Э. Р. Йескомб
Принципы проектного финансирования
§ 5.2.2. Контракт с правом сбора пошлины
«Действительные» пошлины. Концессионное соглашение, дающее право собирать пошлину или плату с общественности (real tolls), – это общепринятая контрактная структура для РРР. Наиболее часто они находят применение в проектном финансировании инфраструктурных проектов, таких как дороги, мосты, туннели и железные дороги (рис. 5.2). Типичные статьи такого концессионного соглашения содержат следующее.
• Проектная компания обязуется завершить проект в соответствии с согласованной спецификацией и к согласованной дате, после которой любое субсидирование будет прекращено (back stop date). (В некоторых случаях может быть приглашен независимый инженер в качестве maitre d’oeuvre (стороннего эксперта), чтобы подтвердить, что завод сооружается в соответствии с требуемой спецификацией, но это не должно перерастать в право государственного сектора санкционировать строительство (см. § 5.4).)
• Государственный партнер по контракту предоставляет землю и передает право преимущества, необходимое для концессии.
• Права собственности на проектное предприятие (иное, чем движимые активы) остаются у государственного сектора (то есть это ВОТ/ВТО-проект).
• Концессия передается на фиксированный период времени, в течение которого партнер по контракту согласен не разрешать строительство конкурентных концессий (или разрешать их только при выполнении особых условий, которые могут включать в себя выплату компенсации проектной компании).
• Эксплуатацию и управление концессией осуществляет проектная компания.
• Максимальная пошлина или плата устанавливается с индексацией по уровню инфляции (и при необходимости с индексацией по курсу обмена валюты), в рамках этого проектная компания имеет маневренность при определении пошлины или платы с обеспечением мер по предотвращению дискриминации отдельных классов пользователей.
• Определяется минимальный уровень обслуживания – обычно при этом определяются критерии работоспособности и другие параметры качества предоставляемых услуг, подобно тому как это делается в контракте на обслуживание, который мы рассматривали ранее, – и проектная компания может платить штрафы за срыв в обеспечении услуги.
• Проектная компания также подвергнется штрафу за нарушение стандартов по безопасности технического обслуживания.
• Другие условия договора похожи на те, что были рассмотрены в контракте на покупку продукции или контракте на обслуживание, в которых государственный партнер по контракту принимает риск, связанный с востребованностью продукции проекта.
Возможны следующие вариации базовой структуры.
• Несмотря на то что зафиксирован максимальный срок действия концессионного соглашения, если сумма заимствования выплачена и инвесторы достигли согласованной ставки доходности, то с учетом этого соглашение может быть расторгнуто. (Это условие учитывает то, что если загрузка (traffic) растет, к примеру, быстрее, чем предполагалось при проектировании, то возможно, что причиной такого быстрого роста является не отдельный проект, а рост региональной или национальной экономики в целом; следовательно, инвесторы не должны извлекать сверхприбыли из этого процесса.)
• Уровень загрузки или иное использование проекта может быть неадекватным, чтобы поддержать финансирование проекта в целом; следовательно, партнер по контракту предоставляет farebox-гарантии (то есть гарантии минимального уровня использования) или, как вариант, может гарантировать часть заимствования для проектного финансирования, и, таким образом, получаемой выручки будет достаточно, чтобы покрыть негарантированную часть заимствования, или предоставляет дотацию для капитальных издержек (см. § 2.6).
Скрытая пошлина (shadow tolls). Альтернативная структура с государственным партнером по контракту, выплачивающим скрытую пошлину, которая оставляет риск, связанный с обеспечением загрузки под ответственность проектной компании, но платежи осуществляет государственный партнер по контракту, а не конечный пользователь; используется в тех случаях, когда:
• прямой сбор пошлины будет достаточно сложным процессом, к примеру из-за размещения связующих дорог;
• организованные потоки автотранспорта будут разрушаться водителями, которые используют неприемлемые дороги, чтобы не платить пошлину;
• организованные потоки автотранспорта слишком незначительны, чтобы обеспечивать соответствующий уровень платежей пошлины;
• существует общественное неприятие взиманию пошлины;
• проект включает в себя часть интегрированной транспортной системы (например, магистральную систему), и, следовательно, самостоятельное использование части системы, обеспечиваемое проектной компанией, не может быть оценено напрямую.
В этом случае проектная компания оценивается согласно объемам использования (то есть по числу пассажиров или машинокилометров). Формула расчета платежа часто основывается на уменьшающемся масштабе (то есть самая высокая ставка выплачивается за первые x машинокилометров, затем более низкая ставка выплачивается за следующие y машинокилометров, и в конечном счете платеж может свестись к нулю за максимальный диапазон использования). Такая структура служит двум целям.
• Первый диапазон платежей, который основывается на относительно предсказуемой загрузке, покрывает операционные расходы проектной компании и обслуживание долга (он, в свою очередь, может быть разделен еще на два поддиапазона).
• Второй диапазон платежей обеспечивает выплату инвесторам доходов от собственного капитала (опять же, он может быть разделен на поддиапазоны, обеспечивающие выплату основного и премиального дохода.)
Как только загрузка превысит уровень, который позволяет компенсировать эксплуатационные издержки, обслуживание долга и выплатить доход по собственному капиталу, государство перестает нести ответственность по принятым обязательствам (то есть предельные затраты государственного сектора выше этого уровня равняются нулю).
Так же как и в случае с проектом, где взимаются действительные пошлины, проектную компанию могут обязать заплатить штрафы в случае ее неспособности поддерживать необходимую пригодность или обеспечивать требуемое качество обслуживания.
§ 5.3. Продолжительность проектного соглашения
Признавая наличие специфических особенностей при составлении контракта на покупку или концессионного соглашения, в оставшейся части этой главы мы рассмотрим проблемы, которые являются общими для любого типа проектного соглашения.
Сроки (продолжительность) проектного соглашения обычно отсчитываются от даты начала коммерческой эксплуатации с учетом даты прекращения субсидирования (то есть сроки отсчитывают от этой даты прекращения субсидий, даже если сооружение проекта завершено позднее). Как вариант возможен случай, когда проектное соглашение действует фиксированный период времени, начиная с момента подписания проектного соглашения, при этом проектная компания несет риск, связанный с более поздним завершением проекта, но также и получает выгоды от более раннего завершения сооружения проекта.
Различные факторы оказывают влияние на продолжительность сроков.
Срок жизни проекта. Понятно, что нет большого смысла продолжать платить за продукцию или услугу, поставляемые проектом, который больше не может работать безопасно, эффективно и рационально, и, следовательно, срок жизни проекта в максимальной степени определяет сроки действия проектного соглашения. Возможность будущих технологических изменений может послужить причиной неэффективного использования некоторых типов проектных соглашений в долгосрочной перспективе (например, предоставление IT-услуг), если проектное соглашение не предусматривает модернизацию и обновление используемых технологий.
Вероятный срок заимствования. Если проектное соглашение действует относительно короткий период времени, заимствование должно быть возмещено и инвесторы должны быть уверенными в получении своих доходов в этот более короткий период, что может взвинтить цены за продукцию или услугу, поставляемую в рамках проекта, до экономически необоснованного уровня (см. § 1.5.2). (То есть «приемлемость» тарифа определяется структурой заимствования.)
И наоборот, если проектное соглашение действует длительный период времени, стоимость продукции или услуг должна быть ниже, хотя, если проектное соглашение действует значительно дольше, чем заимствование, инвесторы могут получить незапланированную прибыль из расходов покупателя электроэнергии при рефинансировании заимствования, которое уже было погашено платежами по тарифу (см. § 5.9).
Следовательно, идеальным будет срок, который приблизительно на один-два года длиннее, чем предполагаемые сроки погашения заимствования, чтобы оставить заимодавцам запас (tail) (см. § 11.9.4 и 12.2).
Остаточная стоимость завода. В ВООТ/ВОТ/ВТО-проекте покупатель электроэнергии может быть доволен уменьшением сроков действия проектного соглашения, так как завод, оцениваемый на конец срока действия проектного соглашения, может обеспечить дополнительные выгоды благодаря своей остаточной стоимости (то есть способности продолжать работать эффективно и с прибылью).
И наоборот, в ВОО-проекте покупатель или государственный партнер по контракту теряют эту остаточную стоимость, и, таким образом, более долгосрочные контракты могут быть предпочтительнее; как вариант, проектная компания может включить предполагаемую остаточную стоимость в тариф и таким образом уменьшить тариф до значения, которое ниже уровня покрытия долгового обслуживания и выплаты дохода по собственному капиталу, следовательно, принимая на свой риск ожидание того, что проектные активы могут быть повторно использованы или проданы в конце действия проектного соглашения.
§ 5.4. Надзор за проектированием и сооружением проекта, контрактами и финансированием
Проектная компания несет в полной мере ответственность за то, чтобы разрабатываемый проект полностью отвечал необходимым производственным спецификациям и процесс сооружения осуществлялся в согласованные сроки. Покупатель или партнер по контракту должны предоставить приемлемо детализированные требования к продукции или услуге и гарантировать, что заявленные характеристики возможно получить, но способ достижения этих заявленных характеристик выбирает проектная компания; покупатель или партнер по контракту должны убедиться в жизнеспособности этого способа достижения заявленных характеристик перед подписанием проектного соглашения. Из этого следует, что покупатель или партнер по контракту в рамках осуществления надзора за реализацией проекта не имеют права потребовать внести изменения в дизайн проекта или иным способом оказывать влияние на процесс сооружения проекта. Однако следует сказать, что опыт покупателя или партнера по контракту, полученный в другом месте, может оказаться полезным при возникновении проблем, связанных с особенностями дизайна проекта, и, следовательно, весьма разумно для покупателя или партнера по контракту иметь право критически рассмотреть планировки, посетить стройплощадку и быть заинтересованными в получении информации о достигнутых результатах. И покупатель, и партнер по контракту заинтересованы в обеспечении гарантий, что проект сооружается в соответствии с согласованными спецификациями. Однако это право не следует рассматривать как их право санкционировать процесс; если они настаивают на таком праве относительно некоторых аспектов строительства проекта или его дизайна, то проектная компания не должна подвергаться штрафам, в случае если в дальнейшем выяснится, что были допущены ошибки в решениях, которые они (покупатель и партнер) одобрили.
Точно так же покупатель или партнер по контракту не должен нести обязательств по другим проектным контрактам, за исключением тех, которые имеют непосредственное отношение к проектному соглашению.
Точно такие же принципы применяются и к договоренностям по финансированию, при которых покупатель или партнер по контракту прежде всего должны побеспокоиться о гарантиях, что существует приемлемый план финансирования, который гарантирует завершение проекта. Возможно, понадобится проконтролировать некоторые аспекты финансирования (например, увеличение долгового бремени, которое может подвергнуть опасности жизнеспособность финансирования (см. § 5.9.1)).
Риски, связанные с проектным соглашением, которые несет покупатель или партнер по контракту, рассматриваются в § 7.8.8.
§ 5.5. Компенсация дополнительных расходов
Помимо индексации (см. § 5.1.6), единый платеж и платежи за поддержание эксплуатационной готовности могут также быть скорректированы по проектному соглашению, чтобы компенсировать дополнительные расходы проектной компании в определенных пределах, или компенсация платежей может быть осуществлена как отдельный платеж вместо изменения единого платежа или платежей за поддержание эксплуатационной готовности.
§ 5.5.1. Нарушение обязательств со стороны покупателя или государственного партнера по контракту
Если покупатель или государственный партнер по контракту имеет обязательства, например обеспечить доступ к стройплощадке, и не выполняет их и проектная компания несет потери в доходах или незапланированные расходы вследствие задержки, могут быть предусмотрены компенсационные выплаты.
§ 5.5.2. Внесение изменений в спецификации
Процедура внесения изменений в спецификации (например, переоснащение электростанции с нефти на газ) или принципы эксплуатации проекта могут быть согласованы с покупателем или партнером по контракту, и дополнительные расходы, связанные с этим процессом, компенсируются. Может быть также урезана спецификация проекта, а следовательно, и его стоимость.
Если при внесении изменений в спецификации будут возникать дополнительные капитальные издержки и очевидно, что они не были учтены в первоначальном плане финансирования, то стандартный подход для решения таких проблем требует, чтобы проектная компания привлекла дополнительное финансирование и откорректировала тариф соответствующим образом, но если дополнительное финансирование не может быть привлечено или покупатель или партнер по контракту не удовлетворен результатом такой корректировки тарифа, то расходы оплачиваются напрямую покупателем или партнером по контракту.
Проектной компании необходимо удостовериться, что она имеет соответствующее право вносить изменения в спецификации ЕРС-контракта.
Если внесенные изменения оказывают воздействие на операционную прибыль проектной компании или ее расходы, то это должно быть учтено при пересмотре тарифа.
В случае когда внесение изменений в проект требует капитальных расходов после того, как проект запущен в коммерческую эксплуатацию, покупатель или партнер по контракту могут иметь право потребовать, чтобы проектная компания прошла через процедуру аукциона, чтобы получить право выполнить эту работу; финансирование в этом случае компенсируется, как описано выше.
§ 5.5.3. Изменения в законодательной среде
Изменения в законодательной среде могут создать предпосылки для ситуации, в которой проектной компании понадобится дополнительный капитал или увеличение операционных расходов, все эти издержки могут быть скомпенсированы за счет покупателя или партнера по контракту (см. § 9.6).
§ 5.5.4. Скрытые недостатки
В некоторых проектах покупатель или партнер по контракту могут передать стройплощадку проекта или другие проектные активы (например, существующую электростанцию, транспортную систему или дорогу) проектной компании. Обычно покупатель или партнер по контракту обязывает проектную компанию выполнить необходимую процедуру due diligence и затем принять риск любых латентных (скрытых) недостатков в переданных активах или других непредвиденных расходов (таких как непредвиденные грунтовые условия на стройплощадке). Это может быть неприемлемым в ситуациях, когда состояние активов оценить затруднительно (например, шахта с подземной выработкой рядом с производственной площадкой, скрытые дефекты зданий, мосты или туннели); в таких случаях проектная компания может согласиться в определенных пределах принять риск непредвиденных расходов (или потери выручки из-за задержек), но впоследствии предполагает передать связанные с ними издержки по проектному соглашению.
§ 5.6. Форс-мажорные обстоятельства
К форс-мажорным обстоятельствам относят события, которые могут оказать воздействие на способность одного из участников соглашения выполнять условия своего контракта, но это произошло не вследствие его ошибки, а по причине обоснованной невозможности предсказать такое событие. В принципе, результаты форс-мажорных обстоятельств заключаются в следующем.
• Сторона, подвергшаяся форс-мажорным обстоятельствам, не должна быть подвергнута штрафу за невыполнение своих обязательств в результате этих событий.
• Если продукция или услуга не были поставлены в результате событий форс-мажора покупатель или государственный партнер по контракту не осуществляет платежей за это.
• Сторона, подвергшаяся форс-мажорным обстоятельствам, несет обязательства по денежным платежам в рамках контракта.
• Если форс-мажорные обстоятельства создали условия, при которых невозможно дальнейшее продолжение контракта, то он расторгается.
Договорные условия, которые регулируют взаимоотношения сторон при форс-мажорных обстоятельствах, присутствуют в большинстве проектных контрактов, и согласованность между статьями различных проектных контрактов в этом контексте очень важна (см. § 7.11).
Форс-мажорные обстоятельства могут быть разделены на два больших класса.
• Природные форс-мажорные обстоятельства (также известные как проявления божественной воли) – например, пожар, взрыв, потоп, экстремальные погодные условия и т. п.
• Политические форс-мажорные обстоятельства – например, война, терроризм, гражданское неповиновение (также известные как «политическое насилие») (см. § 9.5).
Точный перечень форс-мажорных обстоятельств, как правило, детально обсуждается при проведении переговоров по различным проектным контрактам. Также к форс-мажорным обстоятельствам можно добавить следующие события:
• непредвиденные грунтовые условия в период строительства;
• задержка в получении разрешений или лицензий;
• саботаж;
• блокада или эмбарго;
• национальная забастовка;
• забастовки на заводах поставщиков.
Спонсоры, естественно, предпочитают по возможности классифицировать события такого рода как события, по которым выплачивается компенсация (см. § 5.5), оставляя понятие «форс-мажорные обстоятельства» в качестве «запасной позиции» при переговорах.
Форс-мажорные обстоятельства могут оказывать временное воздействие на проект, мешая его плановому завершению или препятствуя его эксплуатации на согласованных уровнях производительности, или постоянное воздействие, которое приводит к невозможности завершить проект или эксплуатировать его.
Как будет отмечено далее, абсолютное большинство событий из перечня, представленного выше, как правило, можно отнести к категории временных событий, и, когда повреждение восстановлено или затруднение в процессе строительства или эксплуатации устранено, проект должен быть в состоянии развиваться далее.
Временные форс-мажорные обстоятельства, которые ведут к срыву сроков завершения строительства проекта, также известны как события (relief events), приводящие к освобождению проектной компании от обязательств выплачивать штраф за срыв сроков завершения строительства (но, очевидно, не будет и выплат по единому платежу и платежам за эксплуатационную готовность проекта). Сроки действия проектного соглашения могут быть увеличены на время, которое было потеряно вследствие временных форс-мажорных обстоятельств.
Если временные форс-мажорные обстоятельства воздействуют на эксплуатацию проекта, то обычно это означает, что проектная компания теряет свои платежи, компенсирующие затраты, направленные на поддержание эксплуатационной готовности. Однако покупатель продукции или государственный партнер по контракту может согласиться, что политические форс-мажорные обстоятельства нельзя отнести к рискам, которые несет проектная компания, следовательно, любая задержка или неспособность эксплуатировать проект по причинам, связанным с этими обстоятельствами, игнорируется, и платежи за поддержание эксплуатационной готовности осуществляются, по крайней мере до уровня, необходимого, чтобы покрыть обслуживание долга и операционные расходы.
Временные форс-мажорные обстоятельства, оказывающие влияние на покупателя или государственного партнера по контракту (например, в передающей сети покупателя напряжение снижается), не снимают с него обязательств выплачивать единый платеж или платеж за поддержание эксплуатационной готовности, так как проект действительно готов, даже если его эксплуатация и невозможна.
Потеря прибыли или увеличение капитальных издержек вследствие временных форс-мажорных обстоятельств, как правило, компенсируется страховкой (см. § 6.6), но обычно это вопрос, в котором проектной компании необходимо разбираться, принимая во внимание соответствующие положения проектного соглашения.
Если форс-мажорные обстоятельства приводят к ситуации, когда невозможно завершить или эксплуатировать проект, то далее процесс регулируется статьями о прекращении действия соглашения, которые рассматриваются в § 5.8.3.
