В. Д. Сорокин
Избранные труды
К важнейшим функциям управления относятся, например, планирование и координация, контроль и проверка исполнения, подбор и расстановка кадров, учет и статистика, нормирование труда и заработной платы, обобщение и распространение передового опыта, организация социалистического соревнования и т. д. Названные функции осуществляются исполнительно-распорядительными органами в неодинаковом объеме, что зависит от места данного органа в системе, характера его компетенции, задач[64].
Нам представляется, что функции управленческой деятельности раскрывают основные элементы ее содержания, дают представление о важнейших внутренних частях этой деятельности, говорят о том, из чего складывается данная деятельность.
Любая функция управления нуждается в реализации. Основные пути этой реализации, как нам представляется, составляют виды управленческой деятельности, т. е. определенные процессы, в ходе которых обеспечивается выполнение названных функций. Следовательно, вид управленческой деятельности можно рассматривать как способ осуществления функций управления.
К видам управленческой деятельности Советского государства относятся:
1. Издание нормативных актов управления.
2. Применение права.
3. Оперативно-организационная работа.
4. Материально-технические действия.
По общему правилу, деятельность подавляющего большинства исполнительных и распорядительных органов государственной власти складывается из совокупности названных видов. Вместе с тем некоторые органы в силу особенностей своей компетенции выполняют не все, а лишь часть видов управленческой деятельности. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся не правомочны издавать нормативные акты управления. Административные комиссии выполняют неполную управленческую деятельность. Они лишены права нормотворчества. Кроме того, строго ограничена их деятельность по применению норм административного права. Они могут применять только определенные меры принуждения, но не вправе применять меры поощрения и т. д[65].
Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития[66].
Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.
Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР[67].
Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств[68].
Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.
Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения[69].
Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.
На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.
На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата[70].
Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.
1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.
Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.
Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.
Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении[73].
Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.
Так, 9 апреля 1964 г. постановлением Совета Министров СССР был утвержден перечень решений Правительства СССР, утративших силу в связи с передачей на решение союзных республик вопросов о приусадебных земельных участках рабочих и служащих, проживающих в сельской местности[75]. Среди отмененных актов немало распоряжений, например, от 18 февраля 1954 г., от 18 июня 1954 г. и др. Сам факт отмены этих актов, действовавших в течение ряда лет, свидетельствует об их нормативном характере[76].
Вместе с тем необходимо признать, что каждая форма акта тяготеет к определенной специфике. Если для постановлений Совета Министров, разрешающих важнейшие вопросы, характерна нормативность, то для распоряжений – преимущественно их индивидуальный характер, хотя, конечно, это не исключает индивидуальных постановлений и нормативных распоряжений.
Интересы коммунистического строительства, улучшения управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти настоятельно требуют четкой регламентации всего порядка принятия актов государственного управления. Мы полагаем, что в каждом Положении о том или ином органе государственного управления должен быть раздел, регулирующий порядок принятия им соответствующих актов. Кроме того, реализация норм, определяющих процесс правотворчества, должна быть обеспечена необходимыми правовыми и организационными средствами. При их отсутствии указания закона практически реализуются не всегда[77].
2. Применение правовых норм – важный вид советской управленческой деятельности. Это – один из способов реализации права вообще и административного в частности. Значение его состоит в практическом осуществлении действующих норм административного права, содержащихся в актах представительных и исполнительных и распорядительных органов государственной власти.
Применение норм советского административного права охватывает широкую сферу общественных отношений и ни в коем случае не может быть ограничено только применением мер принуждения к нарушителям правопорядка[78].
Под применением норм советского административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства, общественными организациями, а также должностными лицами[79]. Действительно, в подавляющем большинстве случаев применение административного права состоит именно в разрешении конкретных дел. Поэтому основной формой применения права следует признать административный акт. Но этим применение административно-правовых норм не исчерпывается. Во-первых, издание компетентными органами государственного управления нормативных актов есть в то же время применение нормы, которая устанавливает это правомочие. Во-вторых, в процессе применения норм административного права имеют значение действия управомоченных лиц, хотя они и не направлены на разрешение конкретного дела. Такие действия предусматриваются актами компетентных органов и составляют специальное правомочие данного субъекта. Например, Положение о добровольной народной дружине по охране общественного порядка, которое предоставляет дружинникам право доставлять в случае необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию, в ближайший сельский или поселковый Совет[80]. Реализация указания нормативного акта есть не что иное, как применение к нарушителю определенного способа воздействия. Однако при этом не преследуется цель разрешения данного дела. Вот почему применение административного права включает в себя не только разрешение индивидуально-конкретных дел, но и совершение таких действий управомоченным субъектом, в результате которых наступают правоотношения[81].
Применение административного права – вид юридической деятельности исполнительных и распорядительных органов. Оно имеет самое непосредственное отношение к проблеме укрепления социалистической законности. Это обстоятельство не всегда учитывается. В определении понятия социалистической законности в ряде случаев отмечают лишь необходимость надлежащего исполнения советских законов. «Социалистическая законность, – пишет М. Д. Шаргородский, – это конституционный принцип социалистического государства, заключающийся в том, что все органы государственной власти и государственного управления, все должностные лица, общественные организации и граждане в своей деятельности обязаны точно и неуклонно исполнять законы и основанные на них подзаконные акты»[82].
Исполнение и применение – это различные способы реализации права, поэтому для состояния законности имеет значение не только исполнение законов, но и их правильное применение.
3. Оперативно-организационная работа как вид управленческой деятельности отличается от двух ранее названных видов своим смешанным организационно-правовым составом. Если издание нормативных актов и применение административного права относятся к действиям юридическим, то оперативно-организационная работа – деятельность преимущественно не юридическая[83].
Этот вид управленческой деятельности имеет своим содержанием непосредственное практическое руководство работой соответствующего аппарата. Оперативно-организационная работа – это повседневное направление усилий людей, координация их деятельности.
Следует различать по крайней мере два направления такой работы. Одно имеет своей задачей организацию функционирования других, например, нижестоящих органов данной системы либо общественных организаций, а также советских граждан. Это – деятельность внешнего плана, выходящая за рамки аппарата данного исполнительного и распорядительного органа. Другое направление обращено внутрь аппарата. Оно связано с организацией работы отдельных его звеньев, внутренних подразделений, обеспечением надлежащего взаимодействия между ними и т. д.
Оперативно-организационная работа осуществляется в различных формах, в том числе и неправовых, поскольку Советское государство не ставит своей целью скрупулезное правовое регламентирование деятельности, которая в значительной степени предполагает развитие разумной инициативы и самостоятельности в рамках социалистической законности и практических задач данного органа государственного управления. К числу форм оперативно-организационной работы относится проведение разного рода совещаний, инструктирование, обмен опытом работы, организация исполнительства и другие, включая работу по обеспечению необходимых принципов делового сотрудничества в коллективе, внедрение ленинского стиля в работе и т. д.
4. К оперативно-организационной работе близко примыкают материально-технические операции. Это самостоятельный вид управленческой деятельности, представляющий интерес прежде всего для науки управления.
В систему материально-технических действий входят многочисленные и разнообразные операции, например, делопроизводство, справочно-информационная служба, хранение документации, счетоводство, обобщение материалов и другие подготовительные действия.
Для материально-технических действий специфично следующее:
а) они имеют вспомогательный характер, в значительной степени являются техническими;
б) как правило, эти действия не направлены на достижение юридического результата, хотя сами совершаются на правовой основе;
в) осуществляются уполномоченными лицами и регламентируются нормативными актами, составляя служебные обязанности соответствующих лиц[84].
Такова краткая характеристика сущности и структуры советской управленческой деятельности – исходного элемента системы «государственное управление – административный процесс – административно-процессуальное право».
Обращаясь к анализу административного процесса, в качестве вывода из сказанного необходимо отметить, что:
а) государственное управление – одна из форм деятельности Советского государства, охватывает весьма широкую сферу общественных отношений, отрасли которой заметно отличаются друг от друга по содержанию. Это, в свою очередь, отражается на содержании и особенностях административного процесса и административно-процессуального права, регулирующих определенную часть общественных отношений, складывающихся во всех управленческих отраслях;
б) структура государственного управления включает в себя четыре разновидности действий исполнительных и распорядительных органов государственной власти: издание нормативных актов, применение права (принятие индивидуальных актов), оперативно-организационная работа и материально-технические действия. Два первых вида имеют юридический характер, поскольку регулируются нормами административного права, как материального, так и процессуального. В общем плане эти два вида управленческой деятельности составляют основу административного процесса;
в) административный процесс также проявляется в организующей деятельности, так как посредством его достигаются организационные цели, свойственные государственному управлению в целом.
Глава II
Понятие и особенности советского административного процесса
§ 1. Понятие советского административного процесса
Советский административный процесс тесно связан с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административный процесс можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права (прежде всего, административного), т. е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Наличие связи между двумя явлениями отнюдь не означает признания их тождества. Административный процесс – понятие более узкое, чем государственное управление. Он регулируется специальными правилами – административно-процессуальными нормами. Следовательно, та часть управленческой деятельности, которая находится за пределами регулирующего воздействия административно-процессуальных норм, не может рассматриваться как административный процесс, хотя и относится к государственному управлению. Мы имеем в виду оперативно-организационную работу исполнительных и распорядительных органов и их материально-технические действия.
Признавая административный процесс как урегулированную специальными юридическими правилами часть управленческой деятельности, мы подходим к иному аспекту связи между элементами данной системы, а именно: между административным процессом и административно-процессуальным правом. Разумеется, эта связь не ограничивается взаимодействием лишь названных двух элементов. Она имеет значение для всей системы в целом.
Интересы исследования любого явления требуют единого подхода к используемым в научном обороте терминам. Это предварительное замечание оказывается нелишним потому, что в связи с возросшим вниманием со стороны ученых к проблемам административного процесса на страницах специальной юридической литературы все шире стала использоваться терминология, до недавнего времени применявшаяся главным образом лишь в работах по уголовному и гражданскому процессам.
Речь прежде всего идет о таких понятиях, как «процесс» и «производство». Потребность в точном определении содержания этих понятий возникает в связи с наметившейся в нашей административно-правовой литературе тенденцией к различной их оценке.
В Большой Советской Энциклопедии сказано: «Процесс (лат. processus – движение вперед, от procedo – продвигаюсь) – 1) последовательные изменения к-л предмета или явления, в котором выражаются определенные объективные закономерности (напр., П. развития растений); совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата (напр., производственный процесс);
2) в праве – а) разбор судебного дела; б) установленный законом порядок деятельности суда по разбирательству и разрешению уголовных и гражданских дел».
Итак, процесс – это регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач. Применительно к гражданскому и уголовному процессам можно сказать, что они составляют в полном объеме деятельность судебных органов.
Не случайно поэтому гражданский процесс часто отождествляют с гражданским судопроизводством, а уголовный процесс – с уголовным судопроизводством.
Однако процесс судопроизводства, в свою очередь, складывается из ряда последовательно осуществляемых действий, имеющих общий или специальный характер. При этом отдельные группы специальных действий, объединяемых единством их содержания и целенаправленности, образуют то, что в законодательстве и теории именуется «производством». Этот термин охватывает либо определенную категорию дел, либо процедуру деятельности соответствующего судебного органа, например кассационной инстанции.
Обратимся к закону. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР регулирует порядок рассмотрения в суде определенных категорий дел. Он устанавливает, что гражданский процесс (судопроизводство в целом) складывается из ряда производств, куда относятся: а) исковое производство (ст. 113–230); б) производство по делам, возникающим из административных правонарушений (ст. 231–244); в) дела особого производства (ст. 245–281); г) производство в кассационной инстанции (ст. 282–318); производство в надзорной инстанции (ст. 319–332); е) исполнительное производство (ст. 338–432).
Подобным образом обстоит дело и с уголовным процессом. Помимо общих положений Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит нормы, регулирующие: а) производство в суде первой инстанции (ст. 221–324); б) производство в кассационной инстанции (ст. 371–383); производство по делам несовершеннолетних (ст. 391–402), и др.
Отсюда вырисовывается и соотношение между указанными понятиями: процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса; процесс есть совокупность производств.
В административно-правовой литературе мы обнаруживаем уже совершенно иную трактовку интересующих нас понятий. Производство здесь рассматривается более широко, нежели процесс. «Административное производство, – пишет Н. Г. Салищева, – охватывает все стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания актов управления и заканчивая материально-техническими действиями (например, делопроизводство), и опосредствует применение норм административного права и норм некоторых других отраслей права»[85].
Административный процесс, по мнению автора, представляет собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. С точки зрения Н. Г. Салищевой, следует различать административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения.
Аналогичного взгляда придерживается и М. И. Пискотин. Он считает, что административный процесс есть там, где есть спор о праве административном. Если речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство[86].
О. М. Якуба рассматривает административный процесс как понятие более широкое. По ее мнению, он охватывает ту сторону исполнительной и распорядительной деятельности аппарата государственного управления, которая затрагивает права и обязанности конкретных субъектов административно-правовых отношений, иначе говоря, охватывает разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления. Административное производство представляет собой урегулированный законом последовательный процесс подготовки, рассмотрения, разрешения и реализации дел об административных правонарушениях органами государственного управления[87].
Другие авторы придерживаются противоположного взгляда на соотношение понятий «процесс» и «производство». Так, Л. Б. Гальперин, В. М. Горшенев, Ф. М. Рудинский исходят из того, что и административное производство и административный процесс представляют собой организационно-правовые формы применения материальных административно-правовых норм. Отсюда делается вывод, что административный процесс выступает в качестве одного из видов административного производства[88].
Мы не видим достаточных оснований для того, чтобы менять смысл известных понятий, заниматься их переоценкой, тем более, что в теории права они применительно к гражданскому и уголовному процессам сформировались значительно раньше и полностью отражают сущность обозначаемых ими явлений.
Поэтому, как нам представляется, в административном праве процесс должен рассматриваться как общее, а производство – как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается и практикой действующего законодательства. Например, Положение об административных комиссиях РСФСР содержит процессуальные правила, регулирующие порядок производства (а не процесса) по делам об административных нарушениях. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управления, то производство – это деятельность, связанная с разрешением узкой группы однородных вопросов или дел.
Для теории административного права проблематика процесса во всей ее полноте и взаимосвязи находится еще в стадии постановки. В нашей юридической литературе известна лишь одна специальная работа – монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», изданная в 1964 г. В ней предпринята первая попытка теоретически осмыслить и практически обобщить многие вопросы одной из совершенно неразработанных областей советской правовой науки.
Высказывания по отдельным вопросам административного процесса содержатся также в научных статьях ряда административистов[89].
Несмотря на неразработанность проблемы в целом, анализ имеющихся мнений позволяет выявить некоторые тенденции в решении вопросов процесса и, прежде всего, вопроса о понятии советского административного процесса. В известной мере этому способствовало обсуждение проблем административного процесса на заседаниях Ученого совета Института государства и права Академии наук СССР в 1962 г.
Среди ученых имеются два мнения по вопросу о понятии советского административного процесса.
Одни из них рассматривают административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Еще в 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс»[90].
Эту точку зрения разделяет Г. И. Петров, определяющий административный процесс как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства[91].
По мнению В. М. Манохина, административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм[92].
Подчеркивая необходимость разработки теории советского административного процесса в связи с назревшими вопросами упорядочения правового регулирования деятельности органов государственного управления, А. Е. Лунев отмечает, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов[93].
Разделяя в принципе эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности[94].
Против попыток свести административный процесс к процедуре применения мер взыскания высказывается и В. И. Попова. Она считает, что «административный процесс – более широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм. И если нормы материального административного права регулируют содержание исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, то нормы административно-процессуального права закрепляют процессуальные формы, порядок, способы и методы осуществления этой деятельности»[95].
Аналогичным образом решается вопрос об административном процессе и в законодательстве ряда социалистических стран. Например, Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики, утвержденный законом от 14 июня 1960 г., регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления (ст. 1). Конкретизируя это общее положение, ст. 2 указывает, что Кодекс регулирует производство в органах государственного управления и применяется к производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организациях, органах самоуправления, если эти органы призваны в силу закона к решению дел, указанных в ст. 1.
Кроме того, Кодекс регулирует производство в органах власти и государственного управления, а также в других государственных органах по делам жалоб и предложений (раздел IV).
Таким образом, Административно-процессуальный кодекс исходит из широкого круга индивидуальных дел, а также из многочисленного состава субъектов. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 17 Кодекса, определяющая территориальную подведомственность органа государственного управления в административном производстве.
Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса.
Другая группа ученых возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов. В. С. Тадевосян считает, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений[96].
По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия[97].
Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, – пишет Е. Старосьцяк, – хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме – в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения»[98].
