Коллектив авторов
Коррупция: природа, проявления, противодействие
Коррупция в социальном значении представляет собой девиантное поведение, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам общества и других лиц, имеющихся полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым имеется в связи со статусом или фактическим положением[37]. Цель коррупционной деятельности – получение различного рода выгод, благ и преимуществ, поэтому с экономической точки зрения коррупция выражается в присвоении, пользовании и распоряжении публичной собственностью в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах, с возложением бремени покрытия возникающих издержек на публичного собственника – государство. Политэкономический аспект коррупции заключается в нелегитимном воздействии на ход экономических процессов[38]. В социально-политическом понимании коррупция воспринимается в качестве объективного показателя неэффективности системы государственного управления, степени зрелости гражданского общества.
Если говорить о юридической квалификации коррупции, необходимо признать наличие множества определений этого феномена.
В одном из первых документов международного уровня – Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., говорится, что понятие коррупции должно определяться национальным правом, в качестве ориентира дается следующее примерное определение данного явления: «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения».
В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией указывается, что «коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях». Аналогичное определение коррупции содержится в отчете Всемирного банка, посвященном роли государства в современном мире: коррупция – это «злоупотребление государственной властью ради личной выгоды»[39].
Постепенно в современном международном праве устоялась широкая трактовка коррупции как корыстного служебного злоупотребления, не сводящаяся к подкупу государственных служащих.
На национальном уровне подходы к определению коррупции различаются. В большей части государств понятие коррупции раскрывается через составы отдельных правонарушений. Например, во Франции понятие коррупции охватывает совокупность примерно 20 составов уголовных преступлений. Они устанавливают такие квалифицирующие признаки, как предоставление необоснованных благ (ст. 432-14 Уголовного кодекса), неправомерное использование собственности либо доверия компании (ст. 425-4, 437-3, 460, 464 Закона о компаниях) и т. д.[40]
Законодательство ряда государств устанавливает понятие коррупции или, как в Великобритании, «коррупционно направленного действия» (ст. 2 Закона Великобритании «О предупреждении коррупции 1916 г.»), но не дает его подробного описания.
Более широко понятие коррупции трактуется в законодательстве США. Оно охватывает противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, публичных и частных структур как в самих США, так и за их пределами (см., например, параграф 371 титула 18 Свода законов США).
Еще один подход к определению коррупции используется в законодательстве Испании. Помимо формально-юридических критериев в него включаются этические критерии честности, нейтральности, независимости, открытости, служения общественным интересам и т. д. (Закон о мерах по реформированию гражданской службы от 2 августа 1984 г. № 30).
Законодательство Португалии в числе квалифицирующих признаков коррупции указывает получение не только осязаемых (овеществленных), но и неосязаемых преимуществ и благ (ст. 335 Уголовного кодекса, ст. 16 и 17 Закона 1987 г. № 34 и т. д.).
В целом в законодательстве большей части стран мира можно отметить тенденцию к расширению понятия коррупции. Оно выходит за пределы взяточничества и охватывает такие коррупционные проявления, как непотизм (кумовство), патронаж, многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств.
Отечественные доктринальные основы юридической квалификации коррупции характеризуются двумя основными подходами.
Первый увязывает коррупцию в первую очередь с продажностью должностных лиц. Например, некоторые авторы определяют коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом – продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»[41], как общественно опасное явление, выражающееся в подкупе служащих государственного аппарата и негосударственных структур[42].
Другой подход, получивший большее распространение и соответствующий общемировой законотворческой тенденции, предусматривает широкую трактовку коррупции, которая не ограничивается взяточничеством. Коррупция определяется как использование должностными лицами служебного положения в целях извлечения неправомерных, личных выгод материального или имущественного характера[43]. Данная точка зрения представляется более предпочтительной ввиду того, что коррупция постоянно видоизменяется и совершенствуется, легко приспосабливаясь к обстановке, порождающей новые формы коррупционного поведения. Социологические исследования свидетельствуют о качественном изменении коррупции, при котором спонтанное коррупционное поведение, имеющее характер девиации, сменяется регулярными действиями, совершаемыми в соответствии с определенными правилами. Происходит так называемая институционализация коррупции, о которой свидетельствует закрепление коррупционных практик в организационно устойчивых формах не только в публичной, но и в частной сферах.
При этом нельзя не отметить, что, как правило, известные трактовки хотя и отражают основной квалифицирующий признак коррупции – использование лицом своего служебного положения в целях получения ненадлежащей выгоды, все же страдают асимметричностью. Анализ видов коррупционных деяний, закрепленных международными и национальными нормативными правовыми актами, позволяет сделать вывод о необходимости отражения в определении коррупции и другого аспекта этого явления – предоставления выгоды должностному лицу, сопровождаемого нарушением законности.
Согласно Конвенции о гражданско-правовой ответственности (Страсбург, 4 ноября 1999 г.) коррупция означает просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового (ст. 2).
Аналогичный подход реализован в Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, которая принята Генеральной Ассамблеей ООН 15 ноября 2000 г.
Статьями 2 и 3 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) устанавливается обязанность договаривающихся сторон принимать меры для признания активного и пассивного подкупа национальных публичных лиц в качестве уголовных правонарушений. При этом под активным подкупом названная Конвенция понимает предложение или предоставление какого-либо неправомерного преимущества, а под пассивным подкупом – преднамеренное испрашивание или получение какого-либо неправомерного преимущества. Таким образом, к субъектам коррупции следует отнести и лиц, предпринимающих попытки коррумпирования должностных лиц.
Необходимо отметить, что в Уголовном кодексе Российской Федерации (ст. 290 и 291) уже давно предусматриваются такие преступления, как получение взятки и дача взятки. Подход, состоящий в выделении активного и пассивного подкупов, был воспринят и в отечественном определении коррупции. В соответствии с действующим Законом о противодействии коррупции коррупция – это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Данный подход в целом соответствует международно-правовым актам, участницей которых является Российская Федерация. Указанные акты также идут по пути формулирования признаков отдельных деяний (подкупа должностных лиц, хищения, неправомерного присвоения или иного нецелевого использования имущества должностным лицом, злоупотребления влиянием в корыстных целях и др.). Рассматриваемый подход отражен и в доктринальных определениях коррупции: «коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)»[44].
Следует заметить, что в Законе Российской Федерации «О борьбе с коррупцией», принятом Верховным Советом Российской Федерации 20 июля 1993 г., но не вступившем в действие, под коррупцией понималось «использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего статуса и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами». При этом в список субъектов коррупции входили все государственные и муниципальные служащие, помощники депутатов, кандидаты на выборные государственные должности, должностные лица хозяйствующих субъектов (в том числе со смешанной формой собственности), служащие банков, кредитно-финансовых учреждений, предприятий транспорта и связи независимо от форм собственности и ряд некоторых других категорий граждан, которых в соответствии с международным правом можно отнести к «публичным должностным лицам».
В то же время данное в действующем Законе о противодействии коррупции определение является, с одной стороны, чрезмерно широким, включающим не только «продажные», но и иные деяния в разряд коррупционных (злоупотребления, не связанные с подкупом), а с другой стороны – узким, возводящим в этот ранг только корыстные мотивированные действия[45].
Коррупция, как неоднократно отмечалось, уже давно не сводится к тривиальным видам взяточничества и злоупотреблений. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм, непотизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконное присвоение общественных ресурсов в личных целях, незаконная приватизация, незаконные поддержка и финансирование политических структур (партий и др.), вымогательство, предоставление льготных кредитов, заказов, злоупотребление властью или должностным положением, совершаемое для удовлетворения корыстных интересов, использование информации, полученной с использованием служебного положения, в корыстных целях, «блат» (использование личных контактов для получения доступа к товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым) и др. Соответственно приводятся различные классификации коррупции и коррупционной деятельности, например, различают коммерческое взяточничество и политическую коррупцию. Полагаем, что исчерпывающий перечень коррупционных видов деятельности привести невозможно.
Изучение коррупции в российской правовой науке не ограничивается рассмотрением ее уголовно-правовых проявлений. Существуют и иные действия, за которые устанавливается административная и дисциплинарная ответственность лиц, их совершивших, но они пока не охватываются современным легальным определением коррупции.
В результате возникает ситуация, при которой одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие – как просто безнравственные проступки. В юридической науке достаточно много указаний на коррупционные проявления, которые по своему сущностному содержанию имеют характер коррупционного правонарушения, но не закрепляются в качестве таковых. В качестве примеров можно указать:
необоснованные требования о предоставлении информации, предоставление которой законом не предусмотрено;
неправомерное предпочтение физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при оказании публичных услуг;
предоставление не предусмотренных законом преимуществ при поступлении на государственную или муниципальную службу и при дальнейшем продвижении по службе;
неформальные отношения обмена услугами.
Этот перечень может быть продолжен. К тому же среди российских экспертов набирает силу еще одна трактовка коррупции – в качестве «самого доходного системного бизнеса в России»[46]. Речь идет о важном элементе коррупционных отношений, который и придает им свойства системного бизнеса, – о посреднике. При определении коррупции он зачастую упускается из виду.
Посредничество с некоторых пор стало заметным видом криминального промысла. В России посредничество во взяточничестве было криминализировано совсем недавно – Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Согласно ему посредничеством во взяточничестве признается непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо иное способствование взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки. При этом карается и такая форма посредничества во взяточничестве, как обещание или предложение посредничества во взяточничестве.
Однозначная и завершенная легальная формулировка коррупции вряд ли возможна. Конечно, с этой проблемой сталкивается не только Россия. Как показал анализ зарубежного законодательства, универсального определения коррупции, приемлемого для всех государств, не существует. Это объясняется многоликостью коррупции как социального явления, поэтому в рамках данной работы нашел отражение широкий подход к определению коррупции как противоправного использования должностным или иным лицом своего положения в целях получения ненадлежащей выгоды для себя или третьих лиц, предоставления другими лицами такой выгоды, а также посредничества и иных форм содействия в совершении указанных деяний. Это определение, полагаем, носит более универсальный, чем ранее известные[47], характер и может быть применено как к публичной, так и к частной сфере.
Сама по себе постановка задачи выработки такого определения не имела бы особой значимости, поскольку этот собирательный термин не используется в репрессивном законодательстве, так как в нем применяется другой категориально-понятийный аппарат, связанный с конкретными составами коррупционной деятельности (взяточничество, подкуп и т. п.). В законодательстве некоторых стран, в частности Дании и Финляндии, такое определение вообще не используется. При этом данные страны занимают, соответственно, первое и четвертое места в «Индексе восприятия коррупции» за 2010 г. Следовательно, нет прямой зависимости между наличием в законодательстве легальных определений коррупции и эффективностью антикоррупционных мер, но анализ показывает, что легальные определения коррупции, несомненно, способствуют борьбе с ней. Определение коррупции позволяет очертить сферу отношений как предметную область, на которую может быть направлена антикоррупционная государственная политика, выбрать соответствующие средства и инструменты противодействия, в том числе и правовые.
Постоянное уточнение определения коррупции важно в целях его совершенствования, что предполагает и постоянное обращение к анализу применения законодательства о противодействии коррупции. Даже безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и грамотно применяется. Правоприменительная деятельность связана с принятием решения по конкретному вопросу и его оформлением. В актах применения норм права, или в индивидуальных актах, проявляются авторитет и сила государства, поэтому так важно обеспечить снижение коррупционной угрозы в процессе правоприменения.
Все государственные органы должны быть нацелены на совершенствование системы правоприменения, обеспечение эффективности реализации законов и иных правовых актов, осуществление статусов органов и организаций в сферах публичного и частного права, защиту прав и законных интересов граждан. Это требует выработки особой системы показателей и индикаторов, иллюстрирующих эффективность реализации правовых норм.
Эффективность права не равна простой совокупности эффективности отдельных правовых норм и институтов, поскольку она не сводится к их сумме[48]. Чтобы добиться соблюдения этих условий, необходимо постоянное проведение комплекса мероприятий юридического, социально-экономического, воспитательного характера. При проведении сугубо юридических мероприятий необходимо определение правовых средств, с помощью которых предполагается достижение поставленной цели. Это и научное обеспечение правотворчества, и новые процедуры реализации законов (административные регламенты, процедуры разрешения конфликтов) и т. п.
Комплекс тех мероприятий, которые проводятся с использованием законодательного инструментария, целесообразно осуществлять последовательно, с периодическим «замером» эффективности результатов в процессе государственно-экспертного, научного, общественного и иных форм контроля и своевременным корректированием устанавливаемых правил управленческой деятельности. В связи с этим представляется необходимым развитие методов юридического прогнозирования[49].
Следует признать, что существующие правовые механизмы и юридические технологии пока не предвосхищают стремительно совершенствующихся, масштабных, переходящих на более высокий «качественный» уровень проявлений коррупции. Осознавая это, авторы книги пытались обосновать свои подходы и предложения к повышению действенности правового регулирования в сфере противодействия коррупции через постановку следующих целей:
Первая. Представить широкий взгляд на возможности и особенности отечественной правовой системы, международных инструментов и зарубежных практик в борьбе с коррупцией.
Вторая. Охарактеризовать происходящие на законодательном уровне процессы, определить уровень их развития, выявить правовые погрешности, сопровождающие реализацию нормативных актов в сфере противодействия коррупции.
Третья. Сформулировать на базе обоснованных оценок предложения правового характера, реализация которых может быть осуществлена в ближайшей и среднесрочной перспективе.
Четвертая. Выявить тенденции, вне дальнейшего углубленного изучения которых невозможно прогнозировать повышение эффективности правовых инструментов в обозначенной сфере.
Работа построена в логике рассмотрения общетеоретических и прикладных проблем роли права в противодействии коррупции. Феномен коррупции анализируется через призму особенностей развития общественной практики в условиях техногенной цивилизации. Обобщенному исследованию подверглись социально-экономические, политические, социально-психологические, правовые и иные факторы, способствующие росту коррупционных процессов. Девиантная природа коррупции авторами раскрывается через деликтологическое описание этого социального явления. В книге обоснованы предложения по корректировке государственной политики в сфере определения ответственности за коррупционные правонарушения.
Формирование и развитие правовой и институциональной основы противодействия коррупции в России осуществляется с учетом международной практики, поэтому в книге достаточно подробно представлен потенциал международной антикоррупционной системы, ее основные элементы, включающие в том числе антикоррупционные международные стандарты, институциональные механизмы мирового сообщества. Особое внимание уделено межгосударственным механизмам противодействия коррупции в Европе и на пространстве Содружества Независимых Государств.
Значительная часть монографии посвящена исследованию основных направлений развития отечественной правовой базы противодействия коррупции, новелл в различных отраслях законодательства. В условиях действующей конституционной модели определение целей законодательства, как правило, осуществляется на основе фундаментальных демократических принципов и документов программно-концептуального свойства, которые позволяют прогнозировать направления, пределы и возможные способы реализации государственной политики. В работе выделяются основные направления антикоррупционной политики, ее цели, принципы и приоритеты, методы, инструменты, организационные институты ее реализации, ожидаемые результаты и т. д. Эта структурная часть исследования позволяет лучше понять ориентиры законодательства на решение насущных проблем правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Отдельно рассматриваются возможности институтов уголовного, гражданского, трудового и административного права как основных регулятивных элементов правовой системы в борьбе с коррупцией.
Особое внимание в работе уделено анализу полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере противодействия коррупции в свете повышения эффективности их деятельности. Профилактика коррупционных правонарушений как часть антикоррупционной политики государства исследуется в русле анализа предупредительных мер проявления коррупции и роли правоохранительных органов в превенции этих общественно опасных деяний. Исследование организации и деятельности государственных институциональных структур дополняется рассмотрением роли местного самоуправления, бизнес-структур и иных общественных институтов в данном процессе.
Специальное внимание уделено проблемным вопросам правового регулирования государственной и муниципальной службы как основного звена, охватываемого коррупционной практикой. Исследованы причины, механизмы предотвращения и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, рассмотрены инструменты самого института государственной и муниципальной службы по противодействию коррупции, определены направления профилактики коррупционных правонарушений в этой сфере.
Обеспечению точного выражения содержания правовых актов, исправления юридических ошибок, гармонизации законодательства, планомерному воздействию на правотворческую и правоприменительную деятельность служат юридические технологии. Среди наиболее развивающихся и востребованных современных юридических технологий следует выделить целевой анализ законодательства, отдельных нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности, а также правовой мониторинг. В монографии раскрыты суть, принципы и особенности данных технологий и их возможности в противодействии коррупции.
Масштабы распространения коррупции обусловили включение в борьбу с ней практически всех стран мира. В работе представлен сравнительно-правовой анализ мер, принимаемых на национальном уровне различных государств.
Монография не только сориентирована на развитие доктринальных основ дальнейшего совершенствования правовой базы противодействия коррупции в России, но и может быть предложена в качестве научно-методической основы подготовки государственных и муниципальных служащих и иных лиц в рассматриваемой области.
Т.Я. Хабриева,
академик РАН, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации