В. Д. Сорокин
Избранные труды
Нам представляется этот процесс несколько иначе. Система общественного управления возникает не наряду, а внутри системы государственного управления. Общественное управление рождается в недрах государственного управления как необходимый процесс развития государственности в современный период коммунистического строительства. Думается, более прав Ю. А. Тихомиров, считающий, что формы общественного управления созревают и развиваются именно в ткани государственного управления[40].
Г. И. Петров выступает за единое определение советского государственного и общественного управления. Он пишет: «Советское государственное и общественное управление есть одна из форм деятельности Советского государства и общественных организаций, состоящая в практическом осуществлении под руководством КПСС, на основе и во исполнение советских законов функции строящего коммунизм Советского общенародного государства путем убеждения как основного метода их деятельности, а также путем применения мер принуждения к нарушителям норм советского права и правил социалистического общежития»[41].
В рамках этого определения автор предлагает различать государственное управление и общественное, раздельно формулировать их определения с учетом коренной общности и особенностей, отличающих их друг от друга.
Приведенная конструкция не может быть признана бесспорной. Прежде всего нельзя согласиться с представлением о том, что общественное управление есть одна из форм деятельности общественных организаций. По-видимому, еще нет достаточных оснований проводить аналогию здесь с государственным управлением как формой деятельности государства. Известно, что аппарат, выполняющий управленческую деятельность, есть часть государственного аппарата. Что же касается общественных организаций, участвующих в управленческой деятельности, то вряд ли можно представить их как некую часть общественного аппарата, выполняющего кроме управления еще ряд форм деятельности. Во всяком случае такой взгляд нуждается в специальном обосновании.
Кроме того, предложенное общее определение государственного и общественного управления требует, как говорит об этом сам автор, еще двух самостоятельных определений. Наличие, таким образом, трех определений вряд ли можно признать целесообразным.
Более правильным нам представляется иной путь. Признав общественное управление внутренней составной частью государственного управления, можно сформулировать определение государственного управления как осуществляемую под руководством КПСС организационно-властную деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также организационно-нормотворческую деятельность общественных организаций и их органов, состоящую в практическом осуществлении на основе и во исполнение законов функций государства, обеспечении оперативного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
§ 2. Структура управленческой деятельности советского государства
За последние годы возрос интерес к проблемам совершенствования управленческой деятельности, организации процесса управления в целом, а также в отдельных отраслях народного хозяйства[42].
Это обусловлено практическими потребностями коммунистического строительства, необходимостью обеспечить квалифицированное и эффективное руководство десятками миллионов людей, занятых на многочисленных предприятиях, в учреждениях, и т. д.
Совершенствование управленческой деятельности неразрывно связано с проблемами организации и функционирования самого управленческого аппарата, состоящего из весьма разветвленной системы органов. Первостепенное значение приобретает и задача укрепления взаимоотношений между органами управления, прежде всего в области экономики, как это было подчеркнуто в решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.
В. И. Ленин придавал исключительно большое значение правильной организации управленческого аппарата, подчеркивал необходимость систематического его улучшения. В многочисленных трудах В. И. Ленина содержатся указания об основных принципах, методах, формах и стиле работы советских учреждений.
Деятельность аппарата советского государственного управления сложна и многообразна. Управленческим трудом в народном хозяйстве СССР занята многомиллионная армия трудящихся.
Объем работ по управлению непрерывно возрастает с увеличением производства, усложнением и развитием его внутренних связей, причем по некоторым подсчетам быстрее, чем само общественное производство. Растет количество данных, которые надо получить, проанализировать, проконтролировать и передать в различные звенья управления. Увеличивается и хозяйственная документация, содержащая информацию, необходимую для управления[43]. Совершенствование всех сторон управленческой деятельности приобретает общесоциальную значимость, становится необходимым условием развития нашего общества. Поэтому Программа Коммунистической партии Советского Союза рассматривает улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля над его деятельностью, привлечение всех граждан к участию в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством как главное направление развития социалистической государственности в период строительства коммунизма.
Однако проблемы организации управления, повышения его эффективности до сих пор еще не заняли должного места в науке советского административного права[44]. Об этом свидетельствует тот факт, что среди значительного количества работ наших административистов за послевоенный период было очень мало трудов, посвященных вопросам практической организации управления, его функциям, а также формам и видам, т. е. по сути дела самому механизму, структуре управленческой деятельности. Пожалуй, единственным специальным исследованием в этой области была докторская диссертация И. И. Евтихиева, защищенная в 1948 г. Отсутствует единый подход к классификации элементов управления, их определению. В применяемые термины подчас вкладывается неодинаковый смысл, различное содержание, что, естественно, не способствует решению проблемы в целом. Поэтому обратимся к краткому анализу высказанных в литературе взглядов.
По мнению С. С. Студеникина, деятельность органов государственного управления складывается из нескольких элементов, имеющих самостоятельное значение: материально-технические операции, имущественная деятельность на основе гражданско-правовых норм и исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в формах планирования, учета, контроля, надзора, расстановки кадров, правильного построения аппарата, установления тех или иных обязанностей, запрещения или разрешения тех или иных действий, организации производственных процессов и т. п[45].
Эта позиция вызывает возражения. Нельзя прежде всего согласиться с явным преувеличением такого элемента управления, как материально-технические действия. Они составляют лишь часть управленческой деятельности, причем не правовую часть. Далее, нет оснований считать материально-технические действия существующими отдельно от исполнительно-распорядительной деятельности по той причине, что первое есть составная часть второго. Материально-технические операции – вид управленческой исполнительно-распорядительной деятельности, хотя, строго говоря, они не принадлежат только управлению.
Неточны, на наш взгляд, и рассуждения автора о формах исполнительно-распорядительной деятельности. Совершенно неправомерно им опущена такая правовая форма, как акты управления. В то же время многое из того, что С. С. Студеникин перечислил, не может быть отнесено к формам управленческой деятельности. Даже если допустить, что планирование, учет, контроль и так далее относятся к формам управленческой деятельности (хотя мы считаем их функциями управления), то правильное построение аппарата никак не может считаться формой, ибо это есть не что иное, как задача соответствующих органов и компетентных должностных лиц. Кроме того, названные С. С. Студеникиным формы применяются и в управлении, и в деятельности других государственных органов и, следовательно, не обладают управленческой спецификой[46].
Иного взгляда придерживался И. Н. Ананов. Он предлагал классифицировать исполнительно-распорядительную деятельность с точки зрения: характера этой деятельности; тех субъектов (юридических и физических лиц), на регулирование поведения которых она направлена; материальных объектов (государственная, кооперативная и личная собственность), с которыми в отдельных случаях эта деятельность связана[47].
По характеру исполнительно-распорядительной деятельности автор различал: а) «организацию», которая охватывает деятельность, связанную с образованием, реорганизацией или ликвидацией учреждений, предприятий, госорганов, установлением или изменением их структуры, штата, укомплектованием или обновлением персонала, наделением материальными средствами, установлением должностных окладов, утверждением положений и уставов; б) руководство, которое связано с направлением работы уже организованных аппаратов государства, с утверждением планов их работ, с мерами обеспечения выполнения этих планов, с мерами проверки исполнения.
С точки зрения субъектов И. Н. Ананов различал три вида исполнительно-распорядительной деятельности: а) деятельность в отношении нижестоящих звеньев; б) деятельность в отношении неподчиненных звеньев (учреждений и организаций, входящих в системы других ведомств); в) внутризвенную деятельность исполнительно-распорядительного органа (например, директора завода в отношении рабочих и служащих завода).
Наконец, по материальным объектам приложения исполнительно-распорядительной деятельности автор выделял: а) управление, осуществляемое госорганами в отношении государственной собственности; б) государственное руководство, учет и контроль, осуществляемые госорганами в отношении колхозно-кооперативной собственности; в) государственное регулирование, учет и контроль в отношении личной собственности отдельных граждан-владельцев, осуществляемые госорганами[48].
В предложенной И. Н. Анановым конструкции вызывает сомнение прежде всего правомерность разделения таких понятий, как управление, организация, руководство. Мы считаем эти понятия взаимопроникающими друг в друга. Управление несет в себе черты организационной деятельности и в то же время представляет собой руководство. В. И. Ленин рассматривал управление и организацию как явления однопорядковые: «Для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать»[49].
На связь между управлением и организацией указывал и М. И. Калинин: «У нас управлять, – говорил он, – значит организовывать десятки миллионов трудящихся»[50].
Управление – это организующая деятельность, главная задача исполнительно-распорядительных органов. С другой стороны, организация тесно связана с руководством как определенным проявлением организующей деятельности[51].
И. Н. Ананов связывал понятие руководства с функционированием уже организованного аппарата. В этом случае может возникнуть представление, что на определенном этапе управленческой работы организация выполнила свои задачи и уступила место руководству. И организация и руководство осуществляются одновременно как единый процесс управления. Можно сказать, что организация – эта такая деятельность, которая осуществляется и по вертикали и по горизонтали, тогда как руководство преимущественно связано со взаимодействием между вертикально расположенными звеньями.
Что касается понятий «управление» и «руководство», то действующее законодательство использует их для характеристики отличных друг от друга процессов, хотя и не всегда последовательно. Так, Конституция СССР 1936 г. применительно к системе исполнительно-распорядительных органов использует термин «руководство» в нескольких аспектах: Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (п. «г» ст. 68); министры СССР руководят отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР (ст. 72). Законодатель при этом исходит из того, что в процессе руководства решаются общие задачи, которые охватывают либо определенное направление работы, либо какую-то отрасль управления. Термину же «управление» Конституция придает значение непосредственного воздействия. В ст. 76 Конституции дается представление о соотношении указанных понятий: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР».
Что же касается общесоюзных министерств, то Конституция СССР не дает достаточно четкого определения характера их деятельности. На основании ст. 75 общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Спрашивается, управляет ли чем-либо общесоюзное министерство? Несомненно, управляет, хотя в Конституции об этом и не говорится. Союзно-республиканское министерство СССР, управляя предприятиями, указанными в списке, действует в этой части точно так же, как и общесоюзное министерство. Причем масштабы непосредственного управления в общесоюзном министерстве значительно шире, чем в министерстве союзно-республиканском[52].
Таким образом, управление и руководство – понятия, различающиеся главным образом по своему объему и направленности. Управление охватывает более широкую сферу отношений, нежели руководство. С нашей точки зрения, управление охватывает также и отношение человека, например, к техническим средствам – машинам и механизмам, тогда как руководство характеризуется лишь взаимоотношениями между людьми, т. е. социальными свойствами. Кроме того, руководство в процессе исполнительно-распорядительной деятельности преимущественно связано с распорядительством в широком смысле, тогда как среди элементов управления есть и исполнительство.
Характеристика управленческой деятельности с точки зрения субъектов тоже имеет, на наш взгляд, уязвимые места. Во-первых, здесь больше оснований говорить не о видах управления, а об объеме управленческой деятельности. Во-вторых, деятельность в отношении нижестоящих звеньев и внутризвенная деятельность – это по сути одно и то же. Например, деятельность директора в отношении рабочих и служащих данного предприятия есть не что иное, как деятельность в отношении нижестоящих звеньев.
Мы не разделяем точку зрения И. Н. Ананова и в отношении способов (приемов) исполнительной и распорядительной деятельности. Подбор и расстановка кадров, инструктирование и так далее, с нашей точки зрения, относятся к функциям управленческой деятельности. При этом мы учитываем, что названные функции могут осуществляться и другими органами государства, а не только исполнительно-распорядительными. Но если для органов государственного управления эти функции составляют главное содержание работы, то для других органов они выполняются в связи с иными основными задачами.
По мнению Ц. А. Ямпольской, «формы исполнительной и распорядительной деятельности не исчерпываются только юридическими актами управления»[53]. С этим следует согласиться. Действительно, акты управления представляют собой лишь одно из проявлений управленческой деятельности.
Ц. А. Ямпольская считает, что руководство (автор ставит знак равенства между понятиями исполнительной и распорядительной деятельности и руководства) осуществляется в многочисленных и разнообразных организационных формах. Это – непосредственное инструктирование работников подчиненного аппарата, созыв совещаний по обмену опытом, обследования и проверки, использование периодической печати в целях улучшения руководства нижестоящими звеньями аппарата управления. Ц. А. Ямпольская пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность со стороны своего содержания должна быть определена как подзаконная организующая деятельность Советского социалистического государства, направленная на построение коммунистического общества и осуществление связанных с этим задач. С точки зрения форм, в которых она протекает, это – осуществление руководства, учета, контроля и проверки исполнения».
Нетрудно увидеть, что в понятие формы исполнительно-распорядительной деятельности вкладывается различный смысл. Вряд ли правомерно рассматривать в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, скажем, осуществление руководства, контроль и проверку исполнения. Известно, что контроль – это неотъемлемая составная часть руководства, которое без элементов контроля перестает быть таковым. Кроме того, мы не разделяем взгляда, согласно которому контроль рассматривается в качестве формы управленческой деятельности[54]. Планирование, подбор и расстановку кадров, контроль и проверку исполнения, по нашему мнению, необходимо отнести к функциям управления.
И. И. Евтихиев различает виды и формы управленческой деятельности. К видам он относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов административной деятельностью нижестоящих органов управления; б) непосредственное оперативное управление, осуществляемое отдельными органами управления и должностными лицами; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) сотрудничество органов управления с общественными организациями; д) деятельность органов управления по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав, а также законных интересов общественных организаций трудящихся.
И. И. Евтихиев считает, что виды административной деятельности по существу указывают на основные направления руководства в области хозяйственного и культурно-политического строительства, на основные методы организующей деятельности органов советского государственного управления[55]. Таким образом, автор не проводит различия между видами административной деятельности, основными направлениями руководства и методами организационной работы органов советского государственного управления. Думается, что некоторые из указанных видов административной деятельности правильнее было бы рассматривать как задачи соответствующих органов управления, например деятельность по удовлетворению запросов и нужд советских граждан и т. д.
К основным формам, в которых выполняются органами управления или отдельными должностными лицами действия, связанные с процессом управления, И. И. Евтихиев относит: а) материально-технические операции; б) организационные мероприятия; в) гражданско-правовые сделки; г) меры непосредственного принуждения; д) акты советского государственного управления.
Действительно, органы советского государственного управления выполняют все перечисленные здесь действия. Однако, по нашему мнению, не все они могут быть представлены в качестве форм исполнительно-распорядительной деятельности. Нельзя согласиться, например, с отнесением гражданско-правовых сделок к формам управленческой деятельности. Заключая договоры, органы государственного управления выступают в качестве субъектов имущественных прав, т. е. стороной гражданско-правового отношения, регулируемого нормами гражданского права. «Естественно, что такая деятельность органов управления не может быть признана исполнительной и распорядительной»[56].
Е. Старосьцяк указывает на следующие формы управленческой деятельности: 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационной деятельности; 5) совершение материально-технических действий[57].
По нашему мнению, позиция Е. Старосьцяка в наибольшей степени соответствует реальному положению вещей. Однако некоторые из названных форм управленческой деятельности вызывают возражения. Во-первых, издание административных актов не соответствует в полной мере содержанию данного вида деятельности, поскольку это только одно из средств, способов применения права. Другим средством являются действия, не подпадающие под понятие административного акта. Поэтому мы считаем целесообразным именовать данный вид деятельности применением права. Во-вторых, как уже говорилось, заключение договоров нельзя относить к формам или видам управленческой деятельности.
Важнейшими функциями государственного управления И. Н. Пахомов считает научно-методическое руководство и совершенствование самого аппарата управления. Научно-методическое руководство состоит в планировании (организационном и производственно-техническом), в организации учета и отчетности, разработке научно обоснованных норм труда, заработной платы и распределения, в обобщении опыта работы, в создании моделей и стандартов управления социальными и экономическими процессами, расширении научной основы управленческой деятельности и т. п.
Функция совершенствования самого аппарата управления, по мнению И. Н. Пахомова, состоит: в подборе и расстановке кадров, организации проверки директив вышестоящих органов и своих собственных решений, правильном разграничении управленческих функций между отдельными звеньями внутри самого аппарата управления; организации трудящихся масс на выполнение задач, стоящих перед органами государственного управления; распоряжении материальными и денежными средствами; инструктировании и проведении совещаний и других мероприятий по повышению уровня деловых и политических качеств работников государственного аппарата и структуры управления. «Указанные функции государственного управления, – пишет И. Н. Пахомов, – выражаются как в издании юридических актов, так и в форме организационно-технических мероприятий»[58].
Нам представляется недостаточно обоснованной предлагаемая классификация функций управления. Трудно, например, согласиться с тем, что планирование составляет один из элементов лишь научно-методического руководства и не имеет отношения к совершенствованию управленческого аппарата. Между тем известно, что планирование численности административно-управленческого аппарата непосредственно направлено на улучшение структуры соответствующих государственных органов и всего управленческого аппарата в целом. С другой стороны, подбор и расстановка кадров, организация проверки исполнения, организация трудящихся масс и другие действия входят составной частью в содержание руководства во всех звеньях аппарата управления.
Говоря лишь о двух формах, в которых проявляются функции государственного управления, И. Н. Пахомов не учитывает существования и ряда других форм, связанных, например, с осуществлением материально-технических операций, применением права.
Две формы управленческой деятельности называет и В. И. Попова. Она пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность органов государства осуществляется в форме издания актов и в форме организационной работы, состоящей в осуществлении учета, планирования и непосредственного руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, в организации и проверке исполнения законов и основанных на законе иных правовых актов, в подборе, расстановке и обучении кадров, в проверке их деятельности и в применении в необходимых случаях мер убеждения, поощрения и принуждения»[59].
М. И. Еропкин предлагает различать формы и виды исполнительно-распорядительной деятельности, а также наряду с этим и формы административной деятельности[60]. Основными формами исполнительно-распорядительной деятельности являются: организация и практическое осуществление планирования, учета, контроля, подбора и расстановки кадров, проведение в жизнь законов и других правовых актов, непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями, издание в необходимых случаях и в пределах предоставленных полномочий актов управления.
С этим согласиться нельзя. Планирование, учет, контроль, подбор кадров и т. п. – это есть процесс руководства. Если это так, то что же вкладывается в содержание такой формы, как «непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями». Как и всякое руководство, оно имеет в своем составе те же самые элементы, которые автор перечислил как самостоятельные формы управленческой деятельности. Кроме того, проведение в жизнь законов и других правовых актов – это не форма исполнительно-распорядительной деятельности, а непосредственная задача органов государственного управления. Единственно, что может быть признано формой исполнительно-распорядительной деятельности, так это издание актов управления. Следовательно, то, что автор именует формами, на самом деле является либо функциями управления, либо его задачами.
К видам исполнительно-распорядительной деятельности М. И. Еропкин относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов деятельностью подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций; б) непосредственное оперативное управление деятельностью подчиненных предприятий и учреждений; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) координацию работы государственных и общественных организаций.
Помимо уже рассмотренных форм исполнительно-распорядительной деятельности, М. И. Еропкин признает самостоятельное существование форм административной деятельности. Сюда он включает:
а) материально-технические операции (осуществление учета, статистики, обобщение материалов, инструктирование и т. п.); б) проведение организационных мероприятий (совещания, обмен опытом работы и др.); в) издание актов советского государственного управления; г) применение мер административного воздействия.
Существование самостоятельных форм исполнительно-распорядительной, а также административной деятельности нельзя признать убедительным, хотя бы потому, что одни и те же акты государственного управления без всяких видимых различий оказываются одновременно формой и административной, и исполнительно-распорядительной деятельности. И в том, и в другом случае в качестве формы фигурирует учет и т. д.
Таким образом, краткий анализ имеющихся в нашей административно-правовой литературе высказываний о структуре управленческой деятельности показывает, что единства взглядов по этим вопросам нет, больше того, нет и единообразия в оценке одних и тех же используемых понятий и терминов. Так, подбор и расстановку кадров С. С. Студеникин называл формой исполнительно-распорядительной деятельности, для И. Н. Ананова – это способ или прием управления, а для И. Н. Пахомова – одна из функций управления.
Задача, следовательно, состоит в том, чтобы унифицировать понятия, определить место и назначение каждого из названных здесь элементов управленческой деятельности нашего государства. Эта задача имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку ее решение позволит разработать и осуществить меры по улучшению организации государственного управления. С этим тесно связана проблема совершенствования всего процесса управления или административного процесса в широком смысле.
При классификации элементов советского государственного управления мы исходим из того, что эта деятельность сложная и многообразная, использующая в процессе своего осуществления правовые и неправовые средства, выполняемая органами, имеющими различное положение, свои конкретные задачи, определенное место в системе, связи с другими государственными и общественными органами, что эта деятельность осуществляется в различных видах и формах.
Любая классификация дает относительное представление о рассматриваемом понятии. Она способна охватить лишь самые главные стороны и черты данного явления. В основу классификации элементов управленческой деятельности необходимо, на наш взгляд, положить те из них, которые являются наиболее характерными и используются в работе по крайней мере большинства исполнительных и распорядительных органов. К таким элементам относятся функции, виды и формы советского государственного управления.
Термин «функция» означает выполнение, осуществление. В ряде случаев им обозначается действие, например выполнение определенным органом соответствующей деятельности. Этот термин широко применяется в различных отраслях науки, в том числе и в праве. Определение функции дает общая теория государства и права, причем она оперирует главным образом понятиями функции государства. Наиболее распространенным мнением представителей теории государства и права является взгляд на функции как на основные направления, главнейшие стороны деятельности данного государства, соответствующие его коренным задачам[61].
Несколько иначе определяется понятие функции в философской литературе – это внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Например, функции органов чувств, функции денег и т. д.[62]
Нам представляется, что применительно к советскому государственному управлению приведенные определения нуждаются в коррективах. В отличие от функций государства, которые выступают как элементы организационно-статического понятия, функции государственного управления необходимо рассматривать как элементы динамического понятия, каким является управленческая деятельность как таковая. Следовательно, едва ли можно считать функции государственного управления только в качестве его основных направлений. Взять, к примеру, такую функцию управления, как подбор и расстановка кадров. Это не направление управленческой деятельности, а ее внутренний элемент.
Нельзя также сказать, что функции управления есть внешнее проявление свойств какого-либо органа. Любой исполнительно-распорядительный орган в процессе деятельности осуществляет контроль, который составляет функцию, т. е. часть общей задачи управления, но никак не свойство этого органа.
Советская управленческая деятельность имеет вполне определенное содержание, заключающееся в практическом руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Отдельные, более или менее определенные части этого содержания и составляют, по нашему мнению, функции управленческой деятельности[63].
В зависимости от конкретных условий, потребностей обстановки и т. д. эти функции, во всяком случае некоторые из них, могут приобретать относительную самостоятельность, в силу чего возникает потребность в реализации их специальными звеньями или подразделениями управленческого аппарата либо отдельной системой органов, например народного контроля.
