С. М. Шахрай
Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина
А первым будет закон о референдуме
Борису Николаевичу показалось весьма странным, что первым в перечне законов, которые срочно требуется разработать и принять, у меня значился закон о референдуме. По его представлениям, первоочередными законами должны быть, к примеру, закон о собственности, о земле, о партиях, о средствах массовой информации. Всё, о чем велись яростные споры, что было на слуху, что являлось предметом дискуссий всех СМИ, всех депутатов. Но закон о референдуме… Я даже думаю, не все знали, что это за слово такое иностранное. Шучу, конечно. Но если серьезно, то на тот момент про закон о референдуме никто даже не задумывался. И Ельцин тоже. Вряд ли он тогда догадывался, какую огромную роль сыграет этот закон в его судьбе. И не однажды сыграет.
Я сегодня горжусь тем, что именно тогда – на этой встрече – я убедил Бориса Николаевича, что стране, народу и ему лично абсолютно необходим закон о референдуме.
Почему?
Я по рождению терский казак. И возможно, именно поэтому у меня где-то на генетическом уровне, где-то глубоко внутри сидит страх гражданской войны. О чем это я? Да о том, что гражданская война для России – это бездна, это гибель сотен тысяч и даже миллионов людей. Гражданская война, как свидетельствует история, огромная беда для любой страны, но в России почему-то она всегда в таких-то формах проходит, что гибнут миллионы.
Кстати, я думаю, что и мою семью она стороной не обошла. Я ни от бабушки, ни от отца, которого долго пытал, так точно и не узнал, кем был мой родной дед Александр и что с ним стало. На все мои вопросы отвечали одной фразой: «Отчего умер, спрашиваешь? А от воспаления легких умер. В 28 лет». Это в 1922–1923 годах? Едва ли. Тогда молодые мужчины в своей постели не умирали.
И этот самый страх гражданской войны меня заставлял всё время искать механизмы, чтобы избежать кровопролития. В итоге родилась устойчивая формула: пусть противники лучше идут к избирательным урнам, чем на баррикады.
Что такое референдум?
Это всенародное голосование по наиболее важным и сложным вопросам. А тогда, в те самые годы, наиболее важным и сложным было всё, за что ни возьмись. И страна бурлила почти так же, как несколько десятилетий назад, когда встал «проклятьем заклейменный, весь мир голодных и рабов» и в порыве снес всё, что стояло у него на пути. И это самое бурление могло очень плохо закончиться. Если время от времени не выпускать пар из «политического котла», то он может взорваться.
Вдобавок в стране был жесточайший экономический кризис. Еще с конца 1980-х все говорили об экономических реформах. Но союзное руководство стало перемены тормозить, и республики решили спасаться от окончательного краха поодиночке. Собственно, Россия потому и пошла на решительные шаги, что дольше ждать «милостей от природы», вернее от союзного центра, было просто некогда. Экономическая команда Ельцина стала готовить свою стратегию реформ. Но никто не задумывался об их политической защите. Не будучи специалистом в экономике, я тем не менее понимал, что перемены будут радикальными. А в такой ситуации возможно всякое. Тем более что расклад сил в обществе был совсем не очевидным.
Все хотели перемен. Но вот по части того, какими должны быть реформы, какими методами их проводить и кто их возглавит, согласия не было. Мне было очевидно, что по любому из десятка пунктов плана реформ общество могло в одно мгновение расколоться и взорваться, поскольку и демократы, и коммунисты свято верили, что именно за ними стоит народное большинство.
А раз так, то политические противники, уверенные в поддержке общества, могли пойти на резкие шаги и опасно раскачать ситуацию.
В таких условиях идеальным решением вопроса становился референдум. Он устраивал все политические силы, на него все соглашались. Почему? Да потому, что каждый из противников был уверен в своей победе. И в каком-то смысле уже неважно, как в итоге решается тот или иной вопрос. Важно то, что благодаря референдуму происходил сброс пара из котла, а паровоз ехал себе дальше к пункту назначения.
У меня эта картина очень четко была выстроена, разложена по полочкам. Поэтому я, в ответ на недоуменный взгляд Ельцина, и сказал: «Нам нужно защитить реформы. Политическое столкновение, и не одно, неизбежно. Поэтому нам надо иметь такой инструмент, который поможет эти столкновения предотвратить». В итоге я его довольно быстро убедил.
И убедил именно потому, что Ельцин тоже был абсолютно уверен, что за ним – большинство и что люди обязательно его поддержат. И именно прямое обращение к народу, именно референдум – это его инструмент.
И, как потом показала история, Борис Николаевич не ошибся.
Закон о референдуме спас политическую и экономическую систему новой России и не раз давал президенту время для маневра, для того, чтобы собраться с силами и духом.
Именно так, я не оговорился: чтобы собраться с духом.
Многие считали, что Ельцин очень решительный и всегда уверенный в себе человек. Он, собственно, так и выглядел на публике. Помнится, именно поэтому Борис Немцов всё время его царем величал. Считал очень сильным, способным играть своей командой, как пешками: ставить одним мановением руки туда, куда считает нужным, использовать, перетасовывать, приближать, отдалять. Как сегодня говорят: рулить. Я с Немцовым на эту тему потом не раз спорил.
Лично я уверен, что по природе своей Борис Николаевич не был ни решительным, ни безрассудно смелым человеком. Он был скорее осторожным и прагматичным.
На мой взгляд, Ельцин становился «тем самым» Ельциным – настоящим тигром – только в критической ситуации. Особенно если всё происходило публично. А еще – если его загнали в угол и остался только один выход – идти на прорыв.
Но вот если возникали варианты, то он зависал, прямо как какой-нибудь очень медленный компьютер. А когда заканчивался очередной кризис, то вообще можно было несколько месяцев убить на то, чтобы какое-то решение дальше двинуть. Острая нужда прошла, и Борис Николаевич уже не спешил что-то делать. Много раз я это видел.
Но, повторю, в данном случае он почувствовал, что прямое обращение к народу – это его инструмент, и взял на вооружение мой список законопроектов.
Так что, когда все депутаты после Первого съезда разъехались, я собрал в команду нескольких экспертов и на госдаче в Архангельском месяца за полтора написал закон «О референдуме»[6].
Как сейчас помню, номер у этой дачи был 15, и она стала просто легендарной. Там столько ключевых для новой России документов было написано. Мне эту дачу никто не выделял, я сам себе ее организовал. Сразу после выборов в депутаты я попал в комиссию по подготовке Первого съезда. Раньше всем и всегда заправлял аппарат, а депутаты РСФСР решили, что хватит быть марионетками, надо разбираться, как работает вся эта внутренняя машинерия. Когда меня включили в эту комиссию, то я стал ходить по всем кабинетам, расспрашивать людей. Сейчас бы сказал, что я что-то вроде аудита пытался провести в «старом» Верховном Совете РСФСР и его Управлении делами – ХозУ. И я очень четко понял, что реальная власть именно там, где хозяйственные дела – все эти дачи, гаражи, транспорт, гостиницы и так далее.
И обладая этим бесценным опытом, в итоге дачу для работы я организовал сам. Надо же было себя и экспертов отключить от внешнего мира, чтобы не дергали нас звонками и встречами. Чтобы только сидеть и писать. Ну и автономия определенная должна была быть – залы для совещаний, комнаты для работы, для отдыха. Вот я и выбрал такое решение.
Фактически тогда мы написали первый закон новой России. Он начинался буквально теми словами, какими я объяснял идею Ельцину:
«Референдум РСФСР (всероссийский референдум) – всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Республики. Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РСФСР».
Как референдумы спасли Россию
Я всегда считал и считаю этот закон главным для смены политической системы и выигрыша всей ситуации.
Когда в сентябре 1990 года я убеждал Верховный Совет РСФСР в необходимости срочно принять закон о референдуме, я показывал, как этот механизм поможет выйти из паралича власти, который случился из-за конфликта между союзным и республиканским парламентами. Я говорил: «Над всеми парламентами есть высший судья – народ. Откладывая проект закона о референдуме, мы отнимаем у себя одну из немногих возможностей нормального, цивилизованного выхода из конфликта – без конфронтации, без гражданской войны. А именно путем обращения к народу, вынесения вопроса на всенародное голосование».
И последующие события показали, что это решение было правильным. При наличии примерно равного соотношения сил демократов и не-демократов каждая из сторон считала, что на выборах или на референдуме победит именно она. В итоге эта политическая иллюзия и своевременное обращение к механизму всенародного референдума несколько раз спасали страну от гражданской войны.
Во-первых, это история с законом о введении поста президента России[7]. Горбачёв и союзный центр никогда бы по доброй воле не дали России шанс создать пост президента. А расклад сил на съезде российских депутатов тоже был не самый благоприятный. Тут могло сработать и сработало только прямое обращение к народу, о том, что в такой сложной, многонациональной, разрываемой противоречиями стране необходим сильный, избираемый населением и пользующийся его поддержкой лидер. Чем не вопрос референдума? Да отличный вопрос!
Во-вторых, это апрель 1993 года. Знаменитый референдум «Да-Да-Нет-Да»[8]. Это был самый разгар конфликта, когда депутаты попытались объявить Ельцину импичмент.
Я хорошо помню эту ночь. Идет голосование. Стоит гнетущая тишина. Все, кто с яростью только что кричал «Долой!», по-моему, сами испугались, что проголосовали за отстранение Ельцина. Потому как ситуация тут же обросла слухами: сейчас придут вооруженные ребята и всех депутатов прямо в зале повяжут. В общем, перепугались своей храбрости народные избранники. И когда комиссия объявила, что импичмент не прошел, что для отстранения не хватило нескольких десятков голосов, по-моему, все дружно вздохнули с облегчением: «Ффууух, пронесло!»[9]
Но после ночи всегда приходит утро, а после застолья – похмелье. Буквально на следующий день возник вопрос: а что дальше делать? Импичмент не прошел, но проблемы и противостояние остались. Поскольку я человек миролюбивый и не склочный, то у меня возникла идея, что нам надо не бороться с депутатами, а предложить политическую комбинацию в виде референдума.
С этим неожиданно согласились все. И… начался большой и длинный торг о вопросах референдума. Хасбулатов14 с командой сначала хотели поставить только один вопрос: о доверии правительству Гайдара. Потом добавили: о доверии президенту и об одобрении социально-экономической политики правительства. В общем, уже не помню как, но в итоге на референдум пошли четыре вопроса: о доверии президенту, об одобрении социально-экономической политики президента и правительства, а также о необходимости досрочных выборов, соответственно, президента и народных депутатов.
Тогда-то и родилась эта знаменитая формула, которую наши сторонники стали скандировать повсюду: доверие к президенту – да; одобрение политики правительства – да; досрочные выборы президента – нет; досрочные выборы депутатов – да.
Сам референдум был назначен на 25 апреля. Я им особо не занимался, потому что мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым15 к этой дате спешили закончить проект президентской Конституции. Потому как Ельцин должен был тем самым символически сказать народу: «Я обращаюсь к вам не просто с вопросом о том, любите вы меня или не любите, а предлагаю вам свою программу обустройства России в виде нового Основного закона».
Референдум дал тот результат, на который мы рассчитывали. Единственное, о чем я до сих пор жалею, – что итоги голосования не были использованы так, как я предлагал. А предлагал я осуществить «нулевой вариант»: через месяц пойти на одновременные досрочные выборы и президента, то бишь Ельцина, и депутатов.
В целом мы тогда выиграли. Морально выиграли, политически тоже. За досрочные выборы президента высказалось 49,49% участников референдума, а за досрочные выборы народных депутатов – 67,16%.
Но Конституционный суд сделал удивительный кульбит. Он заявил буквально следующее: хотя подавляющее большинство участников референдума выступили за досрочные выборы депутатов, это решение принимать во внимание не надо. Потому что, по мнению судей, считать голоса надо не от числа участников референдума, а от общего количества избирателей. А при таком подсчете до пятидесяти процентов от списка всех избирателей результат не дотягивает. То есть референдум состоялся, воля народа проявлена, но она не имеет юридического значения.
Тем самым Конституционный суд дал противникам президента основания думать, что они тоже не проиграли, а значит, двойственность ситуации сохранилась.
Так вот, я посчитал, что при таком положении дел окончательно снять проблему может только игра на опережение. А потому надо срочно результат референдума материализовать в политические решения, в Конституцию, в выборы, в должности.
Я предложил Борису Николаевичу примерную схему для выступления: «Чтобы не повторять ситуацию, не погружаться дальше в кризис, предлагаю в июне провести одновременные выборы. Давайте перевернем эту страницу, прекратим конфликт и одновременно изберем парламент и президента. И тогда все политические силы, президент и парламент, действуя как одна команда, поведут корабль по имени Россия в светлое будущее».
Если бы он так сделал, то после этих выборов мы бы получили предельно чистую картинку: новая политическая ситуация, новая Конституция, новая власть и избиратели как высший источник власти, которые сами приняли на референдуме такое решение.
Но меня с моим предложением чуть не затоптали: да ты что, какие могут быть сомнения? Народ третий раз за два года оказал доверие президенту, все полномочия ему люди дали, на референдуме победили. Зачем переизбирать Ельцина? Вот депутатов, конечно, надо бы переизбрать. А Бориса Николаевича – ни-ни, не трогать.
Я в ответ и Ельцину, и членам Президентского совета сказал: «Не получится только депутатов переизбирать, потому что по Конституции именно они на съезде назначают дату выборов. Что же они, самоубийцы? Сами подпишут себе смертный приговор? Здесь можно добиться успеха, только если сказать: давайте я уйду и вы уходите, мы с вами вместе честно уходим и назначаем единые выборы».
Вот на такое предложение президента ни морально, ни политически депутаты не могли бы возразить.
И как я ни объяснял коллегам, что по факту после решения Конституционного суда мы получили настоящее двоевластие и что всё это добром не кончится, меня не услышали. Или не хотели слушать. В итоге так и случилось.
Позже Ельцин все-таки пошел на «нулевой вариант». 1 октября 1993 года мы привезли на переговоры в Свято-Данилов монастырь его согласие на одновременные досрочные выборы президента и нового двухпалатного парламента. От Верховного Совета делегацию тогда возглавлял Юрий Воронин. Так вот он «не довез» эту информацию до депутатов в Белом доме[10]. Они вдвоем с Русланом Хасбулатовым скрыли, что Борис Николаевич предложил одновременные перевыборы. Наверное, уже чувствовали себя победителями…
Ну и если на то пошло, собственно, и действующая Конституция принята всенародным голосованием. Хотя были разные варианты. Был вариант – созвать Конституционное собрание, был вариант – создать какую-то ассамблею или – «додавить» съезд, чтобы он принял Конституцию. В итоге победил вариант со всенародным голосованием. Что я до сих пор считаю очень важным и очень правильным.
К моему огромному сожалению, потом этот институт – референдум – тихо заснул. В 1995 году, после того как приняли новый вариант закона, организовать и провести референдум стало страшно сложно. Но я уверен, что на новом этапе развития страны и ее политической системы этот механизм возродится и еще не раз будет использован во благо народа России.
Черный Белый дом
А если возвращаться к 1993-му, то мне по-прежнему горько оттого, что реальную возможность не свернуть в октябрь, которую давал референдум, политики, причем с обеих сторон, упустили. И как следствие, история с первым российским парламентом завершилась совсем печально.
Сейчас уже даже не верится, что такое было в Москве. Вся эта стрельба болванками по верхним этажам Белого дома… Кстати, что интересно, ни один депутат ни одной царапины не получил. А вот среди их сторонников, которые почти две недели вокруг здания митинговали, да еще мэрию с Останкинским телецентром захватывали, жертвы были. Были потери в этих столкновениях и среди наших военнослужащих – Минобороны и МВД. Причем люди гибли не только 4 октября, но и раньше.
Начал об этом писать, и сразу воспоминания нахлынули. Стоит перед глазами этот почерневший Белый дом…
Сначала такой паралич был, шок психологический колоссальный. Потом была создана комиссия, проведено расследование, состоялся суд. Суд был справедливый.
После все депутаты вернулись постепенно кто куда. И это тоже правильно. И когда я и пять, и десять, и пятнадцать лет спустя встречал Николая Ивановича Рыжкова, или Анатолия Ивановича Лукьянова16, или секретарей обкомов, я понимал, что, видимо, в этом была историческая роль президента Ельцина: он не тронул ни одного бывшего номенклатурного лидера. Физически и политически не тронул. И это тоже стало хорошим противоядием от гражданского противостояния и гражданской войны.
А ведь были горячие головы… У нас чуть что, так готовы повесить на первой осине. Причем неважно – демократы, коммунисты, монархисты, – абсолютно одинаковая реакция. Помню, как и депутат Челноков17, и правозащитник Пономарёв18, и священник Якунин19 требовали сурово расправиться с врагами демократии.
Мудрый был Борис Николаевич. Никого не послушал. Сам решил всё, по совести.
Закончил наш первый российский парламент плохо, а ведь как хорошо начинал. Сколько всего сделал!
Про законы для экономических реформ я уже говорил. А ведь еще были акты, которые впервые законодательно закрепили гарантии прав и свобод человека и гражданина. Все законы и не перечислить, но вот хотя бы основные: о свободе вероисповедания (1990), о СМИ (1991), о реабилитации жертв политических репрессий (1991), о гражданстве РСФСР (1991), о языках народов Российской Федерации (1991), о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (1993).
Или вот – законы, благодаря которым мы смогли на обломках союзных органов создать новую систему обеспечения национальной безопасности России: о чрезвычайном положении (1991), о милиции (1991), о внешней разведке (1992), о федеральных органах госбезопасности (1992), об обороне (1992), о безопасности (1992), о внутренних войсках МВД (1992).
Перечислять можно еще долго. Но нельзя не признать, что тот же самый депутатский корпус сделал принимаемые законы половинчатыми, а политические решения противоречивыми. Перефразируя известную ленинскую формулу, двигался по принципу: «шаг назад, два шага вперед».
История не терпит сослагательного наклонения. Но скольких проблем и сегодняшних трагедий мы бы избежали, если бы съезд и Верховный Совет поступили в начале 1990-х чуть-чуть по-другому.
Если бы Верховный Совет согласился ввести чрезвычайное положение в Чечне в 1991-м, когда у мятежного Дудаева было всего полторы сотни боевиков, не было бы сгоревших танков на грозненской площади Минутка в декабре 1994-го, не было бы капитуляции в Хасавюрте в 1996-м и взрывов жилых домов в центре России в 1999-м.
Если бы демократическое крыло съезда и оппозиция не пытались решать вопрос о власти путем внесения противоречивых поправок в действовавшую тогда Конституцию РСФСР, вряд ли мы бы увидели в новейшей истории России ситуацию почти классического двоевластия со всеми вытекающими из этого обстоятельства трагическими последствиями.
Даже когда противостояние властей стало перерастать в горячую фазу, еще оставались пути мирного разрешения конфликта. Если бы депутатский корпус и президент договорились о модели одновременного досрочного переизбрания парламента и главы государства, то трагедии октября 1993-го просто не случилось бы.
Эйфория начала 1990-х, живая поддержка народа, пьянящее ощущение избранности и права руководить страной в режиме «ручного управления» породили у депутатов ощущение вседозволенности и безнаказанности. Если в 1990–1991 годах первый российский парламент был символом свободы и демократии, передовым отрядом российского общества, то уже к началу 1993-го он, измученный внутренними противоречиями и амбициями, потерял последнее представление о реалиях жизни.
Сколько в трагическом финале первого российского парламента было объективного и сколько субъективного? Можно спорить до бесконечности. Но очевидно одно – он сыграл ключевую роль в истории современной России.
