Вадим Залевский
Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России
Суд установил, что в бюджет 1999 г. расходы на погашение ГКО не включены, в связи с чем отсутствуют основания для взыскания заявленных истцами сумм133. В статье 1 Федерального закона от 22.02.1999 «О федеральном бюджете на 1999 год»134 устанавливался принцип реструктуризации государственного долга Российской Федерации с установлением иных погашение этих ценных бумаг денежными средствами в размере их номинальной стоимости.
По мнению суда, несмотря на невозможность исполнения обязательств государства по погашению ГКО в 1999 году, Российская Федерация в будущем не отказалась исполнять свои обязательства по данным ценным бумагам, что подтверждается положениями Федерального закона от 29 декабря 1998 года № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики», предусматривающими погашение вышеназванных обязательств путем зачисления средств на специальный инвестиционный счет, операции по которому приостановлены до окончания реструктуризации государственных ценных бумаг135.
В последнем постановлении по аналогичному делу арбитражный суд г. Москвы, отказывая в исковых требованиях ЗАО «Мего-Интермед» к Министерству финансов РФ, просто сослался на то, что владельцам ГКО и ОФЗ со сроком погашения до 3 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. предоставлена возможность участия в реструктуризации государственного долга по этим облигациям в форме направления средств долга на покупку государственных ценных бумаг136. О какой-либо возможности не согласиться с действиями государства-заемщика речь, таким образом, идти не может, альтернативы отсутствуют.
Правовую оценку действий государственных органов арбитражный суд дал в деле по иску ЗАО «Инвест Консалт» к Министерству финансов Российской Федерации о взыскании суммы долга137. В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации и статьей 15 Федерального конституционного закона от 17.12.97 «О Правительстве Российской Федерации» последнее принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, издавая в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Действуя в пределах своей компетенции, Правительство издало постановления, на которые сослался суд в решении, предусматривающие осуществление реструктуризации государственного долга по ГКО.
Анализируя арбитражную практику, нельзя не отметить, что постановления суда по искам о взыскании сумы долга по договору государственного займа основаны на постулируемом приоритете норм финансового права перед гражданским и, прежде всего, по одностороннему отказу от исполнения договора на первоначальных условиях. Вопрос о согласовании данного подхода с гражданско-правовой природой отношений, возникающих между публично- правовыми образованиями и юридическими лицами, остался открытым. Логика доказывания от подобной односторонности, бесспорно, упрощается, а противоречия, которые непременно появляются при рассмотрении действий Правительства через призму гражданского права, скрываются. Даже гипотетически ссылки на ГК были бы проблематичны.
Например, свои действия по отсрочке исполнения обязательств по государственному займу правительство непосредственно связывало с кризисом на мировых финансовых рынках, который существенно повлиял на доходную часть федерального бюджета, что требовало защиты «главных достижений экономической политики последних лет – стабильных цен и твердого рубля, а значит и уровня жизни народа»138. Квалифицировав данные события как существенное изменение обстоятельств, мы приходим к выводу о возможности изменить или расторгнуть договор государственного займа в порядке статьи 451 ГК РФ, что на практике представляется довольно затруднительным.
С другой стороны, в качестве обоснования отказа от исполнения договора государственного займа нельзя применить ни статью 416 ГК РФ о прекращении обязательства невозможностью исполнения, ни пункт 3 статьи 401 ГК РФ об обстоятельствах непреодолимой силы. Отсутствие денежных средств, как известно, не может быть отнесено к вышеуказанным обстоятельствам. Заявления Правительства Российской Федерации об отсутствии в бюджете средств на обслуживание внутреннего долга не выдерживают критики, поскольку государственный долг Российской Федерации обеспечивается всеми активами, находящимися в его распоряжении (на тот момент действовал пункт 2 статьи 1 Закона РФ «О государственном внутреннем долге»).
Утверждение, что Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» формально прав инвесторов, отказавшихся от новации, не нарушал, так как денежные средства предполагалось зачислять на счет инвестора в срок, предусмотренный первоначальным обязательством, а возможность ограничения законом прав владельца счета на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, предусмотрена статьей 858 ГК РФ139, также оспоримо, так как сам факт открытия «транзитных» или инвестиционных» счетов, первоначально обязательством не предусмотренных, является изменением порядка исполнения договора государственного займа.
Учитывая вышесказанное, любопытно развернуть ситуацию на 180 градусов и рассмотреть довольно показательную попытку держателя государственных ценных бумаг со своей стороны досрочно расторгнуть договор государственного займа. Общество с ограниченной ответственностью «Русатоммет» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о расторжении договора государственного займа по облигации внутреннего государственного валютного займа 4 серии и взыскании стоимости облигации к Правительству Российской Федерации в связи с существенными изменениями обстоятельств. Истец полагал, что, согласно пункту 2 статьи 811 ГК РФ, ненадлежащее исполнение обязательств по облигациям 3 серии предоставляет ему право требовать досрочного погашения облигаций 4 и 5 серий, и согласно статье 314 ГК РФ он вправе предъявить облигацию к погашению, так как ответчик фактически не способен исполнить обязательства по облигациям 3-й серии.
В удовлетворении исковых требований истцу было отказано на том основании, что материалами дела не подтверждено наличие обстоятельств, предусмотренных в качестве оснований для досрочного расторжения договора ст. 451 ГК РФ. Согласно разделу 4 Условий погашения облигаций, облигации 4 серии подлежат погашению в 2003 году. Суд апелляционной инстанции указал, что исковые требования противоречат пункту 2 статьи 811 и пункту 4 статьи 817 ГК РФ, поскольку срок погашения облигаций 4-го и 5-го траншей не наступил, в связи с чем, нормы пункта 9 Условий выпуска облигаций в отношении данных облигаций не действуют. Кроме того, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» не определен источник финансирования по погашению облигаций 4-го и 5-го траншей140.
Кассационная инстанция оставила в силе решение суда первой инстанции, указав, что истец приобрел облигацию после финансового кризиса, в связи, с чем в момент приобретения мог и должен был знать о последствиях кризиса, могущих отразиться на платежеспособности Правительства РФ. Обоснованным является довод суда об отсутствии в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год» денежных средств на погашение ОВГВЗ серии 4, поскольку срок погашения облигаций этой серии не наступил141. Таким образом, правомерно отказывая в иске на основании норм ГК РФ, арбитражный суд исходил уже из гражданско-правовой природы договора государственного займа.
Большие сомнения вызывает позиция арбитражного суда в вопросе о возможности зачета встречных требований по договору займа и ОВГВЗ 3-ей серии. Министерство финансов РФ обратилось с исками к ЗАО «Бонум-1» о взыскании суммы долга по договору займа142. Суд удовлетворил требования истца, не приняв во внимание доводы ответчика о том, что его обязательства перед истцом должны прекратиться зачетом в порядке статьи 410 Гражданского кодекса РФ в связи с передачей в пользу Министерства облигаций внутреннего государственного валютного займа 3-й серии на аналогичную сумму.
Судебные акты мотивированы тем, что правоотношения сторон являются не только общегражданскими, но и административными, что в данном случае следует применить статьи 162, 235 Бюджетного кодекса РФ, что ответчик не является получателем бюджетных средств и денежных средств на выплату долга по упомянутым облигациям для ответчика в бюджете не предусматривалось, что долг по облигациям для ответчика в бюджете не предусматривался, что долг по облигациям в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 г.» реструктуризирован, вследствие чего облигации подлежали обмену на облигации 1999 г. (статья 105 Бюджетного кодекса РФ).
Суд кассационной инстанции решил, что нет оснований считать наступившим срок исполнения обязательств по облигациям внутреннего государственного валютного займа третьей серии в связи с принятием Правительством РФ постановления от 29.11.1999 № 1306 «О новации облигаций внутреннего государственного валютного займа третьей серии», которым предусмотрен порядок обмена облигаций на облигации 1999 г. в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 г.», статьей 15 Федерального конституционного закона «О правительстве РФ» и статьей 114 Конституции РФ (мораторий).
С учетом положений статей 2 и 13 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.98 № 136-ФЗ, а также вышеназванных нормативных актов следует признать, что Российской Федерацией как особым субъектом гражданского права (статья 124 ГК РФ) установлена отсрочка исполнения обязательств по облигациям ВГВЗ третьей серии. Поэтому срок исполнения обязательств по этим облигациям на момент предъявления их к зачету нельзя признать наступившим, а согласно статье 410 ГК РФ обязательство прекращается полностью или частично зачетом встречного однородного требования, срок которого наступил либо срок которого не указан или определен моментом востребования. Кроме того, по мнению суда, встречное требование по облигациям ВГВЗ не соответствует признаку однородности, поскольку возврат суммы займа и уплата процентов по договору займа производятся в денежной форме, а погашение облигаций ВГВЗ третьей серии в денежной форме вышеуказанными актами не предусмотрено.
На наш взгляд, в рассматриваемом случае, государство, отказавшись надлежащим образом исполнить обязательство по договору государственного займа, но, потребовав от контрагента исполнения встречного обязательства по договору займа, злоупотребило своим правом. Срок и денежная форма погашения ОВГВЗ были определены соответствующими условиями. К моменту предъявления ОВГВЗ к зачету по договору займа срок их погашения наступил, согласия на новацию займодавец не давал. Отношения между сторонами в договоре займа, по определению, не могут быть административными. Следовательно, требования ст.410 ГК РФ о прекращении обязательства зачетом были соблюдены – на лицо встречные однородные требования, срок которых наступил. Для их зачета достаточно заявления одной стороны. Кроме того, аналогичные государственные обязательства в 2000 г. фактически принимались в уплату налогов143.
Приведенные постановления арбитражных судов, по сути, не дали ответа на вопрос, почему же государство, вступая в гражданско-правовые отношения, тем не менее, может при определенных обстоятельствах произвольно изменить первоначальные условия договора государственного займа. Недостающим звеном в этой связи может стать толкование норм права Конституционным судом Российской Федерации, приведенное во второй главе книги.
Таким образом, в сложившейся системе мотивирования принятых арбитражным судом решений, обосновывается правомерность одностороннего отказа государства от исполнения взятых на себя обязательств на первоначальных условиях. Отличительной чертой судебных постановлений по делам, вытекающим из реструктуризации ГКО/ОФЗ, стало акцентирование внимания на нормы бюджетного законодательства в обоснование законности действий государственных органов вне связи с положениями ГК РФ. При этом в рассматриваемых случаях нормы гражданского права применяются судом тогда, когда они обеспечивают интересы государства-заемщика, и игнорируются в случаях защиты интересов частного лица-займодавца.
Нельзя не упомянуть о трактовке рассматриваемых коллизий Верховным судом РФ в решении по делу о признании недействительным Постановления Правительства РФ от 29.11.1999 г. № 1306 «О новации облигаций внутреннего государственного облигационного займа III серии»144. Отказав в удовлетворении заявления, Верховный Суд РФ в мотивировочной части решения сделал следующее.
Во-первых, отверг довод заявителей об одностороннем изменении Правительством РФ условий договора облигационного займа III серии, сославшись на то, что условия проведения новации рассматриваемых облигаций были согласованы с абсолютным большинством владельцев (90%). Во-вторых, указал, что положения Постановления Правительства РФ от 29.11.1999 г. № 1306 на владельцев облигаций, не выразивших согласие на проведение новации, не распространяется и их прав не затрагивают (исходя из пункта 1 оспариваемого Постановления). В-третьих, не согласился с доводом представителя правительства РФ в той части, что на правоотношения, вытекающие из договора облигационного займа III серии, нормы Гражданского кодекса РФ не распространяются, поскольку он ни на чем не основан и опровергается статьей 817 Гражданского кодекса РФ (к вопросу о приоритете бюджетного законодательства в постановлениях арбитражных судов).
Верховный суд РФ подчеркнул, что владельцы ОФЗ III серии, не давшие согласие на новацию, с учетом положений статьи 35 конституции РФ и основанных на них норм Гражданского кодекса РФ, обеспечивающих защиту частного интереса в отношениях с государством по договору государственного займа, не лишены права требования исполнения условий выпуска облигаций III серии в установленном порядке. Таким образом, усматриваются разночтения в подходах к проблеме реструктуризации Верховного суда РФ и арбитражных судов.
Действия Правительства РФ были обжалованы в Европейский суд по правам человека рядом компаний, в том числе ООО «Русатоммет» и Novagold Investment Ltd. (Ирландская республика). Однако вышеуказанные жалобы были отклонены. В подтверждение тезиса о неприемлемости рассмотрения жалобы «ООО «Русатоммет» против России» Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) Уполномоченный РФ при ЕСПЧ привел тот факт, что жалоба заявителя являлась предметом рассмотрения внутригосударственных судебных инстанций, а также предприняты действия, направленные на восстановление возможно нарушенных прав заявителя145. По мнению российских властей, принесение протеста Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ на решения нижестоящих судов, отказавших ООО «Русатоммет» в иске о взыскании с Правительства РФ и Минфина РФ задолженности по ОВГВЗ-III, является действием, направленным на восстановление возможно нарушенных прав заявителя, которые таким образом устраняют предмет жалобы как таковой.
В протесте Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ указывалось, что отношения между держателем ценных бумаг и Минфином РФ являются отношениями по договору государственного займа и регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, исключающими «возможность одностороннего изменения условий займа со стороны заемщика». Кроме того, указывается, что судами не был исследован вопрос об «адекватности предпринятых мер, затрагивающих интересы законных держателей облигаций, конкретной финансово-экономической ситуации в стране»146. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.02.2002 г. постановление кассационной инстанции было отменено и дело направлено на новое рассмотрение, где требовалось устранить те недостатки, о которых говорилось выше. 10.04.2002 г. Арбитражный суд г. Москвы обязал Правительство РФ погасить облигации ОВГВЗ 3 серии и взыскать из средств федерального бюджета сумму в пользу компании «Русатоммет». Таким образом, после более чем двух лет судебных разбирательств и череды противоречивых решений арбитражный суд подтвердил законность требований истцов-кредиторов по договору государственного займа, последовательно обосновывавшихся свою позицию нормами гражданского права.
По мнению советника Президента РФ А.Илларионова, нынешние размеры государственного внешнего долга, а также размеры будущих платежей по нему находятся на экстремально высоком уровне. Поэтому осуществление их в полном объеме в течение ряда предстоящих лет и, в частности, в 2003 г. невозможно147. Данный факт обусловливает необходимость осмысления особенностей реструктуризации внешнего долга, в частности, изменения условий внешних займов.
Задолженность по кредитам и займам, предоставленным по межправительственным соглашениям, обслуживаются через так называемый «Парижский клуб» кредиторов. Долги государств иностранным коммерческим банкам обслуживаются через «Лондонский клуб» кредиторов, где влияние политических факторов значительно слабее. Принципы работы «Парижского клуба» сформулированы следующим образом: наличие непосредственной угрозы прекращения платежей, обусловленность реструктуризации долга обязательством должника проводить определенную экономическую политику и равномерное распределение бремени невыплаченных долгов среди кредиторов148. Руководящие принципы «Парижского клуба» в равной степени применяются и в «Лондонском клубе».
Процедура реструктуризации долгов начинается после объявления государством-должником одностороннего моратория на исполнение своих обязательств. При этом сегодня можно говорить об устоявшейся мировой практике отказа банков-кредиторов от самостоятельного взыскания долгов через судебные инстанции, поскольку одновременное предъявление требований к фактически несостоятельному должнику может лишить кредиторов вообще какого-либо удовлетворения. Данный подход достаточно очевидно был продемонстрирован после объявления Россией моратория по своим долгам 17 августа 1998 г., когда подавляющее большинство банков-кредиторов не предъявило государству официальных требований.
Предметом переговоров в «Парижском клубе» является задолженность по займам, предоставленным государствами в порядке оказания официального содействия развитию, а также по коммерческим кредитам, которые были гарантированы или застрахованы правительствами стран-кредиторов или их уполномоченными ведомствами со сроком погашения не менее 1 года.
Среди видов задолженности выделяют позиции, которые, как правило, подлежат реструктуризации в «Лондонском клубе» и те, которые, напротив, ей не подлежат. К первой группе относят внешние долги правительства, его политических ведомств, учреждений и государственных предприятий или долги, гарантированные любым из вышеназванных субъектов (к ним не относятся долги физическим лицам и местным отделениям иностранных банков). Ко второй группе причисляют государственные ценные бумаги; ссуды, предоставленные, гарантированные или застрахованные иностранными государственными учреждениями; долги перед международными многосторонними финансовыми организациями; арендные обязательства; краткосрочные товарные кредиты; долги нефинансовым организациям.
Один из наиболее широко обсуждаемых вариантов реструктуризации государственного внешнего долга заключается в конвертировании его в акции российских предприятий, принадлежащих государству. Примером досрочного прекращения договора государственного займа стал выкуп в 2002 г. через ряд российских банков (прежде всего через ВЭБ) правительством РФ обязательств на сумму около 2 млрд. долларов США. Основным объектом данных операций был четвертый транш облигаций внутреннего валютного займа со сроком погашения 14 мая 2003 г., который почти полностью выкуплен и досрочно погашен Минфином РФ149.
Споры по делам о взыскании с государства суммы долга по ГКО/ОФЗ и ОВГВЗ с неизбежностью приводят к вопросу о конкуренции частного и публичного интереса. Крылатое выражение «Не хочешь брать в долг – не бери, а раз взял, то плати» в отношениях с государством приобретает несколько иной смысл, поскольку довольно часто погашение задолженности связано с риском неисполнения государством своих основных социальных функций. В данном случае очевидна вторичность гражданско-правовых долгов перед правом государства на самосохранение.
Вопрос целесообразности платежей был одним из основных в деле о новации по ОВГВЗ. Это признается в письме начальника Экономического управления Президента РФ А. Данилова-Данильяна (исх. № А43-2801 от 06.09.2000 г.). В данном документе в частности указывается на то, что «выплата суммы основного долга по ОВГВЗ третьей серии могла бы послужить формальной причиной для отказа иностранных кредиторов от проведения дальнейших переговоров по реструктуризации требований по погашению внешнего долга СССР или для выдвижения ими крайне жестких требований по погашению задолженности»150.
Практика показывает, что в современных условиях незыблемый приоритет публичного интереса требует лишь надлежащего оформления мероприятий по его защите. Тем не менее, несмотря на его значимость, мы глубоко убеждены, что принудительная реструктуризация государственных обязательств, носящая фактически конфискационный характер и ущемляющая права инвесторов, противоречит основным правовым принципам и несовместима с ключевыми постулатами рыночной экономики, а, следовательно, должна обеспечиваться дополнительными законодательными гарантиями для кредиторов.
Рассматривая вопрос о добросовестности действий государства-заемщика, мы сталкиваемся с фактом, что потребность в ущемлении прав государственных кредиторов объективно Правительством РФ общественности не доказана. Следует признать наличие громких заявлений и отсутствие исчерпывающих аргументов. К сожалению, и в судебных инстанциях реальные причины действий правительства предметом анализа не стали. Игнорирование норм Гражданского кодекса РФ и используемое в качестве постулата мнение о приоритете бюджетного законодательства в регулировании рассматриваемых правоотношений вряд ли могут быть признаны убедительными. С точки зрения настоящего исследования, представляется неприемлемым заявление Заместителя Министра финансов РФ Б. Златкис151 относительно того, что никакое «приличное» правительство, имеющее договоренность с большинством, не должно делать уступки меньшинству.
Принимая во внимание вышесказанное, следует отметить, что практика последнего десятилетия наглядно продемонстрировала нерешенность проблемы последствий одностороннего отказа заемщика от исполнения обязательств по договору государственного займа на первоначальных условиях. То, что государство в публичных интересах под условием справедливой компенсации кредиторам должно иметь право в определенных случаях отсрочить платежи по своим долгам, не вызывает сомнения, однако на сегодняшний день законодатель не решил этот вопрос даже концептуально. Поиск выхода из конкретных ситуаций целиком лег на арбитражные суды. Имевшая место практика, основанная на якобы двойственности регулирования договора государственного займа и постулируемом приоритете норм финансового права, не выдерживает критики. Легальный выход из сложившейся ситуации, а, следовательно, предотвращение повтора коллизий, связанных с новацией по ГКО/ОФЗ, возможен лишь при законодательном решении данного вопроса в рамках гражданского права.