С. М. Шахрай
Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая фирма «Корпус Права»

© С.М. Шахрай

© Фонд «Президентский Центр Б.Н. Ельцина»

© Издательство «Синдбад»

Ростовчанин в Москве

С чего начать? С самого главного? В таком случае что оно – это главное? Вопрос о самом главном считаю риторическим. Начинаешь в мыслях перебирать пережитое, находишь что-то очень важное, называешь его главным, а оно каким-то непонятным образом подтягивает к себе еще два главных, за которыми уже маячит самое главное.

Поэтому начну с того, как я пришел в политику. А лучше – чуть раньше: с того момента, как я приехал из Ростова-на-Дону в Москву.

Сейчас это кажется чем-то обыденным: поезжай куда хочешь, живи где хочешь. А сорок лет назад, на излете брежневского правления, переезд в столицу «с периферии», как называли всю Россию за пределами нынешней МКАД, был большой удачей и настоящим вызовом. Мало было приехать в столицу – надо было еще в ней удержаться.

Мои тогдашние настроения здорово напоминали азарт д’Артаньяна, который со старой шпагой и несколькими монетами в потертом кошельке отправился покорять Париж. Может, именно поэтому, когда пару лет назад меня, как одного из успешных на своем поприще людей, пригласили стать членом Ордена мушкетеров под предводительством потомка не книжного, а самого настоящего д’Артаньяна, я сразу подумал: «Ну вот, круг замкнулся».

Но чтобы покорить столицу, одной шпаги мало. Д’Артаньяну повезло – у него были не только три верных друга-мушкетера, но и капитан де Тревиль – мудрый наставник и покровитель. Таким де Тревилем для меня стал мой старший друг и учитель Давид Львович Златопольский¹.

Мой де Тревиль

Как говорят, птенцов гнезда Златопольского всегда узнают по полету. Но кто такой – профессор Златопольский? Он – не просто крупнейший правовед и специалист в области советского и российского государственного права. Кавалер орденов Отечественной войны I и II степеней, Красной Звезды и многих медалей, Давид Львович Златопольский в годы Великой Отечественной войны был офицером советской военной контрразведки – знаменитого Главного управления Смерш. Работа этой легендарной организации прекрасно описана в романе Владимира Богомолова «Момент истины» («В августе сорок четвертого»), которым я зачитывался в юности.

Не раз в личных беседах Давид Львович говорил, что это, пожалуй, первое произведение, реалистично и без пафоса рассказывающее о работе офицеров-контрразведчиков. Их судьба порой зависела не только от стычек с диверсантами, но и от замысловатых лабиринтов отношений непосредственного начальства с вышестоящими штабами, а то и с Кремлем.

Давид Львович знал, о чем говорил. Но тому этапу отношений, когда я заслужил право запросто беседовать с известным ученым и моим научным руководителем, предшествовали годы.

По результатам учебы в Ростовском государственном университете – крупнейшем на юге страны учебном заведении – мне предложили окончить экстерном юридический факультет и пойти на кафедру истории государства и права. Но я решил задрать планку: все-таки вершина для юного правоведа из провинции, не лишенного амбиций, – это аспирантура юрфака МГУ. И я отправился в столицу.

Помнится, помимо шпаги, д’Артаньян получил от отца в дорогу 15 экю и рекомендательное письмо к де Тревилю. Денег я не имел, а рекомендательное письмо было собственного изготовления – реферат об особенностях государственного устройства трех федеративных государств: СССР, Чехословакии и Югославии. Я направил его почтой на юрфак МГУ, куда затем прибыл и сам в 1978 году.

Судьбе было угодно, чтобы моя работа попалась на глаза доктору юридических наук профессору Златопольскому. Мало кто теперь поверит, но он сам отыскал меня среди претендентов в аспиранты юрфака и стал моим де Тревилем, открывшим ростовскому юноше дорогу в большую науку. Это был потрясающий пример рачительного отношения маститого ученого к решению судьбы молодого человека, который, хочется думать, не обманул ожиданий своего ментора, принимая от него поздравления на последующих этапах своей жизни – аспирантура юрфака, депутатство, участие в написании Конституции новой России, вице-премьерство.

Жаль, что Давид Львович не дожил до того дня, когда мне с коллегами удалось прирастить МГУ новым факультетом – создать Высшую школу государственного аудита, которой мне доверено руководить. Уверен, что ему, как заслуженному профессору МГУ, это было бы особенно приятно.

Но всем этим вехам еще предстояло обозначиться.

А пока автор этих строк находится под дланью своего научного руководителя Златопольского. И происходит выбор темы моей научной работы. Давид Львович – сгусток энергии. Я тоже не из индифферентных. Но вот что важно – он охотно шел «на притирку». Предлагая темы, с интересом выслушивал встречные варианты. Вот что значит такт ученого. Совместно мы утвердили тему об особенностях федеративного устройства ЧССР, Югославии и СССР. Но Давид Львович имел за плечами колоссальный политико-социальный опыт. «Давай-ка, – говорит, – Югославию снимем. Политизированная это штука». Сказано – сделано.

Тут я предложил: а почему бы не взяться за тему на стыке исследований федерализма и вытекающей отсюда специфики парламентской деятельности. Тут у меня был собственный академический интерес – ведь в федеративном государстве роль парламента поистине уникальна. Кроме того, я учитывал, что, вступив на такую научную тропу, я заинтересую и Давида Львовича: к тому времени у него уже было выпущено несколько научных работ о корреляции федерализма и парламентаризма. В результате была сформулирована тема о влиянии федеративной природы государства на организацию деятельности высшего законодательного органа.

Как оказалось, решение это повлияло на всю мою политическую судьбу. Ведь именно знание работы парламентов привело меня в политику. Но об этом – чуть позже.

А пока скажу, что попутно Давид Львович, то ли в шутку, то ли всерьез, рекомендовал мне заняться чешским языком. Оборачиваясь сейчас назад, полагаю, что скорее всерьез. Он сам был фундаментальным ученым, потому и не терпел верхоглядства. Коль скоро научная работа затрагивает Чехословакию, надо уметь читать соответствующие документы на языке оригинала. Слово такого научного руководителя, как профессор Златопольский, – закон. Мне пришлось взяться за изучение чешского языка. Не сказать, что я стал разговаривать по-чешски, но юридическую терминологию освоил, и она у меня до сих пор, как говорится, в «активном пассиве».

По мере профессионального и житейского становления человеку свойственно обзаводиться некими привычками, которые отличают его от остальных коллег. Ученые – не исключение. Другое дело, что одни особенности становятся поводом для подтрунивания. А другие – примером для подражания. Что касается Давида Львовича, то все знали, что студентов своих он муштрует нещадно. Но зато потом специалисты выходят исключительного качества. У него было так: прежде чем аспирант допускался к написанию основной работы, он должен был письменно подготовить и защитить устно тезисы по каждому разделу государственного права. Другими словами, надо было обнаружить познания в рамках всей отрасли. В общем, прямо по Суворову²: «тяжело в учении…»

И еще одну, я бы сказал, аудиторную манеру я перенял у Давида Львовича. Это – сдача «экзамена по Златопольскому». Перевернет в аудитории все столы, чтобы было видно содержимое полок, попросит удалить все пособия. И только тогда начинается экзамен. Но не такой, какой ожидают «новички». По билетам спрашивал мало. В основном – устно по сопутствовавшим темам. Вот это было настоящее калибровочное отверстие, сквозь которое разрозненные сведения иных студентов спрямлялись в более или менее стройную линию правоведческих знаний.

А еще у него было удивительно трепетное отношение к русскому языку. не терпел, когда в работе аспиранта встречались слова-повторы. В этих случаях обводил их красным карандашом, выводил стрелками на поля и помечал: «Это что за верблюды?»

Именно Давид Львович научил меня, что называется, писать. То есть сокращать разрыв между идеей и ее письменным воплощением. Другими словами, оспаривать тютчевское «Мысль изреченная есть ложь».

Ну а после защиты диссертации именно он сыграл ключевую роль в том, чтобы меня оставили ассистентом кафедры. Он взял меня на выучку и муштровал так, что за три года из провинциального аспиранта сделал преподавателя. И не где-нибудь, а в МГУ.

Не лишал он меня своего благожелательного попечительства и на новом этапе. Бывало, зайдет в мою аудиторию и тактично ведет профессиональный контроль. А во время сессий нередко приглашал меня совместно принимать экзамен по своему курсу государственного права зарубежных социалистических стран.

Думаю, что не без участия Давида Львовича меня назначили руководителем студенческой практики на факультете. Он охотно поддерживал новую модель стажировки: я не только водил своих студентов в прокуратуру, суды и исполкомы, но и регулярно вывозил в соцстраны.

В наших отношениях присутствовал один деликатный момент: в отличие от Давида Львовича, на тот момент я не был членом КПСС. Он никогда не говорил со мной на эту тему. Но, похоже, внутренне с пониманием относился к моим обстоятельствам. Он знал, что я из казачества. А это многое объясняет. Несмотря на мою тогдашнюю беспартийность, он выдвинул меня руководителем созданной по моей инициативе лаборатории правовой информатики и кибернетики. Точно так же я с признательностью принимал содействие Давида Львовича в бытность мою экспертом Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка в 1989 году.

Потом, когда политика затащила меня в свой водоворот, мы с моим де Тревилем встречались все реже, но каждый раз это было знаковое, запоминающееся событие.

Например, был в наших отношениях парадоксальный, на грани безумного гротеска, невообразимый эпизод. Шел 1992 год. Страна прильнула к телевизорам: в Конституционном суде проходил процесс по так называемому «делу КПСС». При этом мне выпала роль представителя президента, а моему научному руководителю – эксперта со стороны КПСС.

И что же? Давид Львович совершенно философски к этому относился. В перерывах между заседаниями мы вполне себе мирно беседовали и на отвлеченно-академические, и на актуальные темы. Что это? Толерантность, индифферентность? Нет. Такт глубоко интеллигентного человека, способного найти объективную основу общения – правоведение. Оно, кстати, а не идеология, лежало в основе процесса по «делу КПСС», что в условиях нашей страны того времени позволило избежать ненужных эксцессов, таких, с которыми, увы, познакомились граждане некоторых стран – наших бывших сателлитов.

А в 1993 году, когда президент страны поручил мне разработать проект новой Конституции, я посчитал своим долгом обратиться к Давиду Львовичу за советом. Ведь он, помимо прочего, был членом комиссии по выработке Конституции РСФСР 1978 года. И каждый раз это были актуальные, ценные рекомендации. Особенно это касалось раздела Конституции, который я сейчас для простоты назову федеральным. Да и как иначе? Теоретическое наследие на тему федеративного устройства, заложенное в трудах Златопольского, – оно что, должно было пропасть втуне?

То доброжелательное внимание, с которым Давид Львович относился ко мне, не исключение, а черта его характера. Он трогательно заботился о своих бывших питомцах и коллегах. Нередко обращался с просьбой поддержать того или иного из них. Приезжал, в том числе и по этому поводу, ко мне в Белый дом, на Старую площадь. Не забуду эпизод с Вячеславом Александровичем Михайловым, за которого очень хлопотал Давид Львович. «Но ведь Михайлов – цековец^[1], коммуняка», – нахмурился Борис Николаевич Ельцин, узнав о моем намерении пригласить протеже Златопольского в качестве моего заместителя в Миннац^[2], который я тогда возглавлял. Давиду Львовичу стало известно об идеологической «загогулине», выставленной главой государства на пути нашей кадровой комбинации. Помню, как он пытливо выжидал: как я в итоге поступлю? Что возьмет верх – корпоративное товарищество, где профессионализм всегда выше идеологии, или желание избежать гнева президента?

Я повторно пошел к Ельцину с вопросом о Михайлове. Объяснил, что такими опытными кадрами, как бывший завотделом ЦК КПСС по межнациональным отношениям, да еще профессиональный историк и доктор наук, грех разбрасываться.

– Буржуазные спецы, – говорю, – Борис Николаевич. Нам нужны буржуазные спецы.

– Какие еще буржуазные спецы?

– Ну, помните, вождь мирового пролетариата товарищ Ленин в свое время учил, что молодой Советской России, чтобы не пропасть, надо использовать опыт буржуазных спецов. А нашей новой России теперь, наоборот, комспецы нужны.

Так и стал Вячеслав Александрович со мной работать. А через несколько лет даже заменил меня на посту министра по делам национальностей. В общем, до сих пор испытываю удовлетворение, что не обманул тогда ожиданий своего учителя Давида Львовича.

Я точно знаю, что мой де Тревиль не был слишком доволен, когда я бросил науку и ушел в политику. Но теперь, глядя с небес, он, наверное, стал меньше беспокоиться о своем питомце: я не просто снова работаю в нашем университете, но даже построил высотку МГУ в самом центре Китая. Но об этой истории – чуть позже.

Как теоретик парламентаризма пошел в политику

Итак, как я попал в политику?

Хотелось бы красиво рассказать, что я с пеленок готовил себя к этому поприщу. Увы и ах, не было такого. Кто бы мне сказал, что я решу когда-нибудь пойти в депутаты. Да вы что? Где я, а где эти «слуги народа». Хотя, если задуматься, для меня принять это решение было, наверное, намного проще и легче, чем для многих других. Почему? Причин было множество.

Как я уже говорил, депутатская деятельность – это мой научный и учебный интерес, точнее – преподавательский. С конца 1970-х я занимался парламентами в зарубежных федеративных государствах, исследовал принципы, на которых базируется их создание и функционирование, организация их деятельности. Поскольку речь шла о федерациях, то пришлось глубоко погружаться во все, что связано с федерализмом, федеративным устройством и национальным вопросом. Но до какого-то момента это был чисто научный интерес. А вот когда в стране настали новые времена, когда все закрутилось и стало стремительно меняться, когда начались парламентские реформы, я не мог спокойно смотреть, что происходит.

Когда Михаил Горбачёв в 1985 году начал свою «перестройку», я был кандидатом юридических наук и самым молодым ассистентом кафедры государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ. А в 1987 году я уже возглавлял первую в СССР лабораторию правовой информатики и кибернетики. Тогда это был просто передний край науки. Все эти горбачёвские реформы как будто открыли окно в душной комнате. Было столько надежд и ожиданий! Так хотелось свободы, интересных дел, карьерного роста – только чтобы с пользой для общества.

Сейчас мало кто помнит, но при Горбачёве впервые начались прямые трансляции заседаний Съезда народных депутатов СССР по телевидению. Для тех времен это была неслыханная открытость: буквально вся страна две недели не отрывалась от экранов. Это было круче, чем сериалы! Такие яркие ораторы! Так бесстрашно доказывали свою позицию, спорили с самим Горбачёвым! Я тоже смотрел эти дебаты. Но вот если по вопросу «Кто виноват?» у выступающих всё было довольно логично, то, когда начинались рассуждения на тему «Что делать?», юрист-ученый во мне просто хватался за голову.

Господа-товарищи, что вы творите? Так не делается. Не изобретайте паровоз! Хотелось кричать и стучать кулаком по столу. Прямо как в сказе о Левше Николая Лескова: ну скажите же, наконец, государю, что «у англичан ружья кирпичом не чистят: пусть чтобы и у нас не чистили, а то, храни бог войны, они стрелять не годятся».

Правда, в первоисточнике умелец Левша после этих слов перекрестился и умер; государю так никто ничего и не сказал, и «чистка кирпичом всё продолжалась до самой Крымской кампании», в коей Россия потерпела поражение. А вот я сдаваться не собирался. Но надо было не просто размахивать руками и стучать кулаком по столу. Это горю не поможет. Надо, чтобы тебя услышали. И тогда я начал писать какие-то записки – благо среди моих коллег и знакомых были и депутаты, и активные политики.

А потом уже все, если можно так выразиться, пошло по цепочке: возникли новые знакомства, новый круг общения. Рос мой интерес к проблеме. Рос и интерес ко мне. Я не вижу в этом ничего удивительного. Давайте честно: дефицит профессионалов у нас в стране, и не только у нас, огромен. И когда вы или я видим профессионала в любом деле, будь это юрист, сантехник или космонавт, мы страшно радуемся, что такого обнаружили, и, – конечно, если у нас все в порядке с мозгами – зовем его на помощь. Так позвали и меня.

Этот поворотный момент случился, когда Константин Лубенченко³ – доцент юрфака МГУ и народный депутат СССР – пригласил меня в группу экспертов, разрабатывавших для Съезда народных депутатов СССР первую систему электронного голосования. Тогда она называлась «электронная система подсчета голосов». Мне поручили писать для нее правовой алгоритм. В результате эта простенькая электронная штука перевернула всю историю страны. Как так получилось – расскажу в другой главе.

А пока надо сказать, что, попав сразу за кулисы съезда, я увидел не только парадную сторону власти, но и очень многое из внутренней кухни. Мне показалось это очень важным – понимать, как работает вся эта политическая машинерия изнутри. Такое знание не раз мне позже помогало.

Еще один резон, почему я решил пойти в депутаты, был совсем не романтический. Я бы сказал, что сугубо прагматичный.

В то время я уже был вполне взрослым и, как мне тогда виделось, вполне состоявшимся и определившимся в жизни человеком. У меня было образование, работа, семья. В 1989 году как раз родился второй сын. Я – ассистент на кафедре. Уже целых пять лет. У меня аж 125 рублей зарплаты. Из них часть уходит на налоги, на профсоюзы и прочие взносы. Смешно, конечно.

Я приносил домой до копеечки всё, что честно заработал. Но этого смертельно не хватало.

При этом я уже не мог крутиться, как в студенческие годы, когда ездил каждое лето в стройотряды, чтобы там подзаработать не головой, а руками. Я ведь еще и профессиональный каменщик. Специально выучился, прежде чем в первый раз ехать в стройотряд. Если что, так и сейчас могу печь сложить.

Но на тот момент преподавательская работа в МГУ занимала всё мое время, и такой возможности поправить финансовое положение не было.

Правда, меня сильно выручало общество «Знание». Я читал несколько лекций в неделю. В летние месяцы получалось лекций по тридцать, зимой меньше – по пятнадцать. За одну лекцию, как сейчас помню, платили десять рублей. На руки получалось рублей девять с копейками. Это был неплохой, но фактически единственный дополнительный источник содержания семьи. Да еще жили мы в кооперативной квартире.

Эта квартира была и нашей радостью, и огромной проблемой.

Наверное, молодежь и не поймет, отчего у меня столько эмоций по поводу обычного жилья и при чем тут словечко «кооперативная». А суть в том, что во времена моей молодости не было ни ипотеки, ни даже права собственности на жилье, и купить собственную квартиру – это было что-то за пределами мечтаний. Надо было либо десятилетиями стоять в очереди «на улучшение жилищных условий» (кто-то в этой очереди еще до сих пор стоит), либо ухватить счастливый шанс и вступить в строительный кооператив, когда дом или, к примеру, гаражный комплекс возводили на средства будущих владельцев квартир. Это была настолько редкая возможность, что люди совершали невероятное и отдавали последнее, если представлялся шанс.

Есть такой советский фильм «Гараж». Там вся интрига построена вокруг бесконечного спора членов кооператива: кого вычеркнуть из списка, потому что гаражей на всех не хватит. И в запале дискуссии один из героев (персонаж Георгия Буркова) говорит знаменитую фразу: «Я за машину родину продал!»^[3] Так вот, для того чтобы мы могли вступить в кооператив и купить эту квартиру, мой папа продал родной дом в станице. Но и этих денег было мало.

Подгоняемый финансовым голодом, я читал свои лекции и, естественно, вращался в самых разных кругах. В тех, где была востребована моя, прямо скажем, особая тематика. Я был не просто специалист по праву, но по праву, как тогда говорили, государственному. Нынче это называется – конституционное право.

И когда начались все эти реформы – избирательные, политические и прочие, то возник заказ на освещение тех тем и вопросов, в которых я был специалистом. А именно: почему так строится выборная система, почему надо менять или поправлять Конституцию и т. п.

В итоге так получилось, что в подмосковном Калининграде, теперешнем Королёве, у меня состоялось множество выступлений чуть ли не на всех предприятиях города. Причем предприятия были совсем не простые, а ракетно-космические: это и НПО «Энергия», и знаменитый ЦНИИмаш с Центром управления полетами, и КБхиммаш имени Исаева… И люди там, даже на рабочих специальностях, были тоже очень непростые.

И тут, когда начались реформы и подготовка к выборам в депутаты, многие, особенно интеллигенция и высококвалифицированные специалисты-технари, как самая активная, самая продвинутая часть избирателей, задались вопросом: кого они хотят видеть своим представителем во власти? И они устроили у себя на предприятиях, если можно так сказать, «праймериз». Слово не совсем точное, потому что никто тогда и не знал, что это за процедура такая. Но смысл в том, что активисты начали опрашивать на своих предприятиях инженерных сотрудников и рабочих (а любой рабочий в космической сфере – почти академик), кого бы они хотели выдвинуть в депутаты.

Совершенно неожиданно для себя я попал в этот список. Получилось, что не я куда-то пошел с просьбами, а ко мне пришли и попросили. Я просто попал в поток, бурный поток того времени. Хотя теперь, спустя годы, понимаю, что мое желание, пусть даже и невысказанное вслух, совпало с желанием людей. Это и решило всё дело. А главное – круто изменило мою судьбу.

Как там у Анны Ахматовой?

 
«Меня, как реку,
Суровая эпоха повернула»…