Алексей Уразов
Время перемен
В ходе переговоров иракского принца Нури Саида и египетского министра госбезопасности Салаха Салима были озвучены идеи создания Коллективного оборонного арабского пакта согласно статье 51 устава ООН (гарантирующей право на коллективную самооборону) при условии возможности вхождения в него государств из других регионов[126]. План Нури, поддержанный Салимом, хотя и говорил о возможности вхождения в него стран Запада, однако изначально ограничивал их участие техническим содействием. По параметрам план Нури предполагал фактическую замену модели Северного Яруса Обороны на базе пакистано-турецкого соглашения схожей моделью, но на базе египетско-иракского соглашения. Проект невольно напоминал идею Ближневосточного командования. Блок официально носил антикоммунистическую направленность[127].
В итоге план не имел в краткосрочной перспективе ничего негативного для стран Запада, вопрос заключался скорее в престиже и статусе Египта и Ирака[128]. Однако даже на этом примере видны ростки тенденций к размежеванию в регионе, которые достигнут пика в ходе затяжного Ближневосточного кризиса 1956–1958 гг.
Хотя египетско-иракские переговоры не принесли осязаемых результатов, США посчитали невозможным ждать развития событий по другому, нежели им хотелось, сценарию. Вашингтон и Лондон усиливают давление на Ирак по вопросу о его официальном присоединении к пакистано-турецкому соглашению 1954 г. с перспективой дальнейшего создания полноценной региональной военно-политической организации.
Как и на первом этапе создания блока, т. е. в период подготовки пакистано-турецкого договора, Вашингтон предпочел действовать посредством активного вовлечения в свои планы Турции.
В январе 1955 г. турецкий премьер-министр Аднан Мендерес совершил официальный визит в Багдад. На встрече были подняты четыре группы вопросов: непосредственные условия будущего договора, сроки его действия, транзит войск и вооружений, проблема дальнейшего расширения блока. В конце переговоров стороны заявили, что планируют подписать в краткосрочной перспективе договор о взаимной безопасности[129].
В финальном коммюнике был затронут и принципиальный вопрос – стороны обращались к Великобритании и США с предложением о сотрудничестве на аналогичных условиях.
Предложение объективно отвечало интересам Великобритании. Дело в том, что в 1957 г. истекал срок англо-иракского соглашения 1937 г. о праве пользования Англией военными базами Эль-Хаббания и Шуяба. Пересмотр аналогичного договора от 1936 г. с Египтом привел к тому, что Англия фактически потеряла свой «бастион силы» в регионе. Потеря политического влияния в Ираке стала бы настоящей катастрофой для политики Англии на Ближнем Востоке и подвела бы черту под ее региональными экономическими и политическими амбициями. Таким образом, Лондону нужно было срочно обновить свой договор с Ираком на любых приемлемых для себя условиях. Об этом прямо говорил в своих мемуарах Селвин Ллойд, министр обороны, а затем глава Форин-офиса в кабинете Идена[130].
К тому же принц Нури Саид имел в арабском мире имидж англофила; новое сближение с Великобританией могло бы элегантно внушить панарабистскому Египту отвращение к Ираку. Уже в августе 1954 г. Египет провел переговоры с иракской стороной, пытаясь создать систему региональной безопасности на базе арабских государств.
Однако британский Форин-офис не питал иллюзий насчет перспектив такого выхода из ситуации. Ивлин Шакберг, заместитель Э. Идена по министерству, курировавший ближневосточное направление, высказывал сомнение по поводу вхождения Великобритании в ближневосточный блок без участия в нем Египта[131].
В Вашингтоне к перспективам турецко-иракского договора отнеслись исключительно положительно. Во-первых, этот договор отвечал концепции Даллеса о постепенном расширении количества членов Северного Яруса Обороны, один из которых обязательно должен был быть представителем арабского мира. Во-вторых, в отличие от Лондона, Вашингтон не видел предпосылок к включению в блок Египта и поэтому не считал нужным прикладывать для этого усилия. И в‑третьих, ситуация вокруг Северного Яруса Обороны развивалась таким образом, что блок по структуре напоминал организацию Манильского пакта[132], когда региональному национализму ряда стран было придано антикоммунистическое звучание, а участие США в самом блоке не налагало на них ни финансовых, ни политических обязательств. Такой сценарий развития объективно соответствовал интересам США.
На прошедшей 19 января 1955 г. пресс-конференции Джон Фостер Даллес положительно отозвался о перспективах заключения договора между Ираком и Турцией. Однако в министерском докладе, датируемом той же датой, госсекретарь выразил глубокую озабоченность по поводу включения Ирака в новую систему безопасности, так как, по его мнению, Ирак не располагает на данный момент необходимым уровнем осознания своих планов, а главное, его присоединение к блоку Пакистана и Турции может вызвать серьезное раздражение Израиля[133].
Событие вызвало комментарии и на региональном уровне. 22 января 1955 г. в Каире прошла конференция премьер-министров арабских стран. Действия Нури Саида осудили делегации Египта и Сирии. Однако делегация Ливана, к большому удивлению собравшихся, выразила поддержку действиям Ирака[134]. На конференции вновь было продемонстрировано, что Ближний Восток середины 1950 х гг. – это далеко не гомогенная политическая зона, а регион, в котором существуют разные группировки государств с далеко не одинаковым видением перспектив развития.
Внутри самой правящей верхушки Ирака также понимали, что рискуют многим. В каком-то смысле Ирак был заложником своей истории и географического положения, находясь фактически на стыке нескольких регионов. Будучи неотъемлемой частью арабского Ближнего Востока, Ирак традиционно имел хорошие отношения с Турцией, что было закреплено договорами 1926, 1937, 1942 гг. Эти проблемы стали темой обсуждения кабинета министров Ирака на заседании 19 января 1955 г.[135]
Египет в качестве мер по недопущению вхождения Ирака в антиегипетский (как считали в Каире) блок провел информационную атаку против Нури Саида в египетских и сирийских СМИ, а также попытался спровоцировать кризис внутрирегиональной системы Арабской Лиги, пригрозив выходом из организации в случае подписания договора между Турцией и Ираком.
В итоге договор между Ираком и Турцией был все же подписан в Багдаде 24 февраля 1955 г.[136] В историю это соглашение вошло как Багдадский пакт. Турецкую сторону на подписании представляли президент Селал Баяр, премьер-министр Аднан Мендерес, министр иностранных дел Фуад Курпюлю; иракская сторона была представлена королем Ирака Фейсалом II, премьер-министром (принцем) Нури-Саидом, министром иностранных дел Бархуннадином Баш-Аяном. Статья 1 говорила о том, что согласно статье 51 Устава ООН пакт создается с целью поддержания безопасности в регионе. Формулировка статьи 5, посвященной правилам присоединения к соглашению, составлена так, что de facto преграждала путь Израилю к присоединению. В ней говорилось, что этим правом обладает лишь государство, признанное обеими сторонами. Согласно статье 6 на базе соглашения Ирака и Турции должен был быть сформирован постоянный Совет на уровне министров иностранных дел стран-участниц, однако произойти это должно было тогда, когда число участников блока достигнет четырех. Пакт объявлялся действительным на протяжении пяти лет, с правом каждого государства на свободный выход из пакта с предварительным условием объявления о своем решении за 6 месяцев[137].
В истории 1950-х гг. Ближнего Востока создание в феврале 1955 г. Багдадского пакта стало безусловным водоразделом. Если до его подписания независимая линия Египта во главе с Г. А. Насером лишь набирала силу, и египетский лидер не исключал вероятность сотрудничества со странами Запада, включая даже участие в Северном Ярусе Обороны, то после подписания пакта позитивный нейтрализм обернулся для Запада фактической утратой контроля над действиями Египта с его последующей переориентацией на СССР. В региональном масштабе пакт фактически подписал смертный приговор лидерам Ирака во главе с Нури Саидом. На Ближнем Востоке 1950-х гг., наполненном идеями панарабизма, действия Ирака не могли быть интерпретированы никак по-другому, нежели предательство.
И без того антииракский режим Насера проводил политику дипломатической изоляции Ирака в рамках ближневосточной подсистемы международных отношений. Стоит сказать, что и другие государства арабского мира имели ряд политических претензий к Ираку. Саудовская Аравия традиционно недолюбливала Ирак из-за династического противостояния Хашимитов и Саудитов. Сирия и Ливан испытывали опасения, что после подписания пакта Ирак усилится настолько, что будет претендовать на земли так называемого Плодородного Полумесяца, что не исключало и силовой сценарий решения вопроса по отношению к Ливану и Сирии. Даже династически родственная Иордания не могла присоединиться к Ираку в силу наличия на его территории большого числа палестинских беженцев. Именно вышеперечисленные государства станут участниками ОАР, созданной Насером в октябре того же года.
С осуждением действий Ирака выступила и член НАТО Франция. Во-первых, французские элиты традиционно с ревностью относились к дипломатическим инициативам Великобритании в колониальном мире (во второй половине ХХ в. под ним подразумевались страны «третьего мира»). Во-вторых, Франция никак не желала поглощения Багдадским пактом своих бывших доминионов, Сирии и Ливана, которые не переставали быть зонами ее политического влияния. В-третьих, правительство Франции считало, что создание Багдадского пакта скорее подхлестнет волну недовольства и размежевания в арабском мире, нежели будет содействовать его безопасности, к тому же в Париже предсказывали и негативную реакцию со стороны Израиля.
Для Ирака Багдадский пакт действительно обернулся изоляцией в арабском мире. Теперь Ирак мог двигаться лишь в фарватере действий Запада. 26 февраля, выступая перед парламентом, принц Нури Саид выразил надежду на то, что к пакту присоединятся Иран, Пакистан, Англия и США[138].
Уже в марте 1955 г. Великобритания выразила желание присоединиться к Багдадскому пакту. Новый премьер-министр Великобритании Энтони Иден с большим энтузиазмом смотрел на перспективы присоединения к Багдадскому пакту. Иден видел в пакте прежде всего меру по замене соглашения с Ираком от 1930 г. Мотив безопасности как таковой для британского руководителя в тот момент имел меньшее значение[139].
4 апреля 1955 г. Англия подписала договор с Ираком, ставший, по сути, заменой договора 1930 г. (главный аргумент Идена, который он использовал для создания положительного имиджа нового соглашения[140]). Согласно новому договору ВВС Великобритании сохраняли за собой право использования баз Хабания и Шуйяба, Маргил. Статья 5 определяла тесное сотрудничество Англии и Ирака «для обороны» территории Ирака, включая подготовку военных кадров. Статья 8 регламентировала оказание прямой военной помощи Ираку со стороны Великобритании в случае вооруженного нападения или угрозы нападения. Великобритания также брала на себя обязательства по сооружению на территории Ирака системы противовоздушной обороны. Вся собственность Великобритании, находившаяся в ее владении согласно договору 1930 г., продолжала оставаться у британской стороны[141].
30 апреля 1955 г. иракско-британский договор был дополнен двусторонним Соглашением о финансовой помощи. Согласно условиям договора Великобритания вносила в образованный сторонами Фонд взаимной поддержки 150 тыс. ф. ст. для создания действенных механизмов двусторонней деятельности в целях поддержания безопасности в регионе[142]. Используя эти же механизмы денежного перевода, 20 декабря 1955 г. согласно условиям договора от 4 апреля 1955 г. британская сторона перечисляла в Багдад в качестве компенсации за пользование военными базами 1 млн 375 тыс. ф. ст. с последующим доведением ее в течение 1956–1957 гг. до 2 млн 380 тыс. ф. ст.[143]
Важно сказать о позиции, которую заняли США после подписания англо-иракского соглашения. В Госдепартаменте считали, что теперь, когда создана необходимая база из договора Турции с Пакистаном, Ираком, а также Англии с Ираком, главной целью становится «стягивание» этих трех линий воедино при параллельной работе по вовлечению в пакт Ирана[144]. По мнению экспертов Госдепартамента, США должны продолжать следовать практике «игры на дистанции», когда все нити управления фактически были в руках США, однако одновременно с этим они не несли никаких обязательств, закрепленных документально. В пользу этой тактики говорила и ситуация в регионе. Градус антизападных настроений там постоянно повышался, что объяснялось прежде всего антибританскими и антиамериканскими настроениями[145].
19 апреля к Багдадскому договору Турции и Ирака присоединился Пакистан[146]. Линия по завершению создания блока должна была осуществиться присоединением к пакту Ирана.
11 октября 1955 г. премьер-министр Ирана Хоссейн Ала направил письмо премьер-министру Ирака Нури Саиду, в котором объявлял о присоединении Ирана к Багдадскому пакту. 3 ноября иранское правительство вручило все документы о присоединении к Багдадскому пакту. Вхождение иранской стороны в новую систему безопасности означало замыкание так называемой нефтяной линии Ирак – Иран, стран, обладавших не только значительными запасами нефти, но и имевших выгодное стратегическое положение[147].
Учредительная сессия Багдадского пакта состоялась 21–22 ноября 1955 г. в Багдаде. В ней участвовали: от Ирана – премьер-министр Хоссейн Ала, от Пакистана – премьер-министр Чоудхури Моххамед Али, от Турции – премьер-министр Аднан Мендерес, от Ирака – премьер-министр Нури Саид, от Великобритании – министр иностранных дел Гарольд Макмиллан, а также американская делегация военных наблюдателей (адмирал Дж. Кесседи и генерал Ф. Каравей) во главе с послом США в Ираке Шольманом. Председательствовал Нури Саид.
Багдад был определен постоянным местонахождением организации Багдадского пакта, а представитель Ирана Халиди избран генеральным секретарем пакта.
В общих чертах организационная структура пакта, утвержденная на первой сессии, выглядела следующим образом.
Высшим органом пакта является постоянный Совет министров. Его заседания проходят на двух уровнях – правительственном (министерском) и на уровне представителей. На министерском уровне каждая страна-участница представлена премьер-министром или министром иностранных дел, на уровне представителей – послами. Сессии Совета министров собираются один-два раза в год. Представительство на сессиях происходит поочередно (в алфавитном порядке). Решения сессии Совета министров должны приниматься единогласно. Совещания на уровне послов происходят раз в две недели. При необходимости созываются дополнительные совещания. Официальный и рабочий язык Багдадского пакта – английский. Постоянный комитет Совета министров обеспечивает его регулярную работу в периоды между сессиями.
Секретариат.
Военный комитет заседает один-два раза в год (перед сессиями Совета). Комитет дает рекомендации Совету по военным вопросам, военному сотрудничеству и другим вопросам. Комитет также координирует военное планирование, осуществляемое Объединенной организацией военного планирования. Каждая страна представлена в военном комитете главнокомандующим вооруженными силами или начальником генерального штаба.
Комитет по связям при постоянной штаб-квартире пакта.
Комитет по борьбе с подрывной деятельностью («комитет безопасности») состоит из начальников управлений полиции, а также сотрудников разведок государств пакта. Комитет заседает раз в год. Он готовит рекомендации Постоянному Совету. Комитет состоит из подкомитета по радиовещанию и подкомитета по борьбе с подрывной деятельностью.
Экономический комитет. Включает четыре подкомитета: коммуникаций и общественных работ, по торговле, по здравоохранению, по земледелию и животноводству[148].
Институциональное оформление Багдадского пакта зафиксировало итоги усилий Великобритании и США по созданию системы региональной безопасности, которые они прилагали на протяжении второй половины 1940-х – первой половины 1950-х гг. при участии некоторых стран региона (речь идет прежде всего о Турции).
Состав блока и статус некоторых его участников стали во многом симптоматичны. Великобритания, столкнувшись с новыми политическими реалиями региона в первой половине 1950-х гг., была вынуждена отказаться от части своих привилегий (англо-египетское соглашение 1954 г.), однако вместе с тем не потеряла своего регионального статуса, вступив в Багдадский пакт на правах официального представителя англо-американского сообщества. США, исповедуя практику «игры на дистанции», стали непосредственным творцом Багдадской системы безопасности. Организация отвечала именно их первостепенным интересам в регионе.
Блок ориентирован на линию Северного Яруса Обороны, на чем изначально настаивали США; членами организации были государства, пользовавшиеся поддержкой прежде всего самих Соединенных Штатов. Как заметил один из ведущих американских историков-международников Джон Льюис Гэддис, конечный вид организации Багдадского пакта полностью коррелировал с видением реалий международной жизни Даллесом – Эйзенхауэром. Этот тандем политиков, в отличие от Трумэна – Ачесона, с момента прихода в Белый дом стал интерпретировать блоки, созданные при участии США, в первую очередь как звенья в цепи изоляции СССР, а потом – как военный блок[149].
Унилатерализм в действиях Вашингтона привел в итоге к усилению центробежных сил на Ближнем Востоке – арабскому национализму, распространению коммунизма, усилению Египта в региональном масштабе, размежевание региона на политические группировки.
5 мая 1955 г. ушел в отставку с поста премьер-министра У. Черчилль, находившийся на политическом олимпе Великобритании почти 30 лет. К весне 1955 г. пожилому лидеру консерваторов стало трудно находить общий язык с членами кабинета. Это вызывало раздражение со стороны правительства и Парламента[150]. Фактически уже с июня 1953 г., когда Черчилль перенес инсульт, здоровье премьер-министра пошатнулось, что серьезно сказалось на уровне работоспособности главы Великобритании. Пост премьер-министра занял бывший глава Форин-офиса Энтони Иден, с которым у Черчилля были весьма сложные отношения[151].
Э. Иден окончил факультет восточных языков в Оксфорде и был знатоком персидской культуры, что делало ближневосточное направление политики Великобритании личным приоритетом нового премьер-министра[152].
Первые шаги Идена на посту премьер-министра показали вполне осознанное стремление нового главы Великобритании дистанцироваться от политического наследия У. Черчилля. Такая тенденция не замедлила сказаться на модусе взаимоотношений Лондона с Вашингтоном.
Желание Энтони Идена действовать на территории Ближнего Востока самостоятельно стало очевидным к лету 1955 г. Британская сторона предложила массу усилий для создания Ближневосточного командования (МЕДО), проекта, так и не нашедшего поддержки среди арабских стран региона. На этом фоне в июле 1953 г. по инициативе Дж. Фостера Даллеса американская сторона подписала серию двусторонних договоров со странами Ближнего и Среднего Востока, что, по сути, противоречило идее создания Коллективного оборонного пакта на Ближнем Востоке. В период 1953–1954 гг. США подписали соглашения о военной и финансовой взаимопомощи со странами региона, оставив, таким образом, Лондон без каких-либо рычагов воздействия на ситуацию даже в рамках «особых» англо-американских отношений. Это означало утверждение независимой дипломатической линии США.
Создание организации Багдадского пакта, по мнению британской стороны, не вписало США в ближневосточную оборонную схему. Глава Форин-офиса Гарольд Макмиллан обратил внимание коллег на то, что, по его мнению, существовала принципиальная разница между индивидуальными действиями США на Ближнем Востоке и отказом вступить в организацию Багдадского пакта, сославшись на намерения оказать новому блоку всемерную финансовую и военную поддержку. Как выразился Макмиллан, «американцы просто сбежали из блока, создававшегося по их же инициативе»[153].
Соглашаясь с коллегой, заместитель главы Форин-офиса Энтони Наттинг заметил в своих мемуарах, что в этот период в Лондоне в отношении действий американцев на Ближнем Востоке воцарилось следующее отношение: «Давайте дадим этим новичкам пойти своим путем, а главное, дадим возможность сделать свои ошибки»[154].
Опыт дипломатического сотрудничества с США на Ближнем Востоке в 1952–1955 гг. едва ли можно занести в положительный баланс Уайт-холла. Э. Иден емко выразил свои ощущения: «При всей аргументации нашей стороны их концепция безопасности – это концепция Даллеса и никакая другая»[155].
События 1954–1955 гг. стали для политического видения Энтони Идена annus mirabilis, во многом изменившими отношение премьер-министра к администрации Эйзенхауэра. Иден начал сомневаться в целесообразности следования курсу «особых» отношений с США на территории Ближнего Востока. В 1954–1956 гг. Форин-офис предпринял попытку ведения самостоятельного ближневосточного курса, что, однако, окончилось неудачей. Умеренный унилатерализм Э. Идена привел его к «политическому самоубийству» (газетчики поспешили окрестить его «Suezide») и последующему уходу с поста премьер-министра.
Вступив в Багдадский пакт, страны Востока получили определенные политические выгоды. В первую очередь это касалось Турции. Став членом НАТО, Турция смогла проводить традиционную для нее политику патернализма в регионе, однако теперь уже с позиции проамериканских сил. Пакистан заручился поддержкой Запада, начав получать вооружение из США. Разрешение «пуштунского вопроса» в отношениях с Афганистаном стало для Карачи лишь вопросом времени. Иран, попав в орбиту политики Запада после свержения Моссадыка, был заинтересован в улучшении отношений с Англией и США.
Самым противоречивым вступление в Багдадский пакт оказалось для Ирака. В итоге Ирак стал изгоем в глазах большинства арабских стран Ближнего Востока; в стране быстро набирало силу националистическое и коммунистическое движение[156]. Более того, Ирак стал главным объектом нападок Насера, расценившим вступление в Багдадский пакт как вызов и желание официального Багдада занять место автохтонного лидера в рамках Ближневосточного региона[157]. Как показали события революции 1958 г., страны Запада не смогли гарантировать безопасность режима Хашимитов. Именно Ираку было суждено стать «слабым звеном» в конструкции Багдадской оборонной организации.
Шаги американской стороны, предпринимавшиеся в деле создания организации Северного Яруса Обороны, коррелировали и с военной логикой Пентагона первой половины 1950-х гг. Об этом аспекте ближневосточной политики США в официальных документах Государственного департамента содержится не так много информации[158].
Вместе с тем согласно техническим возможностям конца 1940-х – середины 1950-х гг. именно приграничные районы СССР стали главной зоной авиаразведки авиации США и стран НАТО.
Согласно данным, приводимым в статье ведущего научного сотрудника Института военной истории Министерства обороны РФ А. С. Орлова, американская военная разведка считала первоочередной задачей своей деятельности в 1950-е гг. изучение советской системы ПВО и приграничных аэродромов ВВС[159]. Как пишет US News and World Report, «c 1950 г. до конца 1960-х гг. США произвели от 10 до 20 тыс. шпионских полетов вдоль границ СССР»[160].
Одним из приоритетных направлений авиаразведки в этот период был Юг Советского Союза. Стратегические замыслы Вашингтона требовали определенной свободы действий на сопредельных с СССР территориях Восточного Средиземноморья и Ближнего Востока, что диктовало действиям официальной дипломатии США на Ближнем Востоке жесткую «логику втягивания» в сферу своего влияния крупнейших стран региона. Показательно, что именно на территории Ирана и Турции в 1954–1955 гг. Пентагон разместил мощные РЛС, призванные проводить разведывательную деятельность воздушного пространства Юга СССР.
Таким образом, создание организации Багдадского пакта стало отображением сразу нескольких ценностных установок в политике Великобритании и США в регионе.