В. Д. Сорокин
Избранные труды

§ 2. Структура советского административного процесса

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, т. е. тех видах административных производств, которые в главных и основных чертах могли бы охватить важнейшие группы индивидуально-конкретных дел, обусловлен самим характером этого вида процессуальной деятельности, охватывающей значительно более широкий крут общественных отношений по сравнению с уголовным и гражданским процессами. Исследование структуры административного процесса имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно самым непосредственным образом связано с проблемой кодификации административно-процессуальных норм, не только могущих составить общую часть административно-процессуального кодекса, но и норм, которые регулируют порядок разрешения отдельных категорий индивидуально-конкретных дел. Решение этой проблемы позволит определить пределы особенной части административно-процессуального кодекса, закрепить специфику административно-процессуального регулирования всех видов производства.

В 1963 г. в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева указывала на следующие виды производств, регулируемых административно-процессуальными нормами:

а) производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий, по делам изобретений и открытий, при приеме в высшие учебные заведения, по жилищно-бытовым делам и др.);

б) производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц;

в) производство по делам о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности;

г) производство по некоторым трудовым спорам;

д) производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии;

е) производство по налоговым делам;

ж) производство в нотариальных органах;

з) производство в органах опеки и попечительства;

и) производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел.

Особый вид составляет производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы по поводу прав и законных интересов этих организаций^[119].

С нашей точки зрения, в данной классификации есть ряд положений, заслуживающих поддержки. Так, следует признать оправданным разделение на самостоятельные виды производства по жалобам и производства по заявлениям граждан о реализации принадлежащих им прав. (Здесь попутно отметим, что граждане подают заявления и в связи с реализацией ими возложенных на них обязанностей.) Эта мысль представляется плодотворной, поскольку она создает возможности для более четкого определения особенностей каждого вида процессуальной деятельности.

Есть достаточные основания и для того, чтобы выделить в отдельный вид производства порядок привлечения к материальной, дисциплинарной и административной ответственности с тем, однако, дополнением, что этот вид производства должен включать в себя и порядок применения не только мер административной ответственности, но и мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.

Вместе с тем классификация Н. Г. Салищевой содержит, с нашей точки зрения, и неприемлемые положения. Прежде всего не соблюден принцип единства критерия этой классификации. В одном случае вид производства выделяется в зависимости от органа, его осуществляющего, например, производство в нотариальных органах, в органах опеки и попечительства. Остается неясным, почему выделяются только эти два вида производства. Ведь, руководствуясь этим критерием, можно было бы выделить производство по административным делам в органах загса, скажем, по делам об изменении гражданами фамилий и имен, и вообще столько производств, сколько существует видов исполнительно-распорядительных органов.

В то же время некоторые виды производства Н. Г. Салищева определяет уже в соответствии с содержанием рассматриваемых дел, например, производство по налоговым делам, производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, и т. д.

Отсутствие единого подхода к определению критерия видов административных производств, таким образом, не позволяет с достаточной определенностью охватить их крут.

По мнению А. Т. Гнетова, производство по делам об административных нарушениях есть не что иное, как административный процесс в узком смысле^[120]. Более определенно автор высказался о структуре административного процесса в широком смысле. В это понятие он вкладывает следующие виды производств: производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления; производство по осуществлению взаимоотношений между государственными органами; производство, связанное с отношениями между гражданами и государственными органами, общественными организациями^[121].

Проблема структуры советского административного процесса представляется весьма сложной, прежде всего в силу неразработанности вопросов административного процесса и административно-процессуального права. В известной мере такое отставание можно объяснить особенностями развития той или иной отрасли права, обусловленными потребностями развития общества в целом. В свое время на это обстоятельство обратил внимание профессор Карлова университета в Праге д-р Иосиф Туречек. Он писал, что «в развитии чехословацкого народно-демократического административного права процессуальное право оказывалось позади материального права. Это вполне понятно. После февральской победы нашего народа в ускоренном порядке должно было быть создано прежде всего материальное административное право, которое в конце концов вынудило всеобщую и новую регулировку и неуголовного административного права»^[122].

Аналогичная картина наблюдалась и в нашей стране с той, быть может заметной, разницей, что становление административно-процессуального права, за исключением некоторых его институтов, затянулось. Виды административного производства, в частности порядок применения мер административного взыскания, особенно за последние годы получили заметное развитие^[123].

Другая трудность заключается в самом объеме административного процесса, который охватывает все сферы управленческой деятельности Советского государства, весьма различные и многие категории индивидуально-конкретных дел.

Поскольку административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления, постольку необходимо отыскать наиболее подходящий критерий, который позволил бы сгруппировать однородные дела, составляющие предмет соответствующего вида административного производства.

Таким критерием может служить характер индивидуально-конкретных дел в сфере управления. При этом под характером мы понимаем свойства, общие для данной группы дел.

Взять к примеру дела по рассмотрению жалоб граждан органами государственного управления. Для всех жалоб, независимо от их содержания, общим является сам характер обращения, именуемого жалобой и порождающего определенные процессуальные последствия. Подобным образом и другие категории дел обладают общими характерными свойствами.

С этой точки зрения советский административный процесс составляет совокупность следующих видов производств:

а) производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия, названные виды производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из видов производств как о составной части общего понятия административного процесса.

Все шесть видов административного производства осуществляются в сфере советского государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительными и распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые категории индивидуально-конкретных дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации.

Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются нормами, относящимися к определенной разновидности юридических правил, а именно к административно-процессуальным нормам.

Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

Обратимся к характеристике наиболее важных черт каждого вида административного производства, имея в виду, что подробный анализ их свойств, особенностей, стадий и так далее составляет предмет специального исследования.

1. Производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления. Оно является несколько необычной составной частью такого юридического понятия, как процесс. Будучи выражением определенных сторон советской управленческой деятельности, административный процесс не может быть, подобно гражданскому и уголовному процессам, сведен только к правоприменительным функциям, а должен определенным образом отразить и элемент правотворчества, свойственный советскому государственному управлению в целом.

Возникает вопрос, можно ли совместить в административном процессе такие, казалось бы, различные понятия, как разрешение индивидуально-конкретных дел и правотворчество. По нашему мнению, ответ должен быть утвердительным. Все дело в том, что правотворчество в сфере государственного управления есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то исполнительными и распорядительными органами государственной власти. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, проходящий при своем принятии установленную законом процедуру, состоящую из ряда стадий^[124], независимо от того, какой принимается акт, нормативный или индивидуальный. Вместе с тем принятие нормативного акта вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они возникают не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного исполнителя как такового нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт, например между подразделениями, готовившими проект, и руководителем, возглавляющим данный орган, отношения по согласованию проекта принимаемого нормативного акта, отношения кворума и т. д.

Субъектами данного вида административного производства являются исполнительные и распорядительные органы, имеющие право принимать нормативные акты управления. В ряде случаев нормативные акты издаются совместно государственными и общественными органами. Например, в Собрании постановлений Правительства СССР за 1966 г. опубликовано 16 совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и 9 постановлений, принятых Советом Министров СССР совместно с ВЦСПС.

Особенность этого административного производства состоит еще и в том, что его результат – нормативный акт – в случае несоответствия закону, по общему правилу, подлежит не обжалованию, а опротестованию, отмене вышестоящими органами государства.

2. Производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Представляется, что есть достаточные основания для выделения этого производства в самостоятельный вид, хотя на практике прием и рассмотрение заявлений объединены с приемом и рассмотрением жалоб трудящихся.

Так, по справке общего отдела исполкома Ленгорсовета явствует, что в аппарат исполнительного комитета в 1966 г. поступило 41 323 жалобы и заявления. Из них по вопросам предоставления жилой площади, принятия на учет, расселения и т. д. – 26 252; по вопросам нового жилищного строительства и архитектурно-планировочного управления – 1508; по вопросам назначения пенсий и ВТЭК – 2280; по вопросам транспорта и телефонизации – 1806; по вопросам коммунального и бытового обслуживания – 521; по вопросам здравоохранения и торговли – 1248; по вопросам народного образования, определения детей в детские учреждения – 796; по вопросам прописки в Ленинграде – 2495; по вопросам награждения и трудовым конфликтам – 1505.

Между тем имеются существенные различия, влекущие процессуальные особенности рассмотрения жалоб и заявлений.

Поэтому прав В. И. Ремнев, указывающий на необходимость различать эти разновидности обращений. Под заявлением он понимает обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации^[125].

Производство по рассмотрению заявлений граждан характеризуется также и тем, что охватывает практически все области управленческой деятельности Советского государства. Это обусловлено широким кругом прав, которым обладают граждане в сфере управления.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Таким фактом, порождающим административно-процессуальное правоотношение, является заявление гражданина, поданное в соответствующий орган, например в отдел социального обеспечения по поводу назначения пенсии и т. д.

Основанием для заявления может быть и реализация обязанностей граждан. Как известно, закон предусматривает ситуации, при наступлении которых гражданин обязан обратиться в соответствующий орган. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о паспортах, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 г., граждане СССР в возрасте 16 лет и старше, проживающие в определенных местностях, обязаны иметь паспорта.

Этот вид административного производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает весьма существенное значение в современных условиях. Хозяйственная реформа «обязательно предполагает изменение взаимоотношений предприятия с вышестоящими органами хозяйственного управления. Последние формируют и утверждают планы-задания предприятиям по производству продукции, выполняя тем самым свою основную административную функцию. Но дальше их взаимоотношения с предприятиями должны основываться преимущественно на экономических методах. Это означает, что после утверждения плана любые изменения в него должны вноситься лишь с обоюдного согласия, с учетом интересов предприятия»^[126]. По нашему мнению, процедура достижения обоюдного согласия должна получить четкое урегулирование при помощи административно-процессуальных правил, что станет гарантией соблюдения прав предприятий в их взаимоотношениях с вышестоящими органами хозяйственного управления.

3. Производство по жалобам и спорам в сфере советского государственного управления. Внешне этот вид производства имеет некоторые черты сходства с производством по заявлениям граждан. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы и заявления суть обращения граждан к компетентным органам государственного управления. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой и заявлением, существенно отличны.

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина либо другого лица. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановить нарушенное право. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»^[127].

Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, закон категорически запрещает пересылку жалоб на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых она принесена^[128].

Немаловажное значение имеет и такая процессуальная особенность, как установление точных сроков для государственных органов различного масштаба по рассмотрению жалоб граждан. Процессуальной особенностью административного производства по жалобам следует признать также требование закона о привлечении к строгой ответственности лиц, не выполняющих решений, принимаемых по жалобам, а также виновных в волоките и невнимательном отношении к жалобам и жалобщикам.

Составной частью этого вида производства являются рассмотрение и разрешение споров в сфере советского государственного управления. Можно сказать, что рассмотрение жалоб и разрешение споров – действия в своей сущности однотипные, поскольку жалобы есть не что иное, как разновидность споров.

Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен определенный процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража^[129].

Возбуждение дела в арбитраже происходит в целях защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса и является не только правом хозяйственной организации, но и ее обязанностью перед государством, так как в ее управление государство передало определенную часть социалистической собственности и тем самым возложило обязанность охранять социалистическую собственность от всяких посягательств. Поэтому вышестоящая организация должна организовать контроль за правильной деятельностью своих подчиненных хозяйственных организаций таким образом, чтобы они сами надлежащим образом использовали защиту арбитражем их прав и интересов, проявляли инициативу, руководствуясь принципом хозяйственного расчета^[130].

4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Как самостоятельный вид это административное производство не укладывается в обычные представления о процессе, поскольку оно отражает организационные начала в деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Известно, что функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения ряда вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная. А этих качеств можно добиться только при помощи юридических правил, конкретнее – административно-процессуальных норм.

Такие нормы регулируют, например, порядок решения вопросов об образовании какого-либо исполнительного и распорядительного органа, т. е. вопросов, касающихся системы аппарата управления в целом. Действующее законодательство предоставляет определенным органам управления такое право. Так, согласно п. «е» ст. 68 Конституции СССР Совет Министров СССР имеет право образовывать в случае необходимости специальные комитеты и главные управления по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства.

На основании ст. 20 Общего положения о министерствах СССР Министерство СССР создает, реорганизует и ликвидирует предприятия, организации и учреждения союзного подчинения в пределах установленного ему плана по труду (бюджетных ассигнований).

Решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений принимаются союзно-республиканским Министерством СССР после предварительного рассмотрения в необходимых случаях этих вопросов с Советами Министров соответствующих республик^[131].

Производство по организационным делам в аппарате государственного управления охватывает также вопросы образования различных структурных подразделений в соответствующих органах, вопросы, связанные с правовыми аспектами организации контроля, проверки исполнения и т. д.

Данный вид административного производства характеризуется главным образом тем, что применяется внутри аппарата управления либо отдельного исполнительного и распорядительного органа и связан с решением вопросов непосредственной практической деятельности данного аппарата. В этом плане названный вид административного производства представляет собой процессуальный порядок реализации принципа демократического централизма в государственном управлении, предназначенного для установления рациональных взаимоотношений между центром и местами. Значительная, если не большая, часть отношений между органами государственного управления по вертикали регулируется нормами административного права, как материального, так и процессуального.

5. Производство по делам о поощрениях. В сфере советского государственного управления оно является специфическим видом производства, присущим исключительно административному процессу. Существование этого вида производства непосредственно обусловлено той ролью, которую в Советском государстве играет метод убеждения. Составной частью его является широкий круг разнообразных мер поощрения, применяемых исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

Административно-процессуальное регулирование здесь имеет большое значение для эффективного применения самых различных средств из арсенала метода убеждения, объективного решения возникающих при этом, подчас весьма сложных, вопросов. В ряде случаев порядок их решения установлен действующим законодательством. Так, 17 февраля 1967 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об утверждении Положения о Ленинских и Государственных премиях СССР и о Комитетах по Ленинским и Государственным премиям СССР при Совете Министров СССР»^[132].

Положение содержит административно-процессуальные нормы, определяющие основания, по которым может быть произведено выдвижение тех или иных работ на соискание премии, кому предоставлено право выдвижения, сроки, в течение которых может быть произведено выдвижение, порядок предварительного публичного обсуждения выдвинутых работ, условия технического оформления работ и др. Кроме того, административно-процессуальные нормы, содержащиеся в данном Положении, регулируют деятельность специальных органов – комитетов при Совете Министров СССР по присуждению Ленинских и Государственных премий.

Акты, регулирующие порядок применения некоторых видов поощрений, действуют и в союзных республиках. Например, 16 февраля 1965 г. Совет Министров РСФСР утвердил Положение о Государственных премиях РСФСР^[133].

Субъектами административного производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления могут быть как граждане, так и различные предприятия, учреждения и организации.

6. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Этот вид производства разработан в литературе более основательно, чему в немалой степени способствовало принятие в последние годы ряда специальных нормативных актов, регулирующих порядок применения административных взысканий^[134]. Это создало предпосылки для активизации соответствующих научных исследований, следствием чего явилось издание ряда монографических работ по вопросам административной ответственности^[135].

В производстве по делам о применении мер принуждения в сфере советского государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применения мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке, а также применение иных мер административного принуждения, помимо административных взысканий.

Субъектами данного вида административного производства выступают, прежде всего и главным образом, граждане. Вместе с тем характерную особенность составляет то, что в установленных законом случаях в этом производстве участвуют не только органы управления, но и другие органы, например, народные суды, народные судьи и т. д.^[136] Таковы, с нашей точки зрения, важнейшие особенности всех видов производств, составляющих в своей совокупности советский административный процесс. Нетрудно заметить, что его структура отличается не только сложностью, но и известным своеобразием по сравнению со структурой гражданского и уголовного процессов.