Коллектив авторов
Коррупция: природа, проявления, противодействие

Полная версия

– обобщение опыта зарубежных стран (особенно стран с низким уровнем коррупции) об ответственности за преступления коррупционной направленности, разумное его внедрение в отечественное уголовное законодательство.

Все вышеизложенное должно быть сведено к одной из основных целей уголовного закона – предупреждению преступности, в данном случае, коррупционной.

Глава 2. Основы международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции

§ 1. Международное право в орбите противодействия коррупции

Международное право, эволюционируя в современных условиях глобализации, все больше вовлекает в свою орбиту правовые регуляторы, направленные на противодействие новым вызовам и угрозам. Одним из таких важнейших международно-правовых регуляторов XXI века является противодействие коррупции на международном уровне. «Несмотря на то, что коррупция как общественный феномен так же стара, как и само человечество, на протяжении многих десятилетий этой теме не уделялось достаточного внимания. Только в 1990-е годы тема коррупции неожиданно начала набирать популярность в научной среде, что привело к появлению большого количества литературы о причинах, следствиях и возможных методах борьбы с этим явлением. Стремительный рост научного, а также общественного интереса к этой теме совпал с повышением внимания к коррупции в политике и, соответственно, усилением антикоррупционных мер, стратегий и программ как на национальном, так и на международном уровне»^[123].

В то же время борьба с коррупцией, по мнению целого ряда ученых, напрямую связана с осуществлением и защитой на комплексной основе прав и свобод человека в современном обществе. Индийский ученый, известный специалист в области международного права, С. Радж Кумар отмечает, что право на создание общества, свободного от коррупции, – это, по существу, одно из основных прав человека, поскольку право на жизнь, достоинство, равенство и другие важные права человека и ценности значительно зависят от этого права. То есть оно есть фундаментальное право человека, без которого эти основные права теряют смысл, не говоря уже о том, что будут реализованы. Как фундаментальное право человека право на свободное от коррупции общество не может быть отвергнуто «легко, даже для блага наибольшего числа людей, даже для высшего блага всех»^[124]. Можно утверждать, что право на создание свободного от коррупции общества берет начало и проистекает из права народа осуществлять постоянный суверенитет над своими природными ресурсами и богатством, то есть из их права на экономическое самоопределение^[125].

При этом международное право в борьбе с коррупцией следует рассматривать не только в качестве фундамента по отношению к национальному праву в тех шагах, которые предпринимает государство для выполнения своих международных обязательств, вытекающих из международных договоров в антикоррупционной сфере, но и в качестве специфического генератора постоянно обновляющихся, совершенствующихся инструментов и методов противодействия коррупции. В этом смысле международное право является генератором таких важных категорий права, как «антикоррупционные стандарты» и «специальные антикоррупционные принципы», формирование которых происходит, безусловно, на международно-правовой основе, а затем заимствуется (имплементируется) государством в национальное законодательство.

Важно подчеркнуть, что значение международного права для противодействия коррупции заключается также в том, что именно в нем аккумулируются самые различные регуляторы противодействия коррупции в столь широком спектре: от международно-правовых обязательств для государств-участников Конвенции ООН против коррупции до рекомендательных актов самого широкого радиуса действия, исполнение которых государствами не исключено на добровольной основе.

Таким образом, международное право, находясь в орбите противодействия коррупции:

– охватывает самый широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем экстраполируются на национальную почву и отражаются в законодательстве государства;

– создает ориентиры для правового развития государств в антикоррупционном направлении и задает векторы для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области по мере их соответствия антикоррупционным принципам и стандартам;

– служит основой для международного сотрудничества государств, в том числе в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.

Осознание важнейшего значения и роли международного права для борьбы с коррупцией все чаще находит свое отражение в исследованиях как отечественных, так и зарубежных ученых. Так, Алехандро Посадас в своей работе «Противодействие коррупции по международному праву» справедливо отмечает: «Последние десять лет свидетельствуют о возрастающем стремлении бороться с коррупцией по международному праву. В настоящее время две региональные антикоррупционные конвенции вступили в силу. Первая конвенция обсуждалась и была принята членами Организации американских государств (ОАГ), в то время как вторая была принята в рамках Организации экономического сотрудничества и развития. Дополнительно множество международных организаций последовательно вкладывают ресурсы в этот вопрос. Эти группы включают определенные органы ООН, Европейского союза и Международного банка реконструкции и развития, также известного как Всемирная банковская группа. Также сюда вовлечены некоторые неправительственные организации, такие как Транспаренси Интернешнл и Международная торговая палата»^[126]. Сюзанна Роз Акерман так же, как и большинство исследователей проблем международного антикоррупционного сотрудничества, обоснованно отмечает, что «к настоящему времени было предпринято много усилий для контроля за коррупцией через международные договоры и инициативы гражданского общества»^[127]. В то же время комплексное исследование международных антикоррупционных регуляторов в правовом поле в настоящее время представлено весьма недостаточно ни в западной, ни в отечественной юридической науке.

При этом следует учитывать, что на международном уровне правовое регулирование противодействия коррупции представляет собой достаточно разветвленную систему актов, среди которых можно выделить:

– международно-правовые акты универсального характера^[128];

– международно-правовые акты регионального характера^[129];

– акты международных организаций^[130].

Отдельное место занимают модельные законы СНГ, которые являются пока единственными международными регуляторами рекомендательного характера по вопросам противодействия коррупции на постсоветском пространстве.

Только исследуя вопросы международной антикоррупционной системы актов, можно выделить определенные черты, характеризующие каждый элемент данной системы, что непосредственно связано с возможностью использования конкретного механизма имплементации для актов, относящихся к различным уровням международной антикоррупционной системы в зависимости от их иерархии, юридической силы, особенностей правоприменения, в том числе заложенных в самих актах.

При этом международные договоры в сфере противодействия коррупции являются центральным звеном международной антикоррупционной системы и правовой основой международного сотрудничества государств в данной области. В сфере борьбы с коррупцией существующая в современный период международная договорная база достаточно обширна. Составляющие ее международные договоры можно разделить на три категории: универсальные, региональные и двусторонние. Кроме того, должен учитываться предмет правового регулирования этих договоров – регулирование отношений, непосредственно касающихся противодействия коррупции, а также связанных с ней вопросов борьбы с терроризмом, организованной преступностью, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем и т. п.

Следует также иметь в виду, что целям борьбы с коррупцией служат определенные акты международных организаций, которые являются неотъемлемой частью международной антикоррупционной системы, в частности, резолюции международных организаций, имеющие рекомендательный характер, но по своей значимости способствующие выработке юридически обязательных норм, воплощаемых в содержании международных договоров. Такие резолюции при желании государств могут в одностороннем порядке применяться ими в их международной и внутригосударственной практике на началах добросовестности, что, в свою очередь, способно породить юридически обязательный для выполнения международно-правовой обычай или их группу. Этому способствует и то обстоятельство, что в ряде уже действующих международно-правовых норм, отраженных в разных договорах, можно обнаружить общие предметные темы, включая содержание и использование терминов, оценку определенных действий как противоправных; основания ответственности физических и юридических лиц; установленные меры и санкции; особенности предупреждения преступной деятельности; вопросы юрисдикции; направления международного сотрудничества; способы мониторинга осуществления норм. Более того, отрегулированные договорами вопросы противодействия коррупции создают юридическое пространство, которое может расширяться далее не только в международном договорном порядке, но и на основе международно-правового обычая. Следует также учесть, что положения резолюций международных органов и организаций могут включаться государствами в тексты заключаемых международных договоров, а также закрепляться в национальном законодательстве^[131]. Эти международные акты следует использовать более активно, оптимизировать заложенный в них потенциал, т. к. зачастую именно в рекомендательных актах содержатся те подходы и решения, которые государства еще не готовы включать в международные договоры и придавать им статус международно-правовых обязательств, но, возможно, видят в них будущее совершенствование международной договорной базы антикоррупционной направленности.

Существенную роль в развитии представлений о поведении должностных лиц играют рекомендательные документы Организации Объединенных Наций: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 года, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 года, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 года. В отношении первого документа, касающегося такой категории должностных лиц по поддержанию правопорядка, как лица из состава полицейских сил, Генеральная Ассамблея ООН – один из главных органов ООН – обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть данный документ с целью использования его положений в национальном законодательстве, а также в практической деятельности органов государства^[132].

Оказывают влияние на международное право и документы органов Совета Европы, направленные на противодействие коррупции. Так, Комитетом министров Совета Европы на основе резолюции (97) 24, принятой 6 ноября 1997 г., был согласован документ «О двадцати принципах борьбы с коррупцией». В нем в качестве принципов были поставлены, по сути, задачи взаимодействия государств-членов Совета Европы в борьбе с коррупцией. Среди них положения о том, что необходимо гарантировать посредством правовых актов признание национальной и международной преступности в качестве криминальной; проводить эффективные меры для предотвращения коррупции, обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции; гарантировать право средств массовой информации свободно получать и передавать информацию по вопросам коррупции и т. д. В резолюции содержится обращение к национальным властям поддержать эти принципы и применять их во внутреннем законодательстве государств и их практике.

Указанные принципы заметно уступают положениям документов ООН в сфере противодействия коррупции как по степени конкретизации направлений этого противодействия, так и по их содержанию. Однако среди рекомендаций Комитета министров Совета Европы можно выделить документ более проработанный с точки зрения содержания по сравнению с резолюцией о двадцати принципах борьбы с коррупцией. Это – рекомендация № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, принятая на 106 сессии Комитета министров Советов Европы 11 мая 2000 г.

Теоретической базой этого документа явилось представление о том, что четкое функционирование в демократическом обществе государственных органов должно быть обеспечено четкими действиями государственных служащих. Они являются основным звеном государственной администрации и вследствие этого имеют особые обязанности и права. С учетом стоящих перед государственными служащими задач и для их адекватного выполнения служащие должны иметь как необходимую квалификацию и правовую среду, так и соответствующее материальное вознаграждение. При этом государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, соответствующие закону инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы. Так, он не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. Государственный служащий не может извлекать из своего официального положения не причитающуюся ему личную выгоду. Его поведение должно быть подчинено целям сохранения и укрепления веры граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов. Государственный служащий, реализующий указанные цели, исходит из понимания того, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, социальных институтов. Она тормозит экономическое развитие, разрушает стабильность демократических основ государства и нравственных устоев общества.

Указанные идеи нашли закрепление в Модельном кодексе поведения для государственных служащих – Приложении к уже названной Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. Модельный кодекс содержит рекомендации, затрагивающие главные направления деятельности государственного служащего, в том числе вопросы, касающиеся столкновения интересов в ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, влияющую на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей^[133].

Представляется, что институт различного рода международных рекомендательных актов (soft law, или «мягкого» права) следует более широко использовать правоприменителям в целях совершенствования правовых механизмов борьбы с коррупцией. Однако в виду того, что в настоящее время в международном праве отсутствует методология использования и применения рекомендательных актов антикоррупционной направленности, их потенциал не используется должным образом. В связи с этим разработка методологии использования рекомендательных актов антикоррупционной направленности, принимаемых под эгидой международных организаций, в которые входит Российская Федерация, явилась бы одной из мер повышения эффективности борьбы с коррупцией.

Несомненно, важным фактором, способствующим утверждению общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, является действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 года. Для правильного понимания требований Конвенции государства-участники дали согласованное определение таких понятий, как «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр», «судья». Например, термин «судья» по смыслу Конвенции охватывает не только лиц, занимающих судебные должности, но и прокуроров. В Конвенции подчеркивается, что указанные понятия, существующие в национальном законодательстве государства, в котором лицо отправляет свою должность, должны применяться в соответствии с этим законодательством. На его содержание влияют, в частности, определения активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц. Такие лица, согласно Конвенции, должны выполнять публичные функции. Вместе с тем Конвенция регулирует противодействие коррупции в форме активного подкупа и пассивного подкупа и в частном секторе. Кроме того, она предусматривает борьбу с отмыванием доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Значение Конвенции проявляется также в том, что она регулирует борьбу с коррупцией на международном уровне: в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, судей и должностных лиц международных судов и других категорий международных должностных лиц. В ней, наряду с эффективными и соразмерными санкциями и мерами, которые должны быть, также предусмотрены сдерживающие санкции и меры, включая случаи правонарушений, совершенных физическими лицами, влекущие наказание в виде лишения свободы, которые могут повлечь за собой выдачу. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей вырабатывать нормы, влекущие обязанность установления единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также учета своего национального законодательства при проведении расследований, касающихся уголовных правонарушений, признанных в качестве таковых данной Конвенцией.

Таким образом, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию очевидно демонстрирует международно-правовой подход к криминализации различных видов коррупционных преступлений. В то же время криминализация коррупции, в том числе с учетом международных конвенций, не может рассматриваться как однолинейный процесс. В ряде случаев национальное законодательство государств наряду с криминализацией отдельных видов коррупционных преступлений использует декриминализацию коррупционных деяний, не представляющих серьезной угрозы для общества. При этом необходимо учитывать особенности национальной правовой системы государства, в частности, функционирование судебной системы. По мнению Майкла Брайана, «юридическая траектория международной правовой работы над противодействием коррупции (как это воплощено в международных правовых актах), очевидно указывает на увеличение криминализации преступлений коррупции в развитых странах-членах ОЭСР, где существует эффективная судебная система и общая практика осуждения за коррупционные преступления. Однако в странах, где судебные системы слабы, криминализация преступлений коррупции (как предусмотрено международными конвенциями) испытывает серьезные проблемы в правоприменении для того, чтобы успешно преследовать в судебном порядке коррупционные преступления»^[134].

Для анализа вопроса о перспективах криминализации и декриминализации коррупционных деяний с точки зрения международного права интересны определения коррупции и меры, принимаемые в отношении нее на национальном уровне, установленные Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Привлекает внимание широкий круг участников Конвенции: государства-члены Совета Европы, другие государства и Европейское сообщество (в настоящее время – Европейский союз), подписавшие данную Конвенцию. В Конвенции обращено внимание на значительные финансовые последствия, наносимые коррупцией государствам, компаниям, частным лицам и международным институтам в целом. Одна из целей Конвенции – сосредоточить внимание государств на возможностях гражданского права в борьбе с коррупцией, что, в частности, позволяет лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию.

Однако квинтэссенцией международно-правового регулирования противодействия коррупции является Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года, которая исходит из того, что в современный период коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление. Она впитала в себя положения многих резолюций, деклараций и отдельных международно-правовых актов. Эта Конвенция стала ответом мирового сообщества на острую потребность сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней. Исключительно большое значение имеет и сама Конвенция ООН против коррупции, содержание которой развивает идею о том, что предупреждение и искоренение коррупции – обязанность всех государств. При этом государства-участники осуществляют свои обязательства в соответствии с принципами суверенного равенства, территориальной целостности государств и невмешательства во внутренние дела других государств. Примечательно, что содержащиеся в Конвенции ссылки на эти основные принципы международного права, входящие в число его императивных норм, вовсе не распространенное явление в сфере подбора аргументов в борьбе против коррупции. Между тем, ссылки на основные принципы международного права, являющиеся общепризнанными в международных отношениях, обеспечивают новый, более высокий уровень регулирования вопросов противодействия коррупции. Это происходит потому, что государства приходят к согласию о необходимости принятия мер, направленных на действенное предупреждение коррупции, а не только на борьбу с ней как свершившимся фактом. В этом плане акцент делается на поощрение, облегчение, поддержку международного сотрудничества, технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней. Таким образом, имплементация международно-правовых норм, направленных на противодействие коррупции, является базовым условием функционирования антикоррупционной системы как на международном, так и на национальном уровнях.

Международная антикоррупционная система, включающая в себя различные виды актов, основываясь на общепризнанных принципах международного права, в то же время опирается на специальный набор международных антикоррупционных инструментов. Большинство международных антикоррупционных инструментов, – считает Н. Гачери Камунде, – так же, как Конвенция ООН против коррупции, основываются, по существу, на пяти основных специальных принципах:

– профилактика;

– криминализация;

– международное сотрудничество;

– возвращение активов;

– создание эффективных процедур контроля^[135].

Свое правовое выражение указанные специальные антикоррупционные принципы все больше находят в национальном законодательстве различных государств.

Таким образом, постепенно формируются тенденции развития международных антикоррупционных инструментов, которые являются основными шагами международного сообщества к комплексному противодействию коррупции. После обзора развития международных антикоррупционных шагов возможно классифицировать эти шаги по четырем основным тенденциям^[136]. Наиболее сильной тенденцией сегодня, возможно, является движение к криминализации взяточничества со стороны иностранных должностных лиц и усиление отчетных практик, таких как возглавляемые странами ОЭСР. Другая тенденция представлена международным совместным развитием с целью усиления противодействия внутригосударственной коррупции и взяточничества со стороны правительственных должностных лиц^[137]. Третье направление включает движение к усилению правительственного содействия процессам и продвижению транспарентности. Четвертая – продвижение всеохватывающих подходов, таких как развитие принципов хорошего управления и национальных интеграционных систем. Эти тенденции получили ощутимую пользу от вкладов международных ассоциаций и неправительственных организаций^[138].

При этом «венцом» международного антикоррупционного сотрудничества является, безусловно, согласование воли государств по важнейшим вопросам противодействия коррупции, выразившееся в появлении международных обязательств по противодействию коррупции. Имплементация международных антикоррупционных конвенций осуществляется теми же способами, что и имплементация иных международных договоров в национальное право: путем инкорпорации, рецепции, отсылки. Ряд ученых выдвигают также такие способы введения международных норм во внутригосударственное право, как трансформация и адаптация, основываясь на теории «превращения» норм международного права и придания им силы норм национальных посредством трансформационного или адаптирующего акта. Однако данные концепции не выдерживают критики в той части, что международно-правовые нормы нельзя признать теряющими свою правовую природу, т. е. «превращающимися» в национальные нормы даже посредством отдельных специфических механизмов. При имплементации международно-правовых норм, в том числе содержащихся в антикоррупционных конвенциях, на наш взгляд, следует говорить о их внедрении, включении во внутригосударственное право различными способами, которые тем не менее не ведут ни к потере природы международно-правовых норм путем различных «трансформаций», ни к «растворению» их во внутригосударственном праве.

В то же время успешная имплементация международных договорных обязательств в антикоррупционной сфере еще далека от совершенства. Как отмечают ученые, «современные международные политические условия сделали возможным принять международные договорные обязательства для противодействия коррупции. Эти проявления являются существенными. Данные международные обязательства теперь будут подвергнуты испытанию»^[139]. В этом смысле государства постоянно сталкиваются с необходимостью не только комплексной имплементации международных антикоррупционных норм в свое национальное законодательство, но и с потребностями модернизации и активизации антикоррупционных инструментов совместно с другими государствами, группами государств, международными межправительственными организациями и НПО.

В Российской Федерации базовый имплементационный механизм в виде генеральной отсылки и общей инкорпорации заложен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в Российской Федерации заложены важнейшие правовые основы для имплементации международных антикоррупционных конвенций на уровне Конституции Российской Федерации. Дальнейшая имплементация международных антикоррупционных конвенций осуществляется в российском законодательстве преимущественно путем различных способов инкорпорации, а также рецепции требований международных антикоррупционных конвенций. Одним из основополагающих имплементационных нормативных правовых актов является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»^[140].

Внесение изменений в большое количество законодательных актов обусловлено тем, что сами антикоррупционные конвенции предусматривают реализацию их положений посредством национального законодательства. Вместе с тем каждое государство самостоятельно определяет те законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые подлежат совершенствованию в целях реализации антикоррупционных конвенций. Это обусловлено общей характеристикой современного международного права, которое, как правило, специально не предусматривает способы реализации международных обязательств, считая это прерогативой государства, его законотворческих и правоприменительных органов.

Таким образом, имплементация антикоррупционных конвенций в Российской Федерации осуществлена как посредством принятия специального Федерального закона «О противодействии коррупции», так и путем внесения изменений в массив законодательных актов. Это один из наиболее важных компонентов имплементационного механизма, направленного на достижение целей антикоррупционных конвенций, который действует наряду с проведением организационных мероприятий как на национальном, так и международном уровне.

Кроме того, при имплементации международных антикоррупционных конвенций существенное значение имеют особенности имплементируемых международных правовых актов.

Так, в целях наиболее эффективного правоприменения следует исходить из того, что механизм имплементации многосторонних антикоррупционных международных договоров, например, Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию не идентичен механизму имплементации двусторонних международных договоров различного уровня, в которых содержатся положения, регламентирующие сотрудничество в борьбе с коррупцией. В частности, если имплементационные мероприятия по воплощению в жизнь конвенций ООН и Совета Европы предусматривают внесение изменений в законодательство, разработку новых законодательных актов, то реализация двусторонних международных договоров опосредована качественно иными правовыми механизмами. Представляется, что для реализации двусторонних международных договоров не целесообразно внесение изменений в законодательство, напротив, следует более эффективно использовать механизм приоритетного применения правил международных договоров Российской Федерации, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации без внесения «точечных» изменений в законодательство^[141].

Также следует отметить, что универсальный международный договор антикоррупционной направленности – Конвенция ООН против коррупции неоднократно указывает (ст. 5–12), что реализация ее положений в государствах – участниках происходит в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы и/или в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства. Указанные отсылочные формулировки Конвенции имеют важное значение для понимания ее имплементационного механизма. Имея в своей основе целый комплекс норм, которые, став для государства-участника обязательными, принимают для него силу международных обязательств, в том числе в части обязывания государства принимать конкретные законодательные меры антикоррупционной направленности на различных уровнях и в различных областях, Конвенция оставляет определенную свободу действий для государства в части конкретных правореализационных мер, выбор способов регулятивного воздействия с учетом особенностей национальной правовой системы, что полностью соответствует международно-правовым подходам к имплементации международных обязательств, а в дальнейшим к их реализации в государстве.