Э. Р. Йескомб
Принципы проектного финансирования
§ 5.1.6. Индексация тарифа
Как правило, различные элементы тарифа индексируются (например, возросшие со временем на фоне официальных общепринятых экономических индексов).
Платежи по затратам, направленным на поддержание эксплуатационной готовности, рассматриваются следующим образом.
• Фиксированные операционные расходы: индексируются соответствующим образом относительно индекса потребительских цен (consumer price index – CPI) для той страны, где соответствующие расходы произведены, или в ограниченных пределах, возможно, с учетом действительных расходов (например, страхование).
• Обслуживание долга: как правило, не индексируется.
• Доходность собственного капитала: может быть проиндексирована относительно индекса потребительских цен.
Если фиксированные операционные расходы осуществляются в иностранной валюте, или если собственный капитал или заимствование предоставлялись в иностранной валюте, то расчеты тарифа могут производиться в той же валюте в отношении этих составляющих. В таких случаях обычно платежи продолжают осуществляться в местной валюте, но с индексацией относительно коэффициента обмена для соответствующей иностранной валюты (см. § 8.3.1).
Если цена электроэнергии рассчитывается на основе реальных расходов топлива, то нет необходимости в дальнейшей ее индексации. В некоторых случаях цена электроэнергии может основываться на официальных индексах для стоимости соответствующего топлива; в этом случае проектная компания принимает на себя риск, сумеет ли она договориться о поставках топлива по такой же цене.
Могут возникнуть проблемы при выборе времени индексации, так как экономические индексы часто публикуются со значительной задержкой и, следовательно, может потребоваться ретроспективное регулирование платежей по тарифу, чтобы учесть эти индексы. В случае проведения корректировки в связи с курсом обмена валюты может возникнуть необходимость учесть разницу в курсе обмена на дату расчета и представления ежемесячного тарифа и на фактическую дату, когда осуществляется платеж.
Далее в § 5.5 обсуждаются другие корректировки, которые могут быть выполнены при расчете тарифа.
§ 5.1.7. Штрафы
Тариф, который представлен выше, оплачивается покупателем электроэнергии только в случае, когда электростанция, построенная проектной компанией, вырабатывает электроэнергию в точном соответствии со статьями соглашения о поставке электроэнергии. Если это не так, то с проектной компании взыскивается штраф, сумма которого может быть вычтена из тарифных платежей, осуществляемых покупателем электроэнергии, или выплачивается ему отдельной суммой.
Эти штрафы являются заранее оцененными убытками, которые составляют согласованный уровень потерь для покупателя электроэнергии и, следовательно, являются единственными потерями, которые компенсируются. (В этом смысле употребление термина «штраф» вводит в заблуждение, поскольку контрактные штрафы не рассчитываются с целью компенсировать реальные потери; как правило, они вообще не могут быть скомпенсированы в большинстве юридических систем – см. § 6.1.8.)
Как правило, штраф взыскивается в следующих случаях.
Ввод в эксплуатацию с опозданием. Покупатель электроэнергии должен учитывать, что проектная компания имеет весомые стимулы, чтобы вовремя ввести в эксплуатацию предприятие, вне зависимости от того, будут ли предусмотрены штрафы или нет: возможности проектной компании при наличии высокого финансового рычага в течение длительного периода времени откладывать ввод в эксплуатацию ограниченны, потому что потери выручки при такой задержке значительны (очевидно, что тарифные платежи не будут поступать, пока сооружение проекта не закончится). Если покупатель электроэнергии не страдает из-за задержки ввода в эксплуатацию, то штраф проектной компании не назначается из-за отсутствия юридических оснований к такому платежу, но прибавляется к расходам по проекту, поскольку покупатель электроэнергии будет, по возможности, передавать этот дополнительный риск на ЕРС-подрядчика, который учтет его в проектной цене и сроках.
Однако, если предприятие вводят в эксплуатацию позже согласованной даты и, как результат такого развития событий, покупатель электроэнергии предполагает сгенерировать или купить электроэнергию в другом, более дорогом месте, проектную компанию могут обязать выплатить штраф (форс-мажор рассматривается в § 5.6), отражающий эти потери, с учетом соответствующего коэффициента за каждый день задержки. Проектная компания, безусловно, будет стараться удостовериться, что этот штраф отражен в заранее оцененных убытках в соответствии с ЕРС-контрактом (см. § 6.1.8) и что существует предельный уровень для РРА-штрафов, который также отражен в соответствующих статьях ЕРС-контракта.
Чтобы избежать длительного периода неопределенности относительно того, запустят или нет проект в эксплуатацию, обычно назначают окончательную дату ввода в эксплуатацию (как и в случае с ЕРС-контрактом), и если на эту дату проект не будет введен, то покупатель электроэнергии имеет право завершить РРА.
Если покупатель электроэнергии также является владельцем распределительной сети, он должен обязательно обеспечить, чтобы подсоединение сети к предприятию было проведено. Если подключение не осуществлено, а сооружение предприятия завершено, но нет возможности протестировать запуск из-за отсутствия подсоединения сети, то такая ситуация не может служить поводом для назначения штрафов за ввод в эксплуатацию с опозданием, и покупатель электроэнергии обязан начать частично выплачивать эксплуатационные расходы согласно тарифу.
В качестве бонуса за более ранний ввод в эксплуатацию проектной компании может быть выплачена премия, если такой более ранний ввод в эксплуатацию принесет дополнительные выгоды покупателю электроэнергии.
Сниженный выход продукции на первоначальном этапе. Если предприятие предполагает иметь выход продукции в объеме х МВт, а после ввода в эксплуатацию фактическая производительность составляет (х − у) МВт, выплачивается штраф в виде единовременной суммы, или же уменьшают платежи, компенсирующие затраты, направленные на поддержание эксплуатационной готовности, чтобы учесть фактические показатели. Опять же, этот штраф следует учесть в заранее оцененных убытках в соответствии с ЕРС-контрактом.
Высокий удельный расход тепла на первоначальном этапе. Если при проведении эксплуатационного теста предприятие потребляет больше топлива, чем расчетная величина, для производства определенного количества электричества, то эту проблему при расчете цены за электроэнергию можно устранить двумя способами: или проигнорировать разницу в фактическом значении тепловой мощности, или скорректировать принятые допущения по потреблению топлива и заплатить штраф в качестве компенсации покупателю электроэнергии на начальном этапе. И в том и в другом случае заранее оцененные убытки в соответствии с ЕРС-контрактом должны покрывать расходы по дополнительному потреблению топлива или штраф, выплаченный на первоначальном этапе.
Низкая пригодность к эксплуатации. Если заводу необходимо, к примеру, генерировать 100 МВт электроэнергии в течение 90 % времени в году (то есть 329 дней в году), это означает, что он обязан сгенерировать 32 900 МВт в году. Следовательно, если завод не способен произвести этот итоговый уровень или из-за того, что он технически не готов к такой производительности, или потому, что выходные характеристики электроэнергии ниже, чем ранее согласованный уровень, то проектная компания обязана уплатить штраф (или уменьшаются платежи по затратам, направленным на поддержание эксплуатационной готовности).
При определении первоначальных требований по работоспособности и объему выпускаемой продукции работоспособность принимается при штатном техническом обслуживании и согласованном уровне непредвиденных (аварийных) отключений в расчетном периоде, с которым завод будет работоспособен каждый год, и для такого показателя естественного снижения объема продукции, которое происходит в периоды между проведением крупных остановок для технического обслуживания. Эти допущения превращаются в детализированные критерии готовности завода к эксплуатации и заранее согласованный производственный график, который обычно составляют по годам, но при необходимости уточняют для более коротких периодов. Штрафы могут быть увеличены в периоды наибольшей востребованности электроэнергии (например, в зимнее ночное время на севере страны), и точно так же проектная компания обязана гарантировать штатное техобслуживание в периоды низкого спроса на электроэнергию.
В определенных случаях возможно переложить эти штрафы на подрядчика по эксплуатации и техническому обслуживанию (см. § 6.2.4).
Покупатель электроэнергии может потребовать гарантий выплаты штрафа путем предоставления банковских гарантий, которые очень часто предоставляются заимодавцами как часть общего пакета документов по финансированию проекта.
Также проектной компании может быть выплачена премия, если завод способен к эксплуатации на более высоком, чем согласованный, уровне или он генерирует электроэнергию в большем объеме, чем было согласовано.
§ 5.2. Концессионное соглашение
Концессионное соглашение – это контракт между юридическим лицом государственного сектора и проектной компанией, на основании которого сооружается проект, чтобы поставлять услугу (это более распространенный случай, чем продукция, которую, как правило, поставляют на основании контракта покупателя) для юридического лица государственного сектора или напрямую общественности. Концессионное соглашение – это традиционное название для контрактов этого типа, но сейчас распространены и другие названия, например соглашение на обслуживание (service agreement) или проектное соглашение (project agreement). Совершенно очевидно, что концессионное соглашение имеет много общего с контрактом на покупку продукции, который мы уже рассмотрели.
Юридическое лицо государственного сектора, с которым заключено концессионное соглашение, может представлять федеральное или региональное правительство, муниципалитет или государственное агентство, государственную компанию или специализированное юридическое лицо, созданное государством, чтобы выдавать концессию. (Не существует общепринятого определения для юридического лица государственного сектора; в дальнейшем в тексте он будет именоваться государственным партнером по контракту.)
Контракт на сооружение проекта, который после своего сооружения будет поставлять услугу, схожий с концессионным соглашением, также может быть подписан и с партнером из частного сектора, хотя это более редкий случай. В случае заключения такого контракта участники придерживаются тех же самых принципов, на каких строится соглашение с партнером государственного сектора, которые рассматриваются здесь.
Примеры контрактных соглашений включают контракты на строительство и эксплуатацию таких объектов, как:
• платная автодорога, мост или туннель, за пользование которыми платит общественность;
• дорога, мост или туннель, при пользовании которыми общественность не платит, но государственный партнер по контракту производит платежи (известные как shadow tolls (скрытая пошлина)) за общественное пользование этими объектами;
• транспортная система (например, железная дорога или метро), за пользование которыми платит общественность;
• транспортная система (или часть такой системы, например поезда или система оповещения), где платежи за готовность системы к эксплуатации чаще осуществляются системным оператором государственного сектора (в качестве государственного партнера по контракту), чем общественностью;
• система водоснабжения и канализации, где платежи выполняются муниципалитетом или конечным пользователем;
• порты и аэропорты, где, как правило, платежи осуществляются или авиакомпаниями, или судоходными компаниями;
• государственные здания, такие как школы, больницы, тюрьмы или государственные учреждения, где платежи за их функционирование осуществляются государственным партнером по контракту.
Такие соглашения типичны для ВООТ/ВОТ/ВТО-проектов, иногда они также могут использоваться в ВОО-проекте. Такое сотрудничество представителей государственного и частного сектора (public-private partnerships – PPPs) в настоящее время представляет наиболее быстро растущую область применения проектного финансирования.
Следует отметить, что сотрудничество представителей государственного и частного сектора не обязательно привлекает проектное финансирование.
• Типичная форма сотрудничества представителей государственного и частного сектора заключается в следующем примере: земля принадлежит государству; в этом участке с построенной на нем, к примеру, школой заинтересован частный девелопер, который хотел бы построить, скажем, офисный блок на этой земле; в качестве платы за использование этого участка земли он также строит и новую школу на части этого участка земли, а на другой части строит свой офисный блок. Финансирование проекта (например, строительство офиса и школы) не предполагает для государственного сектора каких-либо долгосрочных обязательств на основе концессионного соглашения, и гарантией для заимодавцев служит стоимость офисного блока (теперь им владеет частный сектор). Следовательно, это финансирование под гарантию актива (см. § 1.4), а не проектное финансирование.
• Сотрудничество представителей государственного и частного сектора может не предполагать крупных и долгосрочных капиталозатрат, если оно имеет отношение только к частному сектору, принимающему на себя обязательство по оказанию услуги – например, такой как уборка улицы, – которую раньше осуществлял государственный сектор (см. § 1.3).
Согласно перечню, представленному выше, концессионные соглашения могут быть разделены на два класса.
«Контракты на обслуживание» (Service contracts). Проектная компания сооружает проект, чтобы поставлять услугу, за которую платит государственный партнер по контракту, – в таких случаях риск, связанный с использованием этого проекта, перекладывается на государственного партнера по контракту, точно так же как риск распределения перекладывается на покупателя электроэнергии в РРА-проекте. (Возможно, ошибочно рассматривать такие случаи как контракты на обслуживание, так как здесь контракт в основном базируется на платежах (они направлены на финансирование процесса реализации проекта), осуществляемых государственным партнером по контракту – например, система водоснабжения, – несмотря на то что проект обязан поставлять услугу, до тех пор пока поступают платежи.)
Контракт с правом сбора пошлины (Toll contracts). Проектная компания сооружает проект, чтобы поставлять услугу, за которую платит пользователь из частного сектора; следовательно, выручка проекта целиком зависит от объемов его использования (это классический тип концессионного соглашения). Платная автодорога, мост или туннель, система общественного транспорта (где проектная компания получает справедливую выручку) или порт либо аэропорт (где прибыль определяется использованием этих объектов судоходными компаниями или авиакомпаниями) – все относятся к этой категории, так же как и мобильная телефония или система кабельного телевидения. Альтернативой может служить проектная компания, оплачиваемая государственным партнером по контракту в зависимости от объемов использования проекта общественностью: это случай реализации проектов по типу shadow toll (скрытой пошлины), в которых, опять же, риск, связанный с объемом использования проекта, перекладывается на проектную компанию.
Существуют также комбинированные формы контрактов, где плата за услуги взимаемая с общественности, может быть недостаточной для поддержания проекта, и правительство обеспечивает фиксированную субсидию или гарантирует минимальный уровень выручки (в таких случаях аукционы за право реализовать проект привлекают претендентов, которые рассчитывают, какой уровень государственных субсидий или поддержки необходим им, чтобы взяться за осуществление проекта.)
§ 5.2.1. Контракты на обслуживание
Концессионное соглашение, на основании которого поставляется услуга партнеру по контракту, по своей структуре очень похоже на контракт покупателя продукции, вырабатываемой на предприятии с непрерывным циклом работы, например таким, как РРА, который мы рассмотрели ранее.
Платежи для обеспечения технической готовности предприятия в целом (unitary charges – единые платежи), осуществляемые с целью поддержать готовность проекта к функционированию (то есть способным предоставлять услугу), в отличие от проектов, связанных с предприятиями непрерывного цикла, рассчитываются общей суммой; разделение на платежи по затратам, направленным на поддержание эксплуатационной готовности, и переменные платежи (variable charge) (см. § 5.1.5) здесь, как правило, не подходит. Однако единый платеж имеет составные части, которые покрывают фиксированные расходы (сюда входит обслуживание долга и выплаты дохода по собственному капиталу) и обеспечение услуги.
Единый платеж корректируется с учетом периодов, когда проект не готов к эксплуатации с соответствующими требованиями к результату своей деятельности, и при этом выплачиваются штрафы, если услуги не соответствуют требуемому стандарту. Единый платеж индексируется относительно уровня инфляции или других индексов (см. § 5.1.6).
Главная проблема, которая возникает при составлении контракта на обслуживание, отлична от уже рассмотренных проблем, связанных с РРА-проектом, и касается формулирования понятий «работоспособность» или «обслуживание».
Работоспособность электростанции достаточно легко измеряется ее способностью генерировать согласованный уровень электроэнергии, который соответствует условиям покупателя электроэнергии; работоспособность и обслуживание в этом случае – это равноценные понятия, и платежи по затратам, направленным на поддержание эксплуатационной готовности, легко рассчитываются с учетом такого понимания. В контракте на обслуживание определение работоспособности и обслуживания – это более сложные понятия, специфические для рассматриваемого проекта.
Работоспособность относительно легко измерить в случаях, когда предоставляется специализированное оборудование или услуга (например, транспортная система, или система контроля за трафиком самолетов, или тренировочный имитатор полетных действий), но значительно сложнее это сделать для зданий общественного назначения, например таких, как тюрьмы, больницы, или школы, или группа зданий, которые образуют жилой комплекс.
Если часть здания или предприятия может быть еще пригодной и работоспособной для частичного решения поставленных задач или часть здания или предприятия более важна, чем остальные помещения, то расчет соответствующей доли потери работоспособности для таких объектов – это комплексный процесс (и он специфичен для каждого проекта).
Следовательно, чтобы определить достигнутый процент работоспособности здания или другого предприятия, необходимо согласовать вес таких факторов, как:
• здание не является укрытием от ветра и дождя;
• часть здания или предприятия непригодна к использованию (сюда стоит отнести не только физическую пригодность внутреннего пространства, но и относительную важность каждой части здания или предприятия);
• отсутствие центрального отопления, света, воды или других коммунальных удобств;
• отсутствие ключевого оборудования, связи или инфраструктуры для информационных технологий;
• отказ в обеспечении другим специализированным компонентом, необходимым для поддержания работоспособного состояния здания или предприятия;
• относительная важность различных частей здания или предприятия.
В добавление к основным требованиям по работоспособности также может быть необходимым и определенное качество обслуживания (то есть системы производства).
К услугам, которые предполагают наличие системы производства, можно отнести следующие: поставки одноразового инструментария для госпиталей, поставку питания в тюрьмы, уборку или обеспечение безопасности в зданиях общественного назначения. Опять же, измерение эффективности обслуживания в этих случаях может оказаться очень комплексным процессом с обязательным очень подробным определением производственных стандартов. Если производственная компания не обеспечивает соответствующий уровень обслуживания, то выплачиваются штрафы или вычитается определенная часть суммы единого платежа. Эти штрафы взимаются с целью заставить проектную компанию и ее инвесторов улучшить производительность, но, как правило, не допускается уменьшение единого платежа до уровня, при котором проектная компания будет не в состоянии покрыть свои расходы, связанные с производственным циклом и обслуживанием долга. Однако серьезные и постоянно повторяющиеся нарушения условий производственного процесса (например, компания на протяжении нескольких лет подвергалась систематическим штрафам на достаточно крупные суммы) могут послужить основанием для прекращения действия концессионного соглашения (см. § 5.8.1).
Так же как и в случае с тарифом на основании контракта на покупку в РРА-проекте, структура контракта на обслуживание оставляет определенные риски у проектной компании.
Перерасход средств проекта. Если расходы на строительство проекта превышают ожидаемый уровень расходов, то следствием этого будет увеличение суммы заимствования и финансирования в собственный капитал проекта, но это увеличение не учитывается при расчете единого платежа.
Пригодность. В случае если проект не способен функционировать так, чтобы обеспечить определенный необходимый уровень услуг на протяжении длительного периода времени, выручка падает (или выплачиваются штрафы) (см. § 5.1.7).
Текущие расходы. Если расходы, связанные с функционированием или техническим обслуживанием, выше, чем проектный показатель, то эта ситуация обычно не приводит к изменениям в сумме единого платежа.
Однако следует отметить: в случае когда осуществляется гибкое (soft) обслуживание, например такое, как управление зданием, осуществляемое внешними подрядчиками для проектной компании (которые точно так же могут быть еще и спонсорами проекта), процесс сравнения этих затрат относительно рыночных показателей (бенчмаркинг) или прямое рыночное сравнение конкурентных предложений может осуществляться на постоянной основе (скажем, один раз в пять лет).
По мере того как после проведения рыночного сравнения выясняется, что рыночные затраты выше или ниже первоначально согласованного уровня затрат, единый платеж корректируется соответствующим образом. Этот механизм может быть использован, чтобы:
• оказать защиту проектной компании при неожиданно большой разнице в производственных расходах вследствие причин, которые не были полностью предсказуемы в момент подписания контракта;
• предоставить гарантию для пользователя из государственного сектора, что за предоставляемые услуги платится справедливая рыночная ставка;
• обеспечить гибкость заказанных услуг, что позволит провести повторную оценку этих услуг с учетом текущих рыночных расходов.
Возможно проведение подобной процедуры в ситуациях, когда в будущем необходимо оплатить капитальные издержки и проектная компания (или ее заимодавцы) не готова зафиксировать (или профинансировать) эти расходы намного раньше, чем в этом возникнет необходимость. Но маловероятно, что эта процедура подойдет для учета эксплуатационных расходов в отношении долгосрочных активов, поскольку она способствует краткосрочному взгляду на обслуживание таких активов.
Естественно, для реализации таких процедур либо должны быть доступны адекватные данные для проведения бенчмаркинга (чего может и не быть), либо другие компании на рынке должны быть готовы предложить цену даже при том, что существующее руководство а) находится в привилегированном положении и б) может стремиться навязать передачу риска, который несвойствен сути их бизнеса (un due risk), или другие тягостные статьи договора своим субподрядчикам. (Также очевидно, что стоимость рассматриваемых услуг должна быть определена отдельно в первоначальном контракте на обслуживание.)
Наконец, заимодавцы не склонны рассматривать сценарии развития событий, которые могут привести к уменьшению выручки на основании контракта на обслуживание до такого уровня, что обслуживание долга будет подвергнуто опасности.
