Коллектив авторов
Коррупция: природа, проявления, противодействие
Комиссия устанавливает задачи Антикоррупционного доклада ЕС и меры по их достижению на практике, а также объясняет, как ЕС будет уделять больше внимания вопросам борьбы с коррупцией во внутренней и внешней политике.
Интересным представляется следующий раздел, посвященный усилению эффективности мониторинга антикоррупционных усилий. Прежде всего, в документе дается жесткая оценка действующим мониторинговым и оценочным механизмам. В частности, Комиссия признает, что до настоящего времени не сложилось механизма по последовательному пересекающемуся мониторингу проведения и оценки эффективности антикоррупционной политики на уровне ЕС и государств-членов. Действующие на международном уровне мониторинговые и оценочные механизмы (ГРЕКО, рабочая группа по взяточничеству ОЭСР, механизм обзора конвенции ООН) дают импульс государствам-участникам конвенций к имплементации и применению антикоррупционных стандартов, однако они имеют особенности, ограничивающие их возможности эффективно противостоять проблемам, связанным с коррупционными проявлениями на уровне ЕС.
Далее дается характеристика новому механизму мониторинга и оценка формирующемуся в ЕС Антикоррупционному докладу, призванному преодолеть перечисленные недостатки международных механизмов, но вместе с тем предусматривается, что он должен согласовываться с участием ЕС в ГРЕКО. Начиная с 2013 года Комиссия будет один раз в два года выпускать указанный доклад.
Кроме того, в Коммюнике затрагиваются вопросы реализации Рамочного решения 2003/568/JHA, иных международных антикоррупционных документов, а также участия ЕС в международных антикоррупционных актах и сотрудничества Союза с органами, учрежденными на основе таких актов. В Коммюнике подробно изложены задачи Союза в реализации антикоррупционных стандартов во внутренней политике ЕС и ее отношениях со странами-кандидатами, соседними и развивающимися странами.
В 2005 г. Совет принял резолюцию о Коммюнике и призвал Комиссию рассмотреть все жизнеспособные опции взаимной оценки и механизма мониторинга, такие как участие в ГРЕКО Совета Европы или механизмах оценки и мониторинга актов ЕС. Это намерение недавно было подтверждено в Коммюнике Комиссии о Стокгольмской программе и поддержано государствами-членами, речь идет о том, чтобы рассмотреть возможность внедрения механизма периодической оценки усилий в свете борьбы против коррупции внутри ЕС. Это предложение нашло воплощение в следующем Коммюнике о всеобъемлющей политике против коррупции, которое было принято в 2011 году.
В ноябре 2008 года ЕС ратифицировал самый важный глобальный инструмент по борьбе против коррупции – Конвенцию ООН против коррупции. Комиссия будет готовить специальный доклад об имплементации конвенции в ЕС. В октябре 2008 года Совет принял решение о создании контактной точки сети против коррупции (ЕАСН), которая предусматривает создание национальных контактных точек в каждом государстве-члене так, что сеть сможет производить обмен информацией об эффективных мерах по предупреждению и борьбе против коррупции. Эта сеть будет строиться на основе существующей неформальной сети Европейских партнеров против коррупции (ЕПАК). Комиссия стала местом проведения встречи участников сети в начале 2010 г. в Брюсселе вместе с секретариатом ЕПАК/ЕАКН.
Генеральный Департамент внутренних дел Комиссии возглавляет группу по коррупции, координирующую деятельность различных служб, которая поддерживает инициативы в этой сфере, направленные на развитие интегрированной политики на уровне ЕС, и в отношениях Союза с третьими странами.
Таким образом, можно заключить, что в рамках ЕС сложилась стройная система мер по противодействию коррупции, которая включает как международно-правовые обязательства государств, принятые на основе учредительных актов (акты первичного права ЕС), так и международные договоры, принятые в целях реализации положений учредительных актов ЕС, которые следует отнести к актам вторичного права ЕС. Сюда же относятся Рамочные решения и другие акты Совета и Комиссии, принимаемые в целях упрочения правового режима противодействия коррупции. Нельзя не обратить внимания на активное использование ЕС не только внутренних правовых ресурсов, но и широкое обращение к внешним международно-правовым обязательствам, в которых участвует и сам ЕС и его государства-члены (обязательства в рамках Совета Европы или ООН). При этом по мониторингу и контролю они составляют достаточно внушительную основу правового механизма противодействия коррупции. Вместе с тем основной целью правотворческой деятельности ЕС является не только разработка наднациональных правовых стандартов по уголовному преследованию лиц, совершивших преступления коррупционного характера, но и реализация данных стандартов в уголовном законодательстве государств-членов, на которые ложится основная тяжесть борьбы с коррупционными проявлениями как внутри страны, так и на уровне Союза.
Нисколько не преувеличивая значимости опыта ЕС, можно предположить, что его можно будет использовать по мере активизации интеграционных процессов на постсоветском пространстве, особенно в связи с формированием Единого экономического пространства и возможным устранением внутренних барьеров на пути передвижения граждан интеграционных организаций. Данные меры не только будут способствовать активизации внутренних потоков рабочей силы и услуг, но и расширят возможности транснациональной преступности. В подобных условиях правомерно будет ставить вопрос о расширении сотрудничества между государствами-членами интеграционных организаций по противодействию коррупции и другим формам организованной преступности с использованием богатого опыта, накопленного в ЕС.
§ 5. Модельное законодательство государств – участников СНГ о противодействии коррупции
Сложность и комплексность коррупции как антиобщественного явления, ее универсальность и негативный характер воздействия на эффективность политического, экономического и культурного развития обусловили необходимость расширения международного сотрудничества по определению общих международно-правовых стандартов. Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ как межгосударственный орган Содружества, состоящий из делегаций высших законодательных органов входящих в Содружество государств, в силу своей компетенции решает подобные задачи, разрабатывая модельные законодательные акты и рекомендации по совершенствованию и гармонизации национального законодательства, исходя из взаимного интереса стран-участниц, а также в соответствии с международно-правовыми стандартами и в их развитие.
Сотрудничество государств – участников СНГ в сфере правового противодействия коррупции насчитывает более десяти лет. Наиболее значимым его результатом является принятие таких важных документов, как модельный закон «О борьбе с коррупцией»[155], модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[156]. Правовые положения указанных модельных законов имплементированы в национальное законодательство многими государствами Содружества и уже доказали свою эффективность в противодействии коррупции. По мнению некоторых ученых, данные правовые акты по сей день не потеряли своей актуальности и способности выступить в качестве «ориентира» при создании и совершенствовании национального законодательства государств Содружества в сфере противодействия коррупции.
Возрастание масштабов вызовов и угроз безопасности в XXI веке потребовало объединения усилий специализированных органов СНГ в этой сфере, законодательных и компетентных органов исполнительной власти государств – участников СНГ. В рамках Межпарламентской Ассамблеи эта проблема решена в 2004 году с созданием Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в Содружестве Независимых Государств на базе Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ по вопросам обороны и безопасности.
Реализация программ сотрудничества государств – участников СНГ в сфере безопасности стала приоритетной задачей Объединенной комиссии. Объединение усилий представителей парламентов и органов исполнительной власти государств Содружества позволило за семь лет работы подготовить около сорока правовых документов в области обеспечения безопасности, принятых Ассамблеей. Потенциал, заложенный в данных документах, является перспективным для большинства государств – участников СНГ.
В частности, в соответствии с Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на 2008–2010 годы и Перспективным планом модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005–2010 годы был подготовлен проект новой редакции специального модельного закона «О противодействии коррупции (новая редакция)»[157].
В отличие от ранее принятых документов новая редакция модельного закона воплотила в себе положения основных международных актов в области противодействия коррупции. При подготовке новой редакции модельного закона учитывалась сложность данного антиобщественного явления. В этой связи модельный закон сконструировал цели и задачи, основные принципы противодействия коррупции и полномочия государств в этой области, меры по предупреждению коррупции, где устанавливаются антикоррупционные стандарты для различных сегментов управления и экономики, установлены механизмы «прозрачности» функционирования публичных и частных институтов, развития этических кодексов и правил, были смоделированы нормы об ответственности за коррупционные правонарушения и меры по минимизации последствий их проявления. Такое расположение норм и глав закона отразило динамику глобального противодействия коррупции с приоритетом предупредительных мер перед репрессивными.
По сравнению с ранее принятыми модельными законодательными актами новая редакция содержит ряд новелл, способствующих совершенствованию и гармонизации международного законодательства, направленного на противодействие коррупции, поскольку ее проект разрабатывался после принятия и ратификации многими государствами – участниками СНГ Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года, Конвенции по уголовной ответственности за коррупцию 1998 года и других международных правовых документов в этой сфере.
Важно отметить, что принятая Ассамблеей новая редакция модельного закона о противодействии коррупции стала основой подготовленного проекта соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в противодействии коррупции, которое в настоящее время проходит стадию согласования в государствах – участниках СНГ[158].
В развитие деятельности по правовому обеспечению противодействия коррупции в государствах – участниках СНГ в соответствии с Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на 2011–2013 годы осуществляется разработка следующих правовых документов: Рекомендаций по совершенствованию законодательства государств – участников СНГ в сфере противодействия коррупции; модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с комментарием); Рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; модельного закона «Об антикоррупционном мониторинге правоприменительной деятельности в государствах – участниках СНГ»; Рекомендаций по проведению антикоррупционного мониторинга правоприменительной деятельности в государствах – участниках СНГ. Разработку данных документов осуществляет Научно-исследовательский центр ФСБ России во взаимодействии с Министерством юстиции, Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел Российской Федерации, а также компетентными органами и парламентами государств Содружества.
Как свидетельствует имеющийся опыт проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, применение подобной процедуры актуально во всех сферах нормативного регулирования деятельности государства и общества. На сегодняшний день антикоррупционная экспертиза должна стать не правом, а обязанностью государственных органов.
Отдельные вопросы, касающиеся антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, уже нашли свое отражение в модельном законодательстве государств – участников СНГ. Так, ст. 21 модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», определяющей антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества, установлены запреты на разработку правовых актов без проведения экспертизы, в том числе антикоррупционной, а также на принятие правовых актов без учета результатов экспертизы, в том числе антикоррупционной.
Анализ практики применения антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов в странах Содружества свидетельствует, что основными субъектами подобной экспертизы являются органы публичной власти (парламент, правительство, администрация президента, органы прокуратуры, органы юстиции), общественные и научные организации, а также физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области противодействия коррупции.
Следует отметить, что во многих странах Содружества приняты или находятся в стадии подготовки специальные нормативные правовые акты, регламентирующие антикоррупционную экспертизу. Однако сравнительный анализ применяемых при подобной экспертизе правил и методик показал, что все они, имея общей целью выявление на ранних стадиях коррупционных рисков в проектах нормативных правовых актов, содержат разные подходы к такой деятельности. Так, например, количество коррупциогенных факторов (то есть возможностей и предпосылок коррупционного поведения должностного лица, которые могут содержаться в правовых нормах) в используемых методиках колеблется от 5 до 20. Как представляется, данное обстоятельство существенно влияет на общую эффективность применения антикоррупционной экспертизы[159].
Основными формами внедрения антикоррупционной экспертизы в странах Содружества на сегодняшний день являются:
принятие специализированных нормативных правовых актов по повышению качества нормотворчества (Азербайджан, Армения, Узбекистан);
разработка и принятие нормативных правовых актов по проведению антикоррупционного мониторинга правоприменительной практики (Казахстан);
разработка и принятие Концепции предупреждения коррупции и антикоррупционных стандартов законотворчества (Молдова);
создание специализированных государственных органов и общественных организаций по противодействию коррупции (Молдова, Украина);
делегирование функций по проведению антикоррупционной экспертизы общественным и научным организациям (Беларусь, Казахстан).
Анализ применения антикоррупционной экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов в государствах – участниках СНГ свидетельствует, что эта проблема продолжает оставаться важной и актуальной. Правовые механизмы противодействия коррупции в странах СНГ должны постоянно унифицироваться (сближаться) и совершенствоваться с учетом передового международного опыта. В настоящее время все большую актуальность приобретают вопросы разработки положений модельного законодательства об антикоррупционной экспертизе законодательных и иных нормативных правовых актов, а также проведения мониторинга правоприменения норм законодательства.
Модельное законодательство стран Содружества об антикоррупционной экспертизе должно учесть опыт применения этого правового института в деле профилактики коррупции и борьбы с ней. Знание зарубежного законодательства и международной практики в сфере анализа и оценки нормативных правовых актов и проектов правовых документов на предмет коррупциогенности имеет большое значение как в плане получения сведений о масштабах и эффективности проводимой в зарубежных странах антикоррупционной экспертизы законопроектов и применяемой при этом методики, так и в плане возможной рецепции модельным законодательством государств – участников СНГ наиболее удачных правовых норм, регламентирующих проведение такой экспертизы.
Внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в нормотворческий процесс и правоприменительную практику стран Содружества потребует определенного правового, организационного, методологического и методического обеспечения. В этой связи особую актуальность помимо модельного закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» приобретает подготовка соответствующего комментария к нему, а также разработка рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в рамках которых предполагается раскрыть содержание основных стадий проведения антикоррупционной экспертизы, сформулировать требования к ее проведению, отразить признаки и способы выявления коррупциогенных факторов. Важным элементом данных рекомендаций должна стать методика антикоррупционной экспертизы, в рамках которой необходимо раскрыть содержание работы по проведению антикоррупционной экспертизы и перечислить основные действия, предпринимаемые экспертами в рамках этой работы.
Разработка Рекомендаций является важным шагом на пути к созданию единого эффективного механизма воздействия на факторы и условия, способствующие коррупции на стадии подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов и иных документов.
Другим аспектом совершенствования модельного законодательства в сфере противодействия коррупции является разработка правовых документов в области антикоррупционного мониторинга правоприменительной деятельности. Правовой институт антикоррупционного мониторинга должен выступить, с одной стороны, – в качестве дополнительного антикоррупционного «фильтра» в ходе правоприменительной деятельности, а с другой, – сформировать эффективные механизмы правотворчества и реализации его результатов – нормативных правовых актов, – отражающего общественные потребности[160].
Повышение эффективности борьбы с коррупцией обусловливает необходимость более глубокой научно-методической и правовой проработки проблем гармонизации законодательства государств – участников СНГ в сфере противодействия коррупции, разработки пакета модельных нормативных правовых документов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также разработки и принятия модельного закона «Об антикоррупционном мониторинге правоприменительной деятельности».
Антикоррупционная экспертиза и антикоррупционный мониторинг законодательства – это эффективные превентивные меры противодействия коррупции. Важно, чтобы их применение превратилось из эпизодического и спонтанного в системную составную часть нормотворческого процесса.
Повышение эффективности модельного законодательства в области противодействия коррупции будет способствовать повышению качества нормативных правовых актов, регламентирующих противодействие всем социально опасным проявлениям, в том числе экстремистского характера.
Модельные законодательные акты и рекомендации, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей, проходя процедуру апробации, обретают свойства документов, содержащих международно-правовые стандарты, адаптированные к условиям государств – участников Содружества. Следует обратить внимание на то, что при этом процедуры их прохождения делают эти документы свободными от лоббистских проявлений и чистыми в экспертно-правовом отношении.
Несмотря на то что по своему статусу указанные акты носят рекомендательный характер и не обладают обязательной юридической силой, в случае их использования в законодательном процессе их нормы имеют потенциал стать обязательными нормами национального законодательства государств – участников СНГ, способствующими реализации взятых ими перед международным сообществом международных обязательств, то есть реально повысить свой международный антикоррупционный имидж. В какой степени использовать нормы этих модельных законов и рекомендаций, каждый парламент решает самостоятельно, но от того, насколько мы в наших парламентах будем внимательны к этим документам, во многом зависит эффективность правового регулирования противодействия коррупции как бесспорному социальному злу и, как следствие, – наше общее благополучие.