Thomas Sauerland Öffentliche Finanzwirtschaft

3. Gebühren

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Eine Legaldefinition des Begriffs der Gebühr findet sich im Grundgesetz nicht. Es hat sich dennoch eine allgemein anerkannte Umschreibung herausgebildet.

Definition

Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Entgelt für konkrete, individuell zurechenbare staatliche Leistungen auferlegt werden und die dazu bestimmt sind, die Kosten der Leistung ganz oder teilweise zu decken („Verwaltungspreis“). Gebühren werden für die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung erhoben. Mit den Beiträgen werden sie unter den Begriff der „Vorzugslasten“ zusammengefasst.

Beispiele

Flugsicherungsgebühr; Gerichtsgebühr; Kindergartengebühr; Straßennutzungsgebühr; Studiengebühr; Telekommunikations-Lizenzgebühr.

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Zu differenzieren ist zwischen verschiedenen Gebührenarten:

–Eine Verwaltungsgebühr wird für ganz bestimmte Verwaltungshandlungen erhoben.–Die Benutzungsgebühr ist das Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung.–Teilweise wird die privilegierende Rechtsübertragung (Verleihungsabgabe / Lizenzentgelt) als dritter Gebührentyp genannt.

4. Beiträge

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Definition

Ein Beitrag ist eine Abgabe zur vollen oder teilweisen Deckung von Kosten für eine staatliche Einrichtung oder Leistung, die von denjenigen erhoben wird, denen die Einrichtung oder Leistung angeboten wird. Beiträge werden folglich für die Möglichkeit der Inanspruchnahme erhoben, ohne dass die Einrichtung oder Leistung tatsächlich in Anspruch genommen worden sein müsste.

Beispiele

Über Erschließungsbeiträge nach §§ 127 ff. BauGB werden die Straßenanlieger an den Erschließungskosten einer Straße beteiligt, weil sie die Möglichkeit der Straßennutzung erhalten. Ob die Anlieger die Straße tatsächlich nutzen werden, ist für die Entstehung der Beitragsschuld irrelevant. – Weitere Beispiele sind die Kurtaxe oder Rundfunkbeiträge. Auch ihre Entstehung ist von der konkreten Benutzung von Kureinrichtungen oder Rundfunkgeräten unabhängig.

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Von den abgabenrechtlichen Beiträgen im engeren Sinne sind die „Beiträge“ zu trennen, die durch öffentlich-rechtliche Körperschaften (Rechtsanwaltskammern, Industrie- und Handelskammern usw.) von ihren Mitgliedern erhoben werden. Es handelt sich um Mitgliedsbeiträge, die als sog. Verbandslasten von den Vorzugslasten unterschieden werden.

5. Sonderabgaben

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Definition

Sonderabgaben sind – wie auch Steuern – hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten. Sie unterscheiden sich von den Steuern dadurch, dass sie nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden.

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Die Kompetenzgrundlage von Sonderabgaben findet sich außerhalb der Finanzverfassung in den allgemeinen Vorschriften über die Sachgesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG. Sonderabgaben stellen zudem keine Gegenleistung für staatliche Leistungen oder Vorteilsgewährungen dar und sind deshalb keine Gebühren oder Beiträge.

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Da das Grundgesetz davon ausgeht, dass „die Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden“[10], sind die außersteuerlichen Sonderabgaben nur ausnahmsweise zulässig und bedürfen einer besonderen Rechtfertigung. Dies gilt umso mehr, als das Aufkommen der Sonderabgaben nicht in den allgemeinen Haushalt fließt, sondern einem Sonderfonds vorbehalten ist und damit potenziell das Budgetrecht des Parlaments gefährdet.

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Die Erhebung von Sonderabgaben ist deshalb nur gestattet, wenn

–sich der Gesetzgeber ihrer im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedient, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht,–eine von der Allgemeinheit durch eine gemeinsame Interessenlage oder andere Gegebenheiten klar abgrenzbare Gruppe von Abgabepflichtigen in Anspruch genommen wird (sog. Homogenitätserfordernis),–eine spezifische Sachnähe zwischen der Gruppe der Abgabenpflichtigen und dem mit der Abgabe verfolgten Zweck besteht (sog. Sachnähe oder Finanzierungsverantwortung),–zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, welche die Sonderabgabe hervorruft, eine sachgerechte Verknüpfung besteht, die durch die Verwendung der Sonderabgabe zugunsten der belasteten Gruppe hergestellt wird (sog. Gruppennützigkeit) und–das Aufkommen aus der Sonderabgabe im Haushaltsplan dokumentiert ist.

Beispiele

Zulässige Sonderabgaben:

Abwasserabgabe[11]; Berufsausbildungsabgabe[12]; Filmförderungsabgabe[13]; Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht[14]; Insolvenzsicherungsabgabe[15].

Unzulässige Sonderabgaben: Kohlepfennig[16]; Sonderabfallabgaben[17]; Beitrag nach dem Absatzfondsgesetz[18].

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Im Haushaltsplan werden Sonderabgaben in einer Übersicht nach dem Gesamtplan und vor dem Einzelplan 01 ausgewiesen (Abb. 4).

Abb. 4: Dokumentation von Sonderabgaben im Haushaltsplan.

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Sonderabgaben sind stets temporär und bedürfen einer fortlaufenden Legitimation. Sie müssen vom Gesetzgeber regelmäßig darauf überprüft werden, ob ihre Zulässigkeitsvoraussetzungen noch erfüllt sind.

6. Einnahmen aus erwerbswirtschaftlicher

Betätigung und aus Krediten

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Zwar werden staatliche Ausgaben überwiegend durch Einnahmen aus Abgaben gedeckt. Von nicht untergeordneter Bedeutung sind jedoch ebenfalls Einnahmen, die aus einer erwerbswirtschaftlichen Betätigung des Staates oder einer staatlichen Kreditaufnahme resultieren. Aus einer wirtschaftlichen Betätigung des Staates lassen sich etwa folgende Einnahmen generieren:

–Mieten und Pachten für die Nutzung von Grundstücken und Gebäuden,–Erlöse aus der Erbringung von Dienstleistungen,–Erlöse aus der Veräußerung von Staatsvermögen,–Gewinne aus Beteiligungen an Unternehmen,–Zinseinnahmen.

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Zudem kann sich der Staat zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben Finanzmittel auf Zeit verschaffen, indem er Kredite aufnimmt. Die Aufnahme öffentlicher Kredite ist die vertragliche Begründung von Staatsschulden, die einem öffentlichen Haushalt für eine bestimmte Zeit Geldmittel zuführt. Staatsschulden resultieren aus der Verzinsungs- und Rückzahlungspflicht der aufgenommenen Kredite. Verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditfinanzierung ergeben sich für den Bund und die Länder aus Art. 109 Abs. 2 und 3 GG sowie – nur für den Bund – aus Art. 115 Abs. 2 GG.

7. Zusammenfassung

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–Das Grundgesetz definiert den Begriff der Steuer nicht, sondern setzt ihn voraus. Nach allgemeiner Meinung ist der verfassungsrechtliche Steuerbegriff durch die traditionelle einfachgesetzliche Legaldefinition in § 3 Abs. 1 AO vorgeprägt. Gemäß § 3 Abs. 1 AO sind Steuern „einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für besondere Leistung darstellen und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“–Die Gebühren gehören mit den Beiträgen zu den Vorzugslasten, die durch ihren Entgeltcharakter geprägt sind. Die Gebühr ist eine Geldleistung, die der Verpflichtete für eine von ihm beanspruchte und vom Staat gewährte öffentliche Leistung zu erbringen hat („Verwaltungspreis“). Die individuell zurechenbare Leistung kann in einer Amtshandlung der Verwaltung (Verwaltungsgebühr) oder in der Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen (Benutzungsgebühr) liegen. Teilweise wird eine Rechtsübertragung (Verleihungsgebühr/Lizenzgebühr) als dritter Gebührentyp genannt.–Beiträge sind wie die Gebühren Vorzugslasten, die sich durch ihren Entgeltcharakter von den Steuern unterscheiden. Anders als die Gebühr setzt der Beitrag nicht notwendig die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung durch den Abgabepflichtigen voraus. Verwaltungsbeiträge knüpfen an die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme an.–Sonderabgaben sind außersteuerliche Geldleistungspflichten, die nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden, sondern von einer abgrenzbaren homogenen Gruppe, die dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident nähersteht als die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sachnähe muss eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Sachaufgabe entspringen.

II. Steuerertragshoheit

1. Verteilungsmodelle

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In einem Bundesstaat stehen für die Verteilung des Steueraufkommens auf Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände verschiedene Modelle zur Verfügung.

1.1 Beitragssystem

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In einem Beitragssystem erhalten entweder der Gesamtstaat oder die Gliedstaaten das gesamte Steueraufkommen mit der Maßgabe, den Finanzbedarf der anderen Seite durch angemessene Zuweisungen (Beiträge) zu gewährleisten. Das Beitragssystem wurde unter der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 (RV 1871) praktiziert. Nach Art. 70 RV 1871 hatte das Reich nur die Ertragshoheit über die Zölle und Verbrauchsteuern. Soweit diese Einnahmen nicht ausreichten, waren die Bundesstaaten, denen alle übrigen Steuereinnahmen zustanden, verpflichtet, dem Reich entsprechende Beiträge, die sog. Matrikularbeiträge , zu entrichten (Abb. 5).

Art. 70 RV 1871

„1Zur Bestreitung aller gemeinschaftlichen Ausgaben dienen zunächst die etwaigen Überschüsse der Vorjahre, sowie die aus den Zöllen, den gemeinschaftlichen Verbrauchssteuern und aus dem Post- und Telegraphenwesen fließenden gemeinschaftlichen Einnahmen. 2Insoweit dieselben durch diese Einnahmen nicht gedeckt werden, sind sie, solange Reichssteuern nicht eingeführt sind, durch Beiträge der einzelnen Bundesstaaten nach Maßgabe ihrer Bevölkerung aufzubringen, welche bis zur Höhe des budgetmäßigen Betrages durch den Reichskanzler ausgeschrieben werden.“

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Ein Beitragssystem weist jedoch schwerwiegende Nachteile auf: Es macht insbesondere die Nehmerseite, die auf die Beiträge angewiesen ist, von der Geberseite abhängig. Nicht ohne Grund bezeichnete Reichskanzler Otto v. Bismarck das Reich als einen „lästige(n) Kostgänger bei den Einzelstaaten“[19]. Mit der Eigenständigkeit des Zentralstaates und der Gliedstaaten in einem föderalen Staat ist es daher nur schwer vereinbar.

Abb. 5: Beitragssystem nach der Reichsverfassung von 1871.

1.2 Trennsystem

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Das Trennsystem verteilt den Ertrag bestimmter Steuern oder Steuerarten auf Bund, Länder und Gemeinden (Abb. 6). Dabei können die Erträge entweder allen staatlichen Ebenen gleichermaßen zugeordnet werden (freies Trennsystem) oder differenziert nach Steuerarten entweder dem Bund oder der Ländergesamtheit zugewiesen werden (gebundenes Trennsystem). Aus Sicht der Ertragshoheit wird daher zwischen Bundessteuern und Landessteuern differenziert

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Das Trennsystem hat den Vorteil, dass es die haushaltswirtschaftliche Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern am ehesten verwirklicht. Zudem wird das Steueraufkommen im Trennsystem nach formalen Kriterien und damit eindeutig und klar verteilt.

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Andererseits trägt jede Ebene das Risiko eines Rückgangs der Einnahmen. Konjunkturell bedingte Schwankungen oder sogar Verschiebungen beim Aufkommen der einzelnen Steuerarten könnten die Einnahmesituation der jeweils betroffenen Ebene dadurch u. U. unverhältnismäßig beeinträchtigen. Da dem Trennsystem flexible Korrekturinstrumente fehlen, kann es nicht die für eine staatliche Aufgabenwahrnehmung notwendige Einnahmenstabilität gewährleisten.

Abb. 6: Trennsystem.

1.3 Verbundsystem

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Im Verbundsystem fließt das gesamte Steueraufkommen zunächst in einen gemeinsamen Topf und wird danach quotal auf die verschiedenen Ebenen aufgeteilt (Abb. 7). Die beteiligten Gebietskörperschaften partizipieren also mit einem bestimmten (feststehenden oder wechselnden) Anteilssatz am Gesamtsteueraufkommen.

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Sie tragen daher nur nach Maßgabe des Beteiligungsschlüssels das Aufkommensrisiko. Konjunkturelle Veränderungen des Steueraufkommens können sich daher nicht einseitig zulasten des Bundes oder der Länder auswirken. Das Verbundsystem sichert somit Einnahmenstabilität und gleichgewichtige finanzielle Ausstattung in stärkerem Maße als das Trennsystem.

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Der Nachteil des Verbundsystems besteht darin, dass die Wirtschaftskraft und die Leistungsfähigkeit der einzelnen Länder nur ungenügend abge­bildet werden können. Politische Dauerstreitigkeiten über eine „gerechte“ Steuerverteilung sind daher vorprogrammiert.

Abb. 7: Verbundsystem.

2. Mischsystem unter dem Grundgesetz

2.1 Überblick

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Die grundgesetzliche Finanzverfassung kombiniert in Art. 106 GG sowohl Elemente des Verbund- als auch des Trennsystems zu einem eigenständigen „Mischsystem “. Soweit dem Bund in Art. 106 Abs. 1 GG und der Ländergesamtheit in Art. 106 Abs. 2 GG die Ertragshoheit über bestimmte Steuern und Steuerarten zugewiesen wird, handelt es sich um eine Abbildung des Trennsystems. Soweit das Aufkommen der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG dem Bund und den Ländern gemeinsam zusteht, wird ein Verbundsystem verwirklicht. Das Grundgesetz versucht auf diese Weise, die Vorteile beider Systeme zu kombinieren und die Nachteile zu minimieren.

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Die von Art. 106 GG vorgenommen Zuweisung des Steueraufkommens ist grundsätzlich abschließend und zwingend. Mit Ausnahme der Vorschriften in Art. 91a bis Art. 91e, Art. 104a Abs. 3, Art. 104b und Art. 106 Abs. 8 GG sieht die Verfassung keine weiteren Regelungen über finanzielle Zuwendungen zwischen Bund und Ländern vor. Untersagt sind insbesondere abweichende Staatsverträge oder Verwaltungsabkommen.

2.2 Ausschließliche Ertragshoheit des Bundes

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Art. 106 Abs. 1 GG weist zum einen die Erträge der Finanzmonopole dem Bund zu und enthält zum anderen eine enumerative Aufzählung der allein dem Bund zustehenden Steuern (Bundessteuern). Dabei handelt es sich um Steuern, die entweder eine besondere Verknüpfung zu den Aufgaben des Bundes besitzen oder wegen ihrer Gestaltungswirkung in erster Linie für den Bund von Bedeutung sind. Mit der ausschließlichen Ertragshoheit des Bundes verwirklicht Art. 106 Abs. 1 GG das Trennsystem.

Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Abgabenarten:

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–Finanzmonopole (Art. 106 Abs. 1 Halbs. 1 GG): Finanzmonopole sind wirtschaftliche Tätigkeiten wie die Herstellung oder der Vertrieb von Waren, die zur Erzielung von Einnahmen ausschließlich einem Träger hoheitlicher Gewalt vorbehalten sind. Sie haben als Einnahmequelle keine Bedeutung mehr. Seit der Abschaffung des staatlichen Zündwarenmonopols im Jahre 1983 existierte bis vor Kurzem nur noch das Branntweinmonopol. Das Branntweinmonopol diente weniger fiskalischen als strukturpolitischen Zwecken, insbesondere dem Erhalt kleiner und kleinster Brennereien. Es lief Ende des Jahres 2017 aus.

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–Zölle (Art. 106 Abs. 1 Nr. 1 GG): Nach dem Beschluss des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften 2007/436/EG (sog. Eigenmittelbeschluss)[20] haben die Mitgliedstaaten der EU das Zollaufkommen an die Union abzuführen.

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–Verbrauchsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG): Der Ertrag der überörtlichen Verbrauchsteuern steht grundsätzlich dem Bund zu, soweit das Grundgesetz keine abweichenden Bestimmungen enthält.

Beispiele

Energiesteuer (früher Mineralölsteuer); Stromsteuer; Tabaksteuer; Kaffeesteuer.

 Nicht unter die (vollständige) Ertragshoheit des Bundes fallen die traditionell den Ländern zustehende Biersteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG), die Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 3 und 5a GG) und die den Gemeinden zustehenden örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 6 GG).

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–Verkehrsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG) knüpfen an Vorgänge des Rechtsverkehrs oder Wirtschaftslebens an. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG enthält eine abschließende Aufzählung der dem Bund zustehenden Verkehrsteuern. Im Übrigen liegt für diese Abgabenart die Ertragshoheit grundsätzlich bei den Ländern, wie Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG verdeutlicht.

Beispiele

Kraftfahrzeugsteuer; Versicherungsteuer; Luftverkehrsteuer. Die Straßengüterverkehrsteuer wird bereits seit 1972 nicht mehr erhoben. Die ebenfalls in Nr. 4 erwähnten Kapitalverkehrsteuern wurden 1992 zur Beseitigung der Wettbewerbsnachteile der deutschen Finanzmärkte abgeschafft.

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–Einmaligen Vermögens- und Ausgleichslasten (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG) kam in der Vergangenheit Bedeutung insbesondere im Rahmen der Finanzierungsverantwortung des Bundes für die Kriegsfolgelasten nach Art. 120 GG zu. Derzeit hat die Vorschrift in Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG keine praktische Relevanz.

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–Ergänzungsabgaben zur Einkommen- und Körperschaftsteuer (Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG) sind akzessorisch zu den auf Dauer angelegten Einkommen- und Körperschaftsteuern. Ihre Aufgabe besteht darin, einen konkreten zusätzlichen Finanzbedarf des Bundes zu decken. Im Gegensatz zur Einkommen- und Körperschaftsteuer fließt ihr Aufkommen ausschließlich dem Bund zu. Ergänzungsabgaben können zeitlich unbefristet erhoben werden. Sie dürfen die Mitertragshoheit der Länder über die Gemeinschaftsteuern allerdings nicht aushöhlen. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der Bund das Steuerverteilungssystem des Grundgesetzes mithilfe von Ergänzungsabgaben unterliefe. Der seit dem 1. Januar 1995 erhobene Solidaritätszuschlag zur Finanzierung der deutschen Einheit genügt diesen Anforderungen noch.[21]

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–Abgaben im Rahmen der Europäischen Union (Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG): Soweit die Finanzverfassung dem Bund die Ertragshoheit über die Abgaben im Rahmen der Europäischen Union zuweist, ist diese Zuordnung mit dem Übergang der Ertragshoheit auf die EU gegenstandslos. Es handelt sich lediglich um durchlaufende Posten im Bundeshaushalt.

Beispiele

Produktionsabgabe für Zucker, Isoglucose und Insulinsirup nach der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse vom 22. November 2007.[22]

2.3 Ausschließliche Ertragshoheit der Länder

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Art. 106 Abs. 2 GG enthält eine abschließende Aufzählung der allein den Ländern zustehenden Steuern (Landessteuern). Hierbei ist unerheblich, ob die Steuern auf einer bundesgesetzlichen oder landesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen. Mit der Zuweisung der ausschließlichen Ertragshoheit an die Länder verwirklicht Art. 106 Abs. 2 GG ebenfalls das Trennsystem. Die meisten Landessteuern stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Wirtschaft des jeweiligen Landes.