других функций, роста его роли как кодификационного и издательского центра законодательства. Предусматривается ряд и других мероприятий по реализации государственно-правовой реформы.
На проведение административной реформы в Кыргызской Республике предполагается отвести до 2 лет, а на проведение государственно-правовой реформы в Украине – пять-семь лет.
Можно надеяться, что проведение указанных реформ устранит имеющиеся противоречия между ветвями власти, более четко определит функции властных структур, повысит эффективность их деятельности.
Второе. Властные структуры не имеют должного опыта функционирования в условиях независимости. Попытки механического применения опыта советского строительства, когда функции властных структур определялись партийными органами, а важнейшие решения принимались в общесоюзном центре, заранее были обречены на неудачу. Однако во властных структурах и на общегосударственном, и на региональном и местном уровнях еще дает себя знать ностальгия по старым временам и призрачные надежды на их возврат. Это утрудняет приобретение и освоение нового опыта, который должен учитывать прошлый опыт, но формироваться на совершенно другой основе.
Третье. Правовое поле в обоих государствах остается пока еще незаполненным. В Конституции Кыргызской Республики и Конституции Украины содержится немало положений о том, что соответствующие конституционные нормы регулируются законодательством. Например, в Конституции Украины нами насчитано около 70 таких положений. Но дело в том, что большинство законов, на которые ссылается Конституция, еще не разработаны. Поэтому представляется весьма актуальной активизация законотворческой деятельности.
Четвертое. В результате несовершенства избирательных систем Жогорку Кенеш и Верховная Рада оказались недостаточно структурированными, в них нет реального большинства, способного обеспечить принятие тех или иных решений. К тому же, например, в Верховной Раде Украины имеются довольно сильные и влиятельные партийные фракции, способные заблокировать принятие практически любого решения. Это порождает неуверенность и неустойчивость законодательной власти. Следует полагать, что намечаемый переход от мажоритарной избирательной системы к смешанной, а затем к пропорциональной позволит больше структурировать парламенты, что привело бы к созданию реального депутатского большинства и стабилизации как в парламентах, так в конечном счете и в обществе.
Пятое. Важной причиной, порождающей нестабильность и тормозящей проведение политических и экономических реформ, является периодически возникающее и в Кыргызстане, и в Украине противостояние между разными ветвями власти. Это противостояние вызывается, как правило, несовпадением взглядов на пути дальнейшего развития страны, на сущность и темпы политических и экономических реформ.
Особенно остро проявляются эти противоречия в Украине. Они неоднократно имели место во времена президентства Л. Кравчука и предыдущего состава Верховной Рады и почти стали нормой политической жизни после избрания Президентом Л. Кучмы и нового состава Верховной Рады.
Л. Кучма в своих публичных выступлениях неоднократно заявлял, что законотворческий процесс в стране идет слишком медленно, Верховная Рада сознательно тормозит рассмотрение и принятие Законов, призванных обеспечить проведение экономических реформ и т. п.
В 1996–1997 гг. усилились противоречия между Президентом и Кабинетом Министров, хотя, как уже отмечалось, правительство формируется Президентом. Так, весной 1996 г. возникла проблема размежевания полномочий между Кабинетом Министров и Администрацией Президента.
Бывший тогда премьер-министром Е. Марчук, хотя и в очень корректной форме, неоднократно публично высказывал мысль о дублировании полномочий Администрации и Кабинета Министров и о необходимости размежевания их полномочий. Неровно складывались отношения Кабинета Министров и с Верховной Радой, в большинстве случаев Верховная Рада выступала в роли непримиримого оппонента по отношению к правительству, что дало Е. Марчуку основание заявить, что «пока сотрудничество с Верховной Радой, кроме совместных заседаний, взаимных пожеланий и прочего, идет очень плохо»[87].
Возрастало и недоверие к Е. Марчуку со стороны Президента. В конце концов указом Президента Е. Марчук был освобожден от обязанностей премьер-министра (май 1996 г.) с расплывчатой, неубедительной формулировкой «в связи с выполнением им обязанностей народного депутата Украины на постоянной основе».
Новым премьер-министром был назначен бывший первый вице-премьер-министр П. Лазаренко. Но уже в конце 1996 – начале 1997 г. Президент Л. Кучма подверг правительство П. Лазаренко резкой критике за его нерешительные и непоследовательные действия в области экономических реформ.
В конце июня 1997 года П. Лазаренко в связи с болезнью подал прошение об отставке, 2 июля Президент Л. Кучма подписал указ об отставке премьер-министра Украины. Исполняющим обязанности Премьер-министра назначен В. Дурдинец, ранее работавший первым вице-премьер-министром. А в середине июля Премьер-министром Украины стал В. П. Пустовойтенко.
Многие политики и политологи в Украине полагали, что с принятием новой Конституции многие противоречия в трехугольнике Верховная Рада – Президент – Кабинет Министров удастся если не устранить, то хотя бы смягчить. Однако, как говорится, хотелось как лучше, а получилось как всегда.
Противоречия между разными ветвями власти не только не исчезли, но приобрели перманентный характер. Противостояние важнейших политических структур обостряет политическую обстановку в Украине, отрицательно сказывается на решении насущных политических и экономических проблем.
И, наконец, последнее. Очень часто принимаемые властными структурами обоих государств решения (законы, указы Президента, правительственные акты) не выполняются.
Это объясняется как несовершенством принимаемых решений, отсутствием надлежащего контроля за их исполнением, так и отсутствием реального механизма, обеспечивающего неукоснительное исполнение принятых решений.
Названные причины характерны для переходного периода. Задача состоит в том, чтобы этот переходный период максимально сократить.
V. От монопартийности к многопартийности
Все постсоветские государства, в том числе Кыргызская Республика и Украина, встав на путь строительства собственной государственности, взяли за образец парламентаризм. Последний, как известно, предполагает политическое структурирование общества, что выражается в наличии партий парламентского типа. Партии являются непременной составляющей любой демократической государственной системы. Как отмечает Ф. М. Рудич, «развитая партийная система поддерживает баланс в обществе, дает выход различным настроениям, делает возможным участие граждан в политической жизни»[88]. Отметим, что Кыргызстан и Украина пошли по пути создания многопартийных систем.
Чтобы лучше понять сущность происходящих в Кыргызстане и в Украине процессов в области формирования многопартийных систем, остановимся хотя бы кратко на общих вопросах партийного строительства.
Напомним, что политические партии наряду с государственной властью являются важнейшим компонентом политической системы демократического общества. По общепринятому определению, партия – это организация, объединяющая граждан одной политической и социальной ориентации, имеющая целью формирование и удержание государственной власти. Политические партии характеризуются такими базовыми признаками: идеологией, политической платформой, организационной структурой, методами и средствами деятельности, социальной базой и электоратом, местом в политической и общественной системе, а также характером воздействия на общественные процессы[89].
Политические партии выступают главным связующим звеном между государством и обществом. Совокупность политических партий, связанных с другими элементами политической системы государства и между собой определенными упорядоченными отношениями, составляет партийную систему.
Политологи различают несколько типов партийных систем в зависимости от того, какой признак берется за основу при их классификации. Так, по количеству реально существующих партий различают однопартийную, двухпартийную и многопартийную системы. По уровню зрелости партий и их реального участия в государственном управлении различают такие партийные системы: система ограниченного плюрализма (наличие многих партий, при этом в парламенте представлены лишь некоторые из них, в формировании правительства партии не принимают участия или правительство формируется на основе широкой межпартийной коалиции); система поляризованного плюрализма (наличие многих партий, большинство которых представлено в парламенте, формирование правительства на партийной основе, обычно партиями центра, наличие двусторонней оппозиции); атомизированная система (наличие многих немногочисленных и маловлиятельных партий, часть из них представлена своими членами в парламенте, правительство формируется без участия политических партий).
В оформлении первых политических партий между Кыргызстаном и Украиной усматриваются существенные различия. Войдя во второй половине XIX ст. в состав Российской империи, кыргызы продолжали жить компактными родоплеменными объединениями. Хозяйство и быт кыргызов оставались традиционными, главным занятием было кочевое скотоводство. Однако появились и новые веяния, вызванные влиянием российской экономики, переселенческим движением, проникновением торгового и промышленного капитала. Русско-украинские переселенцы организовывали земледельческие хозяйства, занимались пчеловодством и скотоводством. Стали возникать новые поселения и города. Начинают развиваться ремесленное производство и горный промысел, но темпы их развития были невысокими и мало затрагивали общественно-политические отношения у кыргызов, которые в основном носили патриархальнофеодальный характер.
Все же постепенно шло расслоение населения. Появилось много зажиточных крестьян, преимущественно из числа переселенцев, но появились и отходники – кыргызские крестьяне-бедняки, уходившие летом на заработки, а зимой возвращавшиеся в свои поселения. Национальный рабочий класс до революции 1917 г. так и не успел сформироваться, не было и национальной буржуазии. Национальная интеллигенция была малочисленной и разобщенной[90].
Таким образом, в начале XX ст. в Кыргызстане база для политических движений была весьма слабой. Все же здесь под влиянием нарастания революционного движения в России усиливается общественно-политическая активность, создаются первые политические группы, организации, а затем и партии.
В апреле – июне 1917 г. в Сулюкте, Пишпеке, Оше, Кызыл-Кие возникли первые социал-демократические группы. Характерной их особенностью, во-первых, было то, что их члены не всегда достаточно полно понимали теоретические и практические тонкости политической борьбы, ее конечные цели, поэтому в их состав входили сторонники и большевиков, и меньшевиков. В Пишпеке и Оше, например, в социал-демократических группах преобладали меньшевики. Во-вторых, указанные группы, как правило, были инонациональными, представителей кыргызской национальности там было буквально единицы. И, в-третьих, в состав социал-демократических групп входили преимущественно представители интеллигенции, студенты, старшие учащиеся, рабочая прослойка в них была незначительной или вообще отсутствовала.
Для коренных жителей идеи социал-демократии были чуждыми. К тому же сказывалось сильное влияние религии и регионализма. Именно в силу этих причин в Оше возник Совет мусульманских депутатов, а в Пишпеке – Кыргызский общественный комитет. Эти объединения не были политическими партиями в полном понимании слова, а скорее напоминали органы местного самоуправления.
К числу политических организаций и движений (национально-демократического или религиозно-националистического направления), возникших после событий в Российской империи в феврале и октябре 1917 г., относились «Букара», «Алаш», «Шуро-и-Исламия», «Туран». Например, партия «Алаш», объединявшая националистически настроенную казахско-кыргызскую интеллигенцию, считала своей главной задачей борьбу с советской властью и большевиками.
Партия «Шуро-и-Исламия» состояла из представителей духовенства и тесно связанной с ним феодальной кыргызско-узбекской верхушкой юга Кыргызстана. И она тоже стояла на антисоветских позициях. Партия «Туран», состоявшая из учащихся старших классов, учителей, переводчиков и представителей торговой буржуазии, выступала за отделение края от России и создание единого тюркского государства во главе с Турцией. Лишь кыргызский революционно-демократический союз «Букара» выражал интересы бедноты.
Он распространял свое влияние на Северный Кыргызстан. К осени 1917 г. союз был наиболее массовой организацией и насчитывал более 7 тыс. членов[91].
Партии национального и религиозно-националистического направлений включились в активную борьбу против советской власти и большевиков, приняли участие в т. н. басмаческом движении. После победы большевиков и установления советской власти в Кыргызстане все они были разгромлены.
В начале XX ст. появляются и первые профессиональные объединения рабочих. Рабочие угольной, нефтяной и рудной промышленности создали профсоюз «Горнорабочий».
В Ошском районе появляется Союз рабочих и чайрикеров, объединявший кыргызскую и узбекскую бедноту. Среди рабочих Пишпека заметную роль играл Союз рабочих и ремесленников. Впоследствии они трансформировались в советские профсоюзные организации.
После установления советской власти стали организационно оформляться и большевистские ячейки, причем на начальном этапе в них вступили многие перекрасившиеся эсеры, меньшевики, члены партии «Алаш» и др., руководствуясь при этом не идейными, а карьеристскими мотивами. Позже они были «вычищены» из ВКП(б).
Говоря о политических партиях Кыргызстана, нельзя обойти молчанием Социалистическую Туранскую партию. История ее возникновения связана с утверждением в СССР тоталитаризма, игнорированием центральной властью местных и национальных особенностей. Группа видных партийных и государственных деятелей Кыргызстана, зачастую переболевших в молодости идеями пантюркизма, искала альтернативные пути к социализму в противовес диктату партии. В 1925 г. они направили в адрес ЦК ВКП(б), Средазбюро ЦК РКП(б) и других партийных органов письмо «тридцати». В нем констатировалось обострение групповой и родовой борьбы за место в партаппарате, при этом работники коренной национальности зачастую отстранялись от дел; укоренилась жесточайшая централизация, вся полнота власти сосредоточилась в руках обкома партии, что подрывало авторитет и парализовало советскую власть; вскрывались ошибки в хозяйственной, национальной политике и пр. Реакция на письмо была вполне в духе тоталитаризма: часть членов «тридцатки» была исключена из партии и отправлена на рядовую работу, других изгнали из республики.
Расправа над «тридцаткой» не уничтожила ее идей, последние стали приобретать откровенно оппозиционную направленность, национальные лидеры пытались соединить идеи социализма и пантюркизма. По некоторым данным, они решили создать нелегальную Социалистическую Туранскую партию. Весной 1933 г. руководящее ядро СТП было арестовано. Надо отметить, что среди историков нет единого мнения: существовала ли СТП организационно или она явилась плодом вымысла следователей ГПУ, что тоже было вполне возможно. Несомненным является только одно – жестокая расправа над группой местных лидеров[92].
