С. М. Шахрай
Общество в период изменений. Опыт конституционного строительства
© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2013
Введение
Роль конституций в целом и действующей российской Конституции в частности трудно переоценить. Конституция – это основа легитимности власти, ядро правового сознания и опора гражданского общества. Устойчивость Основного закона является залогом политической стабильности и динамичного развития любого государства.
Конституция – это не абстрактные нормы и декларации, а живой, действующий документ, который не только активно влияет на общественно-политическую и экономическую действительность, воплощаясь в законах, решениях, институтах, но также самым непосредственным образом влияет на облик страны и ход современной истории.
Как известно, действующая российская Конституция была принята в очень сложный период отечественной истории.
То факт, что этот документ не был классическим «плодом согласия» элит, является в условиях меняющегося мира скорее нормой, чем отклонением. В любой стране, переживающей период изменений («эпоху перемен»), происходит постоянная конкуренция различных, порой абсолютно противоположных представлений о целях преобразований, о желаемом будущем, о должном устройстве государства и общественных отношений, за которыми стоят различные политические силы. Другое дело – уровень ожесточенности такой конкуренции. К сожалению, в России начала 1990-х гг. противоборствующим сторонам не хватило то ли терпения то ли мудрости, и в результате события, сопровождавшие принятие новой Конституции страны, оказались одной из самых драматических страниц современной отечественной истории.
В условиях эскалации политического и экономического кризиса на фоне торможения реформ из-за отсутствия единства по поводу стратегии и тактики необходимых изменений разработчикам действующего Основного закона нужно было решить непростую задачу, суть которой заключалась в ответе на вопрос: как в ситуации политического раскола создать Конституцию, которая могла бы стать главным инструментом восстановления общественного согласия и одновременно обеспечить успех становлению новой российской государственности и социально-экономической системы.
Спустя 20 лет можно с уверенностью сказать, что эта задача была решена. Сам факт, что Конституция РФ 1993 года занимает на сегодняшний день второе место по «продолжительности жизни» среди всех российских конституций[1], говорит о ее жизнеспособности и устойчивости.
Тем не менее с самого момента принятия новой российской конституции не смолкают дискуссии о необходимости изменения Основного закона. Такие идеи циркулируют не только в экспертном сообществе, но и в общественном мнении. Многолетние социологические исследования демонстрируют примерно одни и те же результаты: менее 1/5 населения страны читали Конституцию РФ, но при этом почти половина опрошенных уверены, что ее необходимо менять[2].
Однако по большому счету привычка считать, что единственно возможным способом решить любые проблемы в стране – от коррупции до замерзшей котельной – является создание «более правильной» Конституции, свидетельствуют скорее о подростковом максимализме общественного сознания, чем о несовершенстве Основного закона. Тем не менее подобные настроения создают риски для Конституции и политической стабильности в целом, поскольку, как выразился на встрече с судьями Конституционного Суда Президент РФ В. В. Путин, «размывание, расшатывание Основного закона, безусловно, означает предтечу к размыванию и расшатыванию самого государства»[3].
В отличие от общественности, чье мнение скорее основано на эмоциях, эксперты пытаются найти разного рода теоретические аргументы для своих попыток добиться конституционной реформы. Нередко звучат мнения, что сама возможность уместить практически любую современную реальность в рамки действующей Конституции как раз и является ее основным недостатком. Якобы в тексте Основного закона чересчур много «воздуха», то есть слишком много свободы для политических импровизаций.
Уверен, что свободы «слишком много» не бывает. Более того, попытки превратить Конституцию в бюрократическую инструкцию, которая бы детально регламентировала каждый шаг влево или вправо, свидетельствуют о недостаточной зрелости правящего класса и гражданского общества. По-настоящему зрелые и ответственные элиты умеют в рамках развитой демократии следовать принципам и законам независимо от того, насколько суровы санкции за их невыполнение.
Опыт конституционного строительства в российскую «эпоху перемен» представляет интерес не только для истории или теории. Он актуален для практики управления общественными изменениями, как в период стабильности, так и в эпохи кризисов и потрясений.
Конституционное право принципиально мертво, если оно ежесекундно не соприкасается с политической практикой и государственным управлением. Текстуальное знание статей Основного закона, безусловно, полезно, но это мало что дает в каждодневной деятельности, если специалист в области государственного или экономического управления не знает, как «устроена» и «работает» Конституция; почему она выглядит так, а не иначе; какой потенциал в ней содержится, и как использовать этот инструмент для управления масштабными изменениями, для модернизации страны и перехода к новому уровню развития.
Как известно, необходимым условием перехода к постиндустриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, является пробуждение в людях внутреннего стремления к максимальной реализации своего творческого потенциала. Включение этого механизма творческого саморазвития возможно только в условиях свободы, под которой, как отмечал лауреат Нобелевской премии по экономике 1998 г. Амартия Сен (Sen, Amartia), нужно понимать не только гарантии прав человека и гражданина, но также свободу от нищеты и насилия, от скудости экономических возможностей и социальных лишений, от убожества структур, обслуживающих население, а также от нетерпимости или от чрезмерной активности репрессивных учреждений[4].
Но все эти условия не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны сильные государственные институты и эффективная правовая система. Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий XX в., реальная свобода возможна только при наличии эффективно работающего государства и стабильной Конституции. Об этом же говорил и Президент РФ В. В. Путин на встрече с судьями Конституционного Суда РФ 12 декабря 2012 г.: «Основной закон… это живой инструмент, но в то же время нужно очень бережно относиться к его основам. Основной закон должен быть стабильным. В этом, в его стабильности – значительная часть стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан Российской Федерации»[5].
Сегодня практически во всех успешно развивающихся (читай – «изменяющихся») странах адаптивность правовой системы и креативность политической практики сочетаются с неизменностью действующего Основного закона.
1. Что такое «конституция»? Роль конституции в «эпоху перемен»
1.1. Что такое «конституция»?
Конституция (от лат. constitutio — установление) – это особый юридический документ, основной закон государства, обладающий высшей юридической силой.
Первые представления о конституции разрабатывались еще в Древней Греции (в частности, Аристотелем) и были связаны, в основном, с вопросами о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Самые ранние конституционные акты, или конституции в современном смысле этого слова, появились в XVII–XVIII вв. в США и Европе, когда идеи эпохи Просвещения о высшей ценности личных прав и свобод гражданина логично вылились в представления о необходимости ограничения абсолютной власти и подчинения «государственного Левиафана»[6] неким заданным правилам. Совокупность этих воззрений лежит в основе философской и политической концепции конституционализма[7].
Первая Конституция появилась в 1787 г. в США. В 1791 г. была принята Конституция Франции, в 1793 г. – Польши.
К числу первых конституционных проектов в России можно отнести «План государственного преобразования» графа Михаила Михайловича Сперанского (1809 г.) и «Государственную уставную грамоту Российской империи» графа Николая Николаевича Новосильцева (1818 г.).
Сегодня в мире действует около 200 конституций государств и примерно 300 конституций (уставов) субъектов федераций и автономных образований.
Лиссабонский договор (заменил не вступившую в силу конституцию Европейского Союза) утвердили 26 из 27 государств – членов ЕС (кроме Чехии).
«Писаных конституций» нет в Великобритании и Новой Зеландии, вместо Основного закона там действуют судебный прецедент, правовой обычай и отдельные нормативные акты (часто в судебной интерпретации).
Современная Конституция определяет принципы отношений в системе Человек – Общество – Государство, закрепляет основы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, очерчивает функции государства, устанавливает структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления.
