José Luis Cea Egaña Derecho Constitucional chileno. Tomo II

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Derecho Constitucional Chileno, Tomo IIJosé Luis Cea Egaña

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Marzo 2012

ISBN edición impresa: 978-956-14-1247-7

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Cea Egaña, José Luis.

Derecho Constitucional chileno/ José Luis Cea Egaña.

1. Derecho Constitucional - Chile.

I. Chile. Constitución (1980).

II. t.

2012 342.83+DDC22 RCAA2

ÍNDICE GENERAL

Presentación

Prefacio a la segunda edición

Primera Parte CARACTERIZACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Capítulo I: Precisiones conceptuales

Capítulo II: Estatuto de la persona

Segunda Parte DIGNIDAD Y DERECHOS HUMANOS EN LA CONSTITUCIÓN

Capítulo III: Derecho a la vida y a la integridad personal

Capítulo IV: Igualdad ante la ley

Capítulo V: Igual protección de los derechos

Capítulo VI: Derecho a la intimidad y a la honra

Capítulo VII: Inviolabilidad del hogar y de las comunicaciones privadas

Capítulo VIII: Libertad de conciencia y de cultos

Capítulo IX: Libertad personal y seguridad individual

Capítulo X: Acción y recurso de amparo

Capítulo XI: Derecho a vivir en ambiente incontaminado

Capítulo XII: Derecho a la protección de la salud

Capítulo XIII: Derecho a la educación

Capítulo XIV: Libertad de enseñanza

Capítulo XV: Libertad de expresión

Capítulo XVI: Derecho de reunión

Capítulo XVII: Derecho de petición

Capítulo XVIII: Derecho de asociación

Capítulo XIX: Libertad de trabajo

Capítulo XX: Igualdad ante los cargos públicos

Capítulo XXI: Derecho a la seguridad social

Capítulo XXII: Derecho de sindicarse

Capítulo XXIII: Orden público

Capítulo XXIV: Bases constitucionales del derecho tributario

Capítulo XXV: Derecho a desarrollar actividades empresariales

Capítulo XXVI: Amparo económico

Capítulo XXVII: Igualdad de trato económico

Capítulo XXVIII: Libre apropiabilidad de bienes

Capítulo XXIX: Derecho de propiedad

Capítulo XXX: Propiedad artística, intelectual e industrial

Capítulo XXXI: Derecho a la seguridad jurídica

Tercera Parte ACCIÓN Y RECURSO DE PROTECCIÓN

Sección Primera: Origen e importancia

Sección Segunda: Sentido y alcance

Sección Tercera: Tramitación

Sección Cuarta: Jurisprudencia

Anexo: Texto refundido del autoacordado de la Corte Suprema

Cuarta Parte DEBERES CONSTITUCIONALES

Bibliografía General

PRESENTACIÓN

Este volumen, segundo de la obra en elaboración, está dedicado a los derechos, deberes y garantías fundamentales, aseguradas a todas las personas a quienes les sea aplicable el ordenamiento constitucional chileno.

Sobre la base de los antecedentes, principios y valores expuestos en el Tomo I, se analizan, primeramente, los derechos públicos subjetivos inherentes a la persona humana y que emanan de la dignidad de ella. Después se estudian las garantías, esto es, las acciones y recursos, especialmente jurisdiccionales, destinados a infundir eficacia, entendida en sentido sociológico, a los derechos aludidos. Finalmente, aparece el examen sistemático de los deberes contemplados en los artículos 22 y 23 de la Constitución.

Pertinente es dejar establecida la posición del autor ante la parte dogmática del Código Político y que es, con sujeción a lo recién descrito, el objeto de este libro.

Así y por de pronto, declaro mi convicción en que el constitucionalismo, en su recto sentido, es y sólo puede ser humanista, o sea, fundado en la dignidad de la persona y orientado al respeto y promoción de ella. De esta premisa fluye que el constitucionalismo, así como el Código Político que sea coherente con aquél, debe interpretarse y ser llevado a la práctica con sujeción a ese valor supremo. La lógica tiene, por cierto, siempre asegurado un rol preponderante en este proceso intelectual, pero ella no puede seguir siendo restringida al ámbito formal, pues tiene que ser aplicada también en el orden sustantivo. Cualquier duda o conflicto debe, por consiguiente, ser planteado y resuelto de acuerdo con el parámetro aludido.

Síguese de tal premisa que el instrumento de Gobierno o parte orgánica de la Constitución tiene carácter funcional en parangón con la Declaración de Derechos. Ese rasgo instrumental, esto es, adecuado a la finalidad del fondo o matriz realzada, subordina la parte Orgánica al humanismo que se ha subrayado. De ellos se sigue que ese instrumento no puede adquirir, ni serle infundido por vía hermenéutica o de otra índole, un sentido autónomo, menos todavía si con ello se pretende sobreponerlo al ejercicio legítimo de los derechos fundamentales y de las garantías que les son inseparables.

Por último, estimo indispensable destacar la importancia de las garantías constitucionales. Efectivamente, la comprensión del texto constitucional y de su legislación complementaria es una obra jurídica cuya vida real depende, en gran medida, de la existencia de acciones y recursos, sobre todo jurisdiccionales, deducibles en términos expeditos, tramitados con igual calidad y, como se ha dicho, que sean concebidos como medios destinados a proteger el ejercicio legítimo de los derechos humanos ante magistraturas imparciales. Si el propósito resumido no se cumple, al menos en términos preponderantes, entonces el bloque constitucional y la supremacía que lo singulariza permanece en la letra, pero no llega a cobrar vida. Las secuelas de esta anomalía son graves. La conciencia de ellas debe impulsar la introducción pronto de las reformas que permitan salvarlas. Estimamos que esa es la situación en Chile, v. gr., a propósito del recurso de protección.

Hemos incorporado jurisprudencia chilena abundante y, por excepción, ciertas sentencias extranjeras. Una bibliografía, hecha especialmente sobre la base de monografías publicadas en revistas jurídicas, puede ser consultada al final de cada capítulo. Al término de la obra la hemos reunido para facilitar la consulta. Confiamos en que los índices, sobre todo el temático, cumplan el mismo propósito.

A pesar de su extensión, en el presente volumen no fue posible introducir análisis de numerosos tópicos ni pormenorizar la explicación de otros apenas contemplados en él. Nuestra preocupación ha sido entregar de forma rápida una visión, actualizada y ojalá completa, de los elementos principales de la Parte Dogmática de nuestro Derecho Constitucional.

Agradezco a Gabriela Echeverría y al Departamento Editorial de P. Universidad Católica de Chile su ayuda para la publicación de la obra.

José Luis Cea Egaña

Santiago, diciembre de 2003

PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIÓN

En esta nueva edición hemos ampliado, revisado y actualizado el contenido de la obra aparecida ocho años atrás. Sin embargo, la estructura de la exposición y los objetivos del autor permanecen inalterados.

Afortunadamente, el derecho constitucional atraviesa por un período de expansión y profundización evidente1. En la actualidad, puede sostenerse que es una disciplina vigorosa en sus elaboraciones teóricas y, especialmente, por sus aplicaciones prácticas. La doctrina influye crecientemente en los órganos constitucionales, trátese del legislador, los jueces o la administración. Lo mismo ocurre en el ejercicio de la abogacía y en la interposición de acciones públicas o populares por la ciudadanía. Hemos transitado desde la primacía del instrumento de gobierno al reconocimiento y, lo enfatizo, al convencimiento de que lo esencial del constitucionalismo radica en el respeto y promoción de la dignidad humana y de los derechos y de los deberes que emanan de aquella. La transformación que destaco alcanza al orden jurídico entero, aunque es más perceptible todavía en el derecho público2.

En el ámbito interno de los Estados nacionales ese proceso se vive en el espíritu y texto de la Carta Fundamental como nunca antes en la historia, probablemente a raíz de haber internalizado, especialmente los líderes políticos, las dolorosas enseñanzas padecidas bajo regímenes de facto que vulneraron los atributos ya nombrados del ser humano. Pero, además, tal proceso transcurre como consecuencia de poblaciones más conscientes de la titularidad de sus derechos públicos subjetivos y resueltas a exigir el respeto y promoción real de ellos. Es sostenible, empero, que existe asimetría entre tales derechos y la asunción de los deberes correlativos, desajuste que entraña graves consecuencias con proyección hasta las generaciones futuras.

El impulso del nuevo constitucionalismo se advierte también en el orden internacional, generando la sinergia del humanismo con el articulado de las Constituciones, por un lado, y los tratados solemnes respectivos, de otro.

Cierto es que aparecen sombras que inducen a vacilar respecto de la perdurabilidad de tal constitucionalismo más real3. Una ilustración de dicho reproche se halla en la recurrente alegación que exige dictar una Carta Fundamental nueva, generalmente defendiendo la modalidad de una asamblea constituyente. Quienes piensan así no tienen en mente que esa vía jamás tuvo éxito en Chile, que sólo en periodos revolucionarios o sus opuestos, la historia demuestra que ocurren tales procesos, en fin, que es complejo acertar en la representatividad mayoritaria de un texto y espíritu fundamental en sociedades pluralistas, con divergencias severas y carentes de unidad en la interpretación de su pretérito4. Lo nítido es que, en el proceso acumulativo de veinte y nueve reformas ya recorrido, han quedado progresos ostensibles, pensamos que irreversibles, conclusión que tiene que ser entendida sin exclusión de aprobar las numerosas enmiendas que siguen pendientes5.

Las consecuencias de aquella expansión y profundización de nuestra disciplina han suscitado una preocupación creciente en la doctrina y jurisprudencia. En punto a la primera son encomiables las investigaciones dirigidas a esclarecer tópicos como la aplicación del bloque constitucional para resolver las diferencias de la Sociedad Civil con el Estado, así como la interpenetración del sistema jurídico interno con el internacional. En análogo orden de idea agrego la representatividad de las instituciones políticas, la solución o remedio de la pobreza y la marginalidad para la estabilidad del régimen democrático regido por un Código Político eficaz porque es legítimo, corrigiendo los excesos del neoliberalismo6. En la misma línea de pensamiento se encuentra la preocupación por los requisitos que debe reunir el garantismo para que se encarne en la realidad, sobre todo de los sectores marginados de la población7. En fin, las nuevas tendencias insisten en la descentralización del poder para que la comunidad nacional, local y la autonomía propia de la Sociedad Civil, gocen de oportunidades efectivas de participación en la solución de los problemas que le afectan o de sus anhelos sin respuesta.

Comentario especial merece la jurisprudencia, fuente incomparable de la evolución dinámica del sistema jurídico cuando es creativa, resuelta e imbuida de ese rol actualizador de los preceptos positivos a las transformaciones que surgen en el orden social. Probablemente, es menester esperar más tiempo para que los cambios se consoliden, pero, de lo percibido hasta hoy, desprendemos un desfase entre la fundamentación, imaginativa y actualizada del Tribunal Constitucional, por un lado, y el raciocinio mayoritariamente esgrimido en los fallos de las magistraturas ordinarias y especiales, del otro. Queda la impresión de un arraigamiento más lento del telos constitucional en la mentalidad de ciertos estrados judiciales, posiblemente aún modelados por el formalismo legalista. Empero, insistimos en que el tiempo es el factor decisivo para el éxito de estos procesos de cambio. Situados en tal perspectiva, la alternativa correcta es continuar avanzando, aunque sea paulatinamente, confiados en que el ímpetu humanista proseguirá expandiéndose hasta arraigarse en la cultura jurídica nacional.

Las transformaciones enunciadas nos han obligado a ampliar la primera edición, incorporándole numerosas tópicos. Idéntico comentario merece la revisión que se ha hecho del texto precedente para salvar erratas y presentarla mejorada en la tipografía y otros rasgos. Por último, actualizar la investigación hecha varios años atrás impuso la labor más difícil, porque a las numerosas reformas introducidas a la Carta Política, fue menester añadir gran cantidad de textos legales y reglamentarios, junto a la copiosa jurisprudencia dictada, especialmente por el Tribunal Constitucional, y la nutrida doctrina nacional y extranjera aparecida en este tiempo.

Declaramos que nuestra preocupación ha estado centrada en el futuro de la democracia constitucionalmente vivida. Situados en tal perspectiva, nos hemos esforzado por detectar los problemas más agudos que enfrenta ese régimen político, seguidos de las claves que, a nuestro juicio, se torna menester cumplir para formularlos con rigor y, en lo posible, resolverlos. Así, en las páginas siguientes el lector hallará constantemente manifestada la preocupación del autor por entronizar la cultura de los deberes como supuesto para la vigencia del principio de solidaridad. Idéntica observación formulamos a propósito del compromiso que todos los órganos públicos y los particulares, sin exclusión, han de comprobar con el respeto y fomento de los atributos inalienables, individuales y sociales, del ser humano. Igual planteamiento se hace con respecto a que el análisis se efectúe desde el humanismo y para retornar a él, no a partir del Estado ni del individuo aislado, en ambos casos con el designio de terminar en el mismo punto de partida8.

Puntualizamos que este libro sigue siendo un compendio escrito para los estudiantes de derecho constitucional. En él no hay detalles ni la elaboración, más minuciosa y fundada, de respuestas a los dilemas que van surgiendo en torno de la dignidad de la persona y de los derechos fundamentales que fluyen de ella. Por consiguiente, numerosos son los temas que han quedado omitidos o esquemáticamente analizados.

No silenciamos nuestra preocupación principal. Nos referimos a que la dificultad más ardua de salvar para institucionalizar el constitucionalismo en la cultura nacional yace en llevar el enunciado normativo a su concreción práctica, realizando los valores y principios articulados en la Constitución. Ha emergido, sin embargo, otra serie de obstáculos para que la letra y espíritu de aquella cobren vigencia efectiva. Tenemos en mente la ya observada cultura de los derechos, escindida de las obligaciones de los sujetos y los deberes en los objetos que les son correlativos. Sin el respeto de unos y otros se torna difícil, tal vez en ocasiones imposible, doblegar el individualismo, obstáculo grave para forjar una Sociedad Civil activa y responsable en su cooperación para la concreción del bien común. Hemos subrayado tal rasgo, particularmente a propósito del derecho a la educación tan arduamente debatido en los días en que redactamos este prefacio. Retardamos cuanto fue posible la aparición de la segunda edición, aguardando que fuera definido el horizonte que permita dilucidar tantos y serios problemas en la formación del estudiante y en la información que le sea transmitida o que él adquiera por sí mismo. Hasta hoy ello no ha ocurrido y, con certeza, finalizará el año sin que se pueda redactar el análisis que aguardábamos efectuar9.

Agradecemos la acogida dada a la primera edición y esperamos que este nuevo esfuerzo satisfaga, mejor aún, el libro agotado un lustro atrás, las expectativas de una obra suficiente en los antecedentes que contiene, clara en los planteamientos y decidida en la defensa del humanismo que propugnamos. No callamos que así entendemos la finalidad suprema de la democracia constitucional en el Estado social.

Expresamos gratitud a nuestra ayudante en la cátedra universitaria, Melania González Fuentes, por su abnegada y diligente colaboración en los múltiples aspectos que exige abordar una obra que ha crecido tanto. Reconocimiento manifestamos igualmente a María Angélica Zegers Vial y al Departamento Editorial de la Pontificia Universidad Católica de Chile, por su buena voluntad y eficiencia en cuanto a la diagramación e impresión de esta nueva edición.

José Luis Cea Egaña

Santiago, enero de 2012

PRIMERA PARTE

CARACTERIZACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

CAPÍTULO I PRECISIONES CONCEPTUALES

1. Derechos, deberes y garantías. El Capítulo III de la Carta Fundamental en vigor versa sobre los Derechos y deberes constitucionales. ¿Qué son, entonces, las garantías en tal materia?

Para responder, recordaremos sumariamente los anales constitucionales de nuestra República en el tópico.

La primera Constitución que utilizó la denominación derechos y deberes constitucionales fue la de 1818. En los Códigos Políticos posteriores se suprimió la referencia a los deberes, aludiéndose sólo a los derechos o a las garantías fundamentales. Tal vez, ocurrió así porque se asumió que a todo derecho va anejo el deber correlativo.

En el Código Político de 1980, sin embargo, se hace nuevamente alusión a los derechos y deberes, pero sin nombrar esta vez a las garantías, aunque en ocasiones se emplea este sustantivo como si fuera sinónimo de la palabra derechos, v. gr., en su artículo 1 inciso 4º y en el artículo 19 Nº 26.

Lo importante estriba en comprender que estos tres términos no son sinónimos. Efectivamente, se entiende por garantías las acciones y recursos procesales, cuya eficaz deducción –preventivamente o ex post–, decisión y cumplimiento por la Magistratura competente permite que cobren seguridad y realidad las declaraciones de derechos y deberes fundamentales. Si no ocurre así, entonces esas declaraciones se convierten en meras declamaciones, carentes de eficacia y, en la medida en que la población asume conciencia de tal situación, va también perdiendo su confianza en la vigencia del sistema jurídico. Por eso, las acciones y recursos tutelares de los derechos esenciales deben ser eficaces, pero no sólo en la sede judicial, sino que también ante todo órgano que ejerza jurisdicción; por ejemplo, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República o el Banco Central, cada cual en su órbita de atribuciones.

2. Triple significado de las garantías. Existe un sentido amplísimo, otro vasto pero más restringido y un tercero, estricto y propiamente técnico-jurídico10.

A. En la primera de esas tres acepciones, las garantías abarcan la totalidad de instituciones, públicas y privadas, sean políticas, jurídicas, sociales o económicas, que configuran una cultura de respeto y promoción de la dignidad humana y de los derechos fundamentales que fluyen de ella. Consecuentemente, la visión amplísima que cubre la historia, el presente y lo previsible del curso futuro de una Nación Estado queda absorbida en este concepto. Él se extiende, además, al plano internacional con los tratados correspondientes. Abarca también múltiples principios como la separación de órganos y funciones con controles y contrapesos; la democracia en cuanto modo de vida que cree en la tolerancia y el método pacífico para resolver los conflictos; la autonomía de la Sociedad Civil frente al Estado-Gobierno; la libertad de expresión y el pluralismo de ideas, medios de información, fuentes económicas, agrupaciones sociales, etc. En este significado amplísimo quedan comprendidos también la libertad de conciencia, la libertad personal, la igualdad ante la ley, el acceso a la justicia independiente, el derecho a la educación y otros atributos públicos subjetivos semejantes.

B. En su acepción vasta pero más restringida, las garantías se refieren a los resguardos institucionales, principalmente políticos y jurídicos, con que la democracia en el Estado de Derecho aspira a lograr la legitimidad de origen y ejercicio del poder o soberanía por los gobernantes. Trátase de situar, en la mayor medida posible, al Estado-Gobierno como instrumento al servicio de la dignidad de la persona humana y de sus derechos inalienables. Por ende, quedan incluidos en este segundo significado la renovación periódica y libre de las autoridades políticas; el principio de representación por ellas de la voluntad del Pueblo o de la Nación; la institucionalización de mecanismos típicos de la democracia semidirecta, como la iniciativa popular de proyectos de ley, la revocación fundada de ciertos mandatos representativos y el plebiscito o referendo para decidir asuntos de gran relevancia nacional, regional o local; la actuación eficaz de los órganos de control para velar por el principio de supremacía, como el Tribunal Constitucional, o cautelar el respeto de los derechos fundamentales, v. gr., el defensor cívico u ombudsman, todo lo cual realza el rol de la función de control.

C. Finalmente, llégase al sentido estricto o más restringido del término en estudio. Aquí, las garantías se refieren a conceptos y procesos jurídicos, comprendiendo el acceso, simple y directo, a los órganos que ejercen jurisdicción para que, en un proceso justo o debido, y a través de procedimientos sumarísimos y eficaces, otorguen tutela real, sea preventivamente o ex post, al ejercicio legítimo de los derechos esenciales. En semejante orden de garantías se hallan los órganos de control o fiscalización, sean políticos o administrativos, como la Cámara de Diputados y la Contraloría General de la República, en cuanto cautelan, cada cual en su competencia, el ejercicio seguro de aquellos atributos subjetivos irrenunciables. En la misma acepción se hallan los tribunales administrativos, de la libre competencia y otros semejantes11.

Por supuesto, las tres dimensiones resumidas que tiene el sustantivo garantías se suman y no se restan. Consiguientemente, ellas se adicionan y complementan mutuamente. Difícilmente, por lo demás, puede adquirir realidad el tercero de tales significados si los dos anteriores no gozan de vigencia práctica.

En resumen, se advierte un proceso evolutivo y de progresivo enriquecimiento de las garantías, tanto en el orden nacional como internacional, en este último a través de los tratados correspondientes. De ese progreso resulta el sentido, también amplio y profundo, que el principio de la seguridad jurídica tiene en el Estado Constitucional de Derecho Contemporáneo.

3. Declaraciones y declamaciones de derechos. No es difícil admitir que poco o nada sirven aquellas declaraciones o proclamaciones cuando no van acompañadas de las garantías aludidas. Estas son las que, en la práctica, infunden vigencia a tales declaraciones, llevándolas de la condición de tales, es decir, de proclamaciones solemnes en textos brillantes, a la calidad de valores, principios y normas eficaces y efectivos en la realidad cotidiana, sea de normalidad o de emergencia crítica en la convivencia del Estado democrático.